非法使用海域恢復原狀的行政責任的協調之困

闞一鳴 遲佳俊 大連海洋大學

一、恢復原狀的法律責任性質界定

(一)恢復原狀海域使用管理法的界定及法律性質劃分

1.恢復原狀海域使用管理法的界定

①行使海域使用權的前提必須是依法取得，且海域擁有權的歸屬權利人在于國家，這就決定了海域所有權的流通交易方式涉及國家主權問題，海域所有權不能直接通過轉讓這種形式進行轉移。海域使用權是民法調整對象，其實質是一種物權，表現為對于特定海域行使持續性與排他性利用。

其次，個人或者單位非法使用海域進行經濟活動、圍填海造地造成的國家利益損失以及海洋生態環境的污染需要承擔相應的法律責任②需要承擔恢復海域原狀的法律責任。在《海域法》中實為違法行為人在造成損害海洋生態環境惡化的后果后，需要利用現有的人力物力財力對已損害的海洋生態環境系統進行重新構建。

2.恢復原狀海域使用管理法的法律性質劃分

“恢復原狀”不僅出現在民法體系中，在行政法范圍之內也出現頻繁，③可將“恢復原狀”劃分為民法上的恢復原狀、行政法上的恢復原狀。

由于《海域法》規定了行政主體的執法要求，檢查監督和法律責任承擔的方式，其實質上是一種行政法律規范。依據《海域法》的規定，恢復原狀我們可以間接將其定義為屬于行政法律責任意義上的恢復原狀。具體到海域使用權中，是對行政相對人非法使用海域造成海域使用秩序的混亂，以及對海域生態環境破壞所需要承擔的一種行政責任。

(二)恢復原狀民事規則界定及法律性質劃分

1.恢復原狀民事規則界定

民法上對“恢復原狀”在多部法律都有提及，例如《侵權責任法》④對于民事侵權人需要承擔的民事責任的種類進行規定。對于民法上的恢復原狀在環境保護方面具有兩種使用意義方式。第一，承擔民事責任上的恢復原狀，對于侵權行為違約責任進行履行。第二，特指侵權責任履行的恢復原狀。將侵權責任與環境保護相統一，將恢復原狀作為環境污染救濟的主要方式。因此，對于環境保護中行為人承擔恢復原狀的民事責任大多是指，恢復原有的生態環境及狀態，其根本目標是要實現的是重建被損害的權益，從而對以侵害的公共利益將環境污染的損失降低最小。

2.恢復原狀民事規則的法律性質劃分

從恢復原狀價值與方式來看，恢復原狀主要分為賠償型、利益返還型和妨害排除型。

第一，賠償型恢復原狀。大多適用于侵權責任的賠償，是指受損害人利用恢復原狀請求權的性質，在民事責任人承擔履行恢復原狀民事責任后，受損害人應獲得完全的賠償，回到致使損害發生前的原有狀態中。第二，利益返還型恢復原狀。單指將已損害利益恢復到發生之前的全力狀態或恢復法律關系的恢復。第三，妨害排除型恢復原狀。是指權利人可以請求排除妨害或消除危險，以達到恢復原狀的目的。

所以在海洋生態保護中恢復原狀應為賠償型，民事責任人不僅要履行恢復特定海域的原有形狀，還要承擔賠償的責任。

(三)海洋環境保護法恢復原狀的職責所在

黨的十八大報告將“大力發展生態文明建設”這一綠色發展理念放在政府報告中的首要位置。由于我國目前海洋經濟發展粗放的開發模式與法律法規滯后的因素，導致海洋生態環境問題的日益尖銳，法律關系復雜難以解決。恢復原狀一直以來在海洋生態保護中占有主要位置。在面對受損害的海洋生態環境需要修復時，恢復原狀這一民法上傳統承擔責任的方式，在以后海洋環境侵權救濟中會成為主要的履行方式。

二、恢復原狀的困境

(一)執行難，非法占有海域恢復成本太高

違法行為人非法占用海域，時間不超過三個月不構成“持續使用特定海域三個月以上”的規定，海監執法人員很難對違法占用特定海域的行為人當場立即查處，而是等法定期限到達，才對違法行為人作出行政處罰，這樣會造成海洋環境進一步惡化。除非在三個月內該非法占用的特定海域用海活動“可能對國防安全、海上交通安全和其他用海活動造成重大影響”才予以調整。非法占用海域造成的生態環境破壞，違法行為人難以完成《海域法》所規定的恢復海域原狀的法律責任。

(二)恢復原狀海洋環境保護法的悖論困境

侵權行為人在對海域履行恢復原狀的法律責任，行為人修繕工作周期長、極易造成二次污染情況的出現，使恢復原狀這一法律責任的承擔方式違背了海洋環境保護法立法的基本原則。打破傳統海域自生系統的平衡，恢復原狀就需要重建自生凈化系統這不僅是需要一個漫長的時間過程，更需要大量的人力物力財力的配合，這顯然是不符合實際經濟社會發展的需要的。我們更要想到的是，已經是千瘡百孔的海域環境是否還有能力接受，行為人對其進行的維護修繕工作。

(三)恢復原狀法律部門沖突困境

從行政機關主體來說，交通、海事、環保等有關部門皆對特定海域擁有管理的職能要求。在海洋主管部門內部，海監部門主要監管企業而漁監部門則是對漁業非法占用海域違法行為進行監管。政出多門，管理層次繁多冗雜導致在產生非法占用海域這類違法行為需要行政處罰時，行政機關之間互相推諉的現象。違法行為人對非法占用特定海域“恢復原狀”民事責任履行困難，海洋功能恢復需要一個漫長的周期過程而往往行為人懼怕承擔責任投入大量金錢來恢復海域原狀而選擇逃避。行政監管部門的不作為，違法行為人民事責任履行困難，使得被侵害海域產生的生態環境污染愈演愈烈。海洋生態環境的惡化本身就是一種循環反復的過程，加之法律責任承擔困難，使得特定的海洋生態環境問題處于真空管理的狀態。

三、恢復原狀困境破解

(一)代履行

代履行是指義務人逾期不履行行政法義務，由他人代為履行可以達到相同目的的，行政機關可以自己代為履行或者委托第三人代為履行，向義務人征收代履行費用的強制執行制度。對于恢復特定海域的代履行可以分為兩類。第一類是由侵權責任人與第三方共同恢復的方式。這種方式具有針對性，即對于在法定期限內履行不了恢復原狀的法律責任，并且履行責任困難。第二類是第三方直接進行對該海域的修復工作。由于第三方機構常年從事該專業的工作，具有專業性強、時效高、等優勢，尤其是面對侵權責任人無法履行承擔恢復原狀的法律責任時，選擇第三方進行修復是對海域進行生態環境保護的最佳選擇。

(二)海洋環境損害確認違法追究行政責任

《海洋環境保護法》明確的作出了規定，對違法行為處以數額不等的行政處罰罰款。由于行政處罰方式單一對違法行為人沒有足夠的震懾作用。因此，《海洋環境保護法》可以適當增加行政處罰種類。具體來說，第一，可以設立對直接主管人員的行政拘留處罰。當造成海洋環境污染時，責任方未達到法律規定期限內對海域整治恢復要求，海洋行政部門可以結合《行政處罰法》與《海洋環境保護法》，對直接責任主管人員進行行政拘留的處罰。第二，可以增加吊銷許可證的處罰。對于造成海域污染而未實施有效實施初步排除危險的做法這類違法加重后果時，海洋環境監督管理部門對違法企業或者個人開出吊銷或者暫扣由其頒發的許可證的行政處罰。第三，可以設置責令限期補辦申請審批手續、責令退還非法占用的海域和補繳海域使用金等形式。

(三)海域使用管理責任行政化以及民事化共建體系

對未經行政機關部門批準非法在特定海域從事海洋行業的個人與單位，亟需建立起行政化與民事化一體的高效海域使用管理責任體系。海洋局除了要規范海洋開發秩序，將海洋開發納入法制化、科學化的軌道上來，還需要同社會執法環境相互結合。首先要積極向各級黨委、政府宣傳自身職能，爭取領導對海洋行政執法工作的理解和支持。其次，在國家海洋局為主導核心的領導下，建立由國家海洋局統一主管與規劃領導海洋環境保護與污染治理工作。再次，個人或單位對社會公共利益構成侵權，可以利用環境責任保險制度進行賠償與修復海域。另外，海洋行政主管部門也可以對侵權責任人提起公益訴訟。最后，積極向用海單位和業主宣傳海洋政策法規，擴大社會影響，從而增強全社會的海洋國土意識和海洋環保意識。

注釋：

① 我國《海域使用管理法》第3 條規定：海域屬于國家所有，國務院代表國家行使海域所有權。任何單位或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓海域。單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權。

② 《海域管理使用法》第四十二條規定：未經批準或者騙取批準，非法占用海域的，責令退還非法占用的海域，恢復海域原狀，沒收違法所得，并處非法占用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金5 倍以上15 倍以下的罰款；對未經批準或者騙取批準，進行圍海、填海活動的，并處非法占用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金10 倍以上20 倍以下的罰款。

③ 胡衛.民法中恢復原狀類型與規范意義[J].行政與法，2015(05)：114-123.

④ 《侵權責任法》第15 條規定，承擔侵權責任的方式有：(1)停止侵害(2)排除妨礙(3)消除危險(4)返還財產(5)恢復原狀(6)賠償損失(7)賠禮道歉(8)消除影響、恢復名譽。以上侵權責任的方式，可以單獨適用，也可以合并適用。