縣級國土空間規劃編制的幾點思考

吳偉國

（上海同濟城市規劃設計研究院成都分院，成都610041）

1 引言

國土空間規劃是對一定區域國土空間開發在空間和時間上做出的安排并進行保護，包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃3 類；國土空間規劃按等級又分為全國、省級、市級、縣級、鄉鎮國土空間規劃5 級。

在縣級國土空間規劃出臺之前，各類空間規劃的空間范疇一致，但管理政策措施存在政出多門、互相打架的情況。黨的十九大之后，組建自然資源部門負責統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，著力解決自然資源所有者不到位、空間規劃重疊等問題。國土空間規劃體系的構建是對我國空間規劃體系的重構整合，承擔著落實中央戰略部署、實現全域空間規劃和用途管制等多個方面任務，對于促進當地的經濟發展有著極為重要的作用。基于縣域層面的廣泛代表性，格局層面向上承接落實上級規劃要求，實施層面明確重大項目行動計劃，向下指導發展建設且側重實施性，因此，本文將從縣級層面探討縣級國土空間規劃的各類思考。

2 國土空間各類規劃的現狀

原有的土地利用規劃、城鄉規劃、主體功能區規劃等各類空間規劃，都對國土空間用途管理和發展建設起到積極的作用，有效管理各類空間資源，但也存在各自無法解決的問題。

土地利用規劃依托原國土部門垂直一體的管理體制效率高，形成了多樣有效的管控手段，如指標管控、用途管制、項目預審、后續監督與執法實施；強大的信息平臺，建立了上下貫通的資源信息體系；形成了國家、省、市、縣和鄉鎮的健全規劃體系，尤其是確立《全國土地利用總體規劃綱要》等，要堅守1.2×108hm2（18 億畝）耕地紅線。但實施管理中也存在一系列問題，如土地規劃的內容和管理要素相對單一，缺乏空間的戰略引領和布局優化的技術基礎；以保護為主的技術路線與快速發展的城鎮化態勢存在明顯沖突；對于城鄉人居環境的精細化、差異化建設和管理考慮不足。

目前，城鄉規劃形成了系統、完善的規劃體系，對促進城鎮化和城市建設發展發揮了顯著作用，但在實施管理中存在一系列問題，“重編制、輕監督，重技術、輕政策”現象比較嚴重，在未來面對全域資源管控暴露出明顯不足：實施管理手段相對單一、僅有“一書兩證”（“一書兩證”是對中國城市規劃實施管理的基本制度的通稱，即城市規劃行政主管部門核準發放的建設項目選址意見書、建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證）制度；強制性內容傳導性差，剛性不足，導致缺乏有效手段和措施控制城市建設用地的無序擴張；鄉村地區和其他建設地區缺乏有效管控。

主體功能區規劃在大區域將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發4 類空間，有效指導各個區域的發展方向，但其自身劃分區域規模過大、過于粗略，管制措施模糊，缺乏有效指導地方發展建設的政策措施。

上述各類空間規劃都受到計劃經濟思維影響和“條塊分割”的行政管理體制限制，導致我國原有的各類空間規劃存在體系過于龐雜、規劃類別間協調性差、規劃錯位、越位、缺位等問題，造成規劃銜接不暢、多頭管理并行[1]，相關部門之間利益沖突、矛盾增多，空間治理低效，生態底線往往難以堅守。為了解決多個空間規劃的矛盾，實現規劃的銜接和協同，圍繞“多規合一”，中央和地方展開了一系列空間規劃改革探索，2014年以前以地方性探索為主，2014 年以后國家層面全面推動。

3 縣級國土空間規劃的思考

國土空間規劃作為一類新的規劃，目前沒有技術規范或標準可以遵循，但有各類技術規范或標準征求意見稿可供參考，針對縣級國土空間規劃的編制，其包括哪些內容體系、成果做什么用、管理部門拿來要管理什么，需要有針對性的規劃研究。2015 年，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，提出：構建以空間治理和空間結構優化為主要內容，全國統一、相互銜接、分級管理的空間規劃體系，著力解決空間性規劃重疊沖突、部門職責交叉重復、地方規劃朝令夕改等問題。因此，未來縣級國土空間規劃在落實國家、省級國土空間規劃的戰略性要求，按照國家確定的技術規范或標準，在編制國土空間規劃基礎上重點在于針對各個縣區的國土資源特點，確定能夠有效指導并保護地方國土資源和開發的具體措施。

3.1 明晰中央、省、市的要求，從差距尋找突破口

國土空間規劃的最終目標是引領地方形成以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展。從解決問題角度出發，首先需要判識具體什么問題，然后提出問題解決思路，再通過確定具體措施解決問題。因此，縣級國土空間規劃編制應先按照中央、省、市各級部門已有要求來確定規劃編制內容，體現政治性、突出政策性、強化技術性，優化空間規劃的政策措施；然后針對已經判識過的各類空間——生態空間、農業空間、生產空間，遵循各類空間各得其所，不同空間不同的用途、不同的管控措施；第三是針對各類要求從中尋找差距，以此為突破口，有針對性地開展專題研究制定相應政策解決問題；第四是從規劃管控指標體系，明確傳導到鄉鎮國土空間規劃的具體指標和管控要求。

3.2 縣級國土空間規劃的工作重點

任何規劃的編制思路都是“先布棋盤、后落棋子”，市級國土空間規劃在總體層面先完成覆蓋全市域范圍的“雙評價”（資源環境承載力評價和國土空間開發適宜性評價）、市域國土空間開發保護戰略與格局、各縣（市/區）自然資源及建設用地等核心指標分配、市域“三區三線”劃定（城鎮空間區域、生態空間區域、農業空間區域，城鎮開發邊界紅線、永久基本農田紅線、生態保護紅線），再統籌規劃中心城區用地功能布局、山水林田湖草等各類資源布局、市域重大基礎設施廊道謀劃、市域各支撐體系空間布局。市級國土空間規劃自上而下對縣級國土空間規劃進行結構引導和指標統籌。作為以落地實施為主的縣級國土空間規劃的編制在格局層面上落實上級要求，重點是落實上級國土空間規劃相關指標要求、落實省市域國土空間開發保護格局、縣域“三區三線”的核準完善[2]；在實施層面明確重大項目行動計劃，如縣城用地功能布局、山水林田湖草等各類資源布局、縣域各類支撐體系空間布局等實施內容，可以自下而上地反饋指標落實問題和項目落位問題。通過上下聯動，構建城鄉統籌，經濟、社會與空間發展相互促進，以土地有效利用為核心的規劃編制體系，形成高效、均衡、美麗的國土新空間。

3.3 國土空間規劃的核心是原土規與原城規的“兩規融合”

圍繞“多規合一”，中央和地方展開了一系列空間規劃改革探索，2019 年5 月23 日發布《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》以來，明確建立國土空間規劃體系的重大意義、總體要求、總體框架、編制要求、實施與監管、法規政策與技術保障以及工作要求7 大部分內容，也為國土空間規劃體系的建立指明方向。在前期的“多規合一”空間規劃改革探索中，空間規劃改革的重點是《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國城鄉規劃法》的協調和統一，根據土規特點（土規的管控措施雖然簡單粗暴，但管用）和城規的特點（城規的規劃體系完善、技術手段多樣），在國土空間規劃編制過程中建議采取“國土政策、城鄉規劃的技術”來實現兩規融合。

3.4 強化規劃的空間管制作用

建立完善的用途管理制度，明確各類國土資源空間的開發、利用、保護邊界都是非常重要的國土空間規劃工作，對于促進我國生態環境的提升有著積極的促進作用。為了能夠充分保護自然環境、合理利用農業資源、限制城鎮高速擴展，應該建立山、水、林、田、湖組合成為共同的理念，協調處理好各個生態環境之間的關系，有效地保護生態環境，明確規定各種空間的準入與專用的具體條件，從而可以有效實現環境維護與改造的提升，對于影響空間合理利用的要予以嚴厲懲處，可以全面地提升國土空間利用率，實現多部門協調、統一的管理機制，實現多方面的管理和控制，最終實現國土空間動態管理，充分保障中央和地方的利益。

3.5 切換轉變“發展≠規模擴展”的空間發展舊模式

改革開放以來，我國城鎮化進入快速發展時期，最基本特征就是城鎮規模的連續擴展，城市化率由1978 年的17.92%提升到2018 年的59.58%，城鎮人口規模由1978 年的摘要萬人增加到2018 年的摘要 萬人，城市人口規模顯著提升。目前，新的發展階段進入存量時代，依賴增量的資本運營模式和規劃建設模式難以為繼。國土空間規劃在應對未來城市發展，關注城市規模擴張發展的同時，應注重對存量空間的再研究利用，將存量空間視為與城市社會經濟融合互促發展的重要載體，如上海新天地的改造、北京798 藝術區的改造、成都東郊記憶音樂公園等。因此，未來的城市經營管理部門應切換改變“城市發展”等同于“城市規模擴展”，應辯證看待“發展”的內涵，即城市發展既有規模擴展，也有內部提質升級等內容。

4 結語

縣級國土空間規劃是國家空間戰略部署，省級政府的定則、定量、定策管理目標，市級國土空間規劃底線管控和指標管控等措施在國土空間上落實的重要載體，在縣級國土空間規劃編制過程中更多地是體現定量、定形、定界、定標管理目標，根據管理目標差異，提出剛性管控的指標傳導模式，明確鄉鎮國土空間規劃的具體實施要求。因此，縣級國土空間規劃在承接上級目標和管控要求的基礎上，體現規劃的實施落地和管控政策措施的細化，是從全局上統籌解決我國空間發展不平衡、不充分問題的關鍵環節，充分發揮國土空間規劃的“戰略引領”和“剛性管控”并重的重要作用。