促進交通運輸業轉型升級的財稅政策探析

夏杰長（博士生導師），魏 麗，劉悅欣

一、引言

2017年，習近平代表第十八屆中央委員會在十九大報告中指出“中國特色社會主義進入了新時代”。新時代，是以習近平同志為核心的黨中央從黨和國家事業發展的全局視野、改革開放近四十年的發展歷程和十八大以來五年取得的歷史性成就和歷史性變革的方位上所做出的科學判斷，是對我國經濟發展做出的正確決策，也是交通運輸事業發展的根本遵循和行動指南。同時，新時代我國經濟發展的關鍵在于促進實體經濟的產業轉型升級[1]。

十九大報告在建設現代化經濟體系的戰略部署中提出了“交通強國”建設，這是新時代賦予交通運輸事業的歷史使命。作為強國之先導，交通運輸業在產業發展中有著基礎性、戰略性以及服務性等關鍵功能，這就要求其在產業轉型升級過程中發揮引領與鋪墊作用，做好“先行官”[2]。同時，在新時代，世界經濟增長形勢嚴峻，我國經濟下滑壓力驟增，交通運輸領域諸多發展問題與結構性矛盾日益突出，交通運輸業亟須轉型升級。財稅政策作為國家宏觀調控必不可少的重要手段，不僅為交通運輸業發展提供導向與資金基礎，而且是交通運輸領域優化資源配置、維護市場統一的關鍵，在促進和調節交通運輸業健康發展方面發揮著重要作用。因此，以新時代為背景，以促進交通運輸業轉型升級為目標，研究交通運輸領域的財稅政策具有重要的實踐意義。本文將首先分析新時代對交通運輸業發展的新要求及財稅政策應有的新變化，在此基礎上結合交通運輸業轉型升級這一發展目標，分析目前財稅政策存在的不足，最終提出相應的政策建議。

二、新時代對交通運輸業提出的新要求及財稅政策應有的新變化

新時代召喚新使命，需要交通運輸事業在國家發展中肩負更大重任，并有嶄新作為，同時對交通運輸事業的自身發展提出了新要求，相應的財稅政策也應體現新變化。

1.加快供給側結構性改革，實現高質量發展。從投資環境來看，新時代我國經濟發展的基本特征是由高速增長轉向高質量增長。交通運輸領域更是如此，其發展面臨的各種要素與資源環境等約束將進一步擴大，籌資壓力加大，政府債務風險逐漸增加。因此，客觀環境迫使交通運輸業進行供給側結構性改革，盡早實現高質量發展。同時，需要深化交通運輸領域的投融資改革，加大投融資政策支持力度，并將化解債務風險放在財稅政策的重要位置。

從交通運輸自身來看，新時代其內部存在的結構性問題主要表現在網絡布局不完善，跨區域通道、國際通道連通不足，中西部地區、貧困地區和城市群交通發展短板明顯等。習近平總書記指出，各種運輸方式都要融合發展，提高效率、提升質量。因此，我國交通運輸業要加快供給側結構性改革，通過財政政策不斷調整交通運輸結構，建立綜合交通運輸體系，提高生產效率，提升服務質量。同時，應加大財稅政策對交通運輸行業自主創新的支持力度，以促進交通運輸行業進行持續的技術創新，充分發揮財稅政策的引導作用，使交通運輸發展向信息化與智能化推進，并逐步實現高質量發展。

2.注重綠色發展與安全生產理念。習近平指出，中國特色社會主義進入了新時代，必須把生態文明建設擺在全局工作的突出地位。習近平新時代生態文明思想為交通運輸生態文明建設指明了方向。同時，綠色交通在交通運輸生態文明建設過程中占據著引領地位。《交通運輸節能環保“十三五”發展規劃》提出，要將綠色發展理念融入交通運輸發展的全過程與各個方面，加快建成綠色現代交通運輸體系。而這一過程離不開財稅政策的支持，尤其是作為解決環境問題主要工具的稅收政策，在經濟發展與綠色發展中一直起到協調作用。因此，要充分發揮稅收優惠的激勵作用，實現交通運輸業的環保節能；充分發揮財政政策的引導、調節與改善作用，落實綠色交通發展戰略，構建綠色交通發展的長效機制。

近年來，習近平總書記對安全生產作出了一系列重要指示，他指出：“要把安全放在第一位，把住安全關、質量關，并把安全工作落實到城市工作和城市發展各個環節各個領域。”作為國家安全生產工作的重點關注對象之一，交通運輸是名副其實的高風險領域。在我國新時代社會主義背景下，交通運輸業發展的基本要求和首要任務是建立安全的交通運輸體系。同時，應充分利用財稅政策來解決交通運輸領域的安全問題，如防范企業財務風險，制定一系列相關財稅政策與財務標準，提高企業安全生產管理水平。

3.強調便捷與高效。滿足人們日益提高的物質與文化需求是新時代交通運輸事業最根本的發展目標。新時代對交通運輸業的要求中很重要的一點便是為人們提供便捷、高效的產品和服務。一直以來，公共交通是提高交通運輸便捷性的主要形式。習近平指出：“發展公共交通是現代城市發展的方向。”各地區應該改變以往對公共交通投資不足的現象，使財稅政策支持向公共交通傾斜，從而落實公共交通優先戰略。

同時，新時代要求交通運輸更加高效，這里的高效既包括效率的高效，也包括效益的高效。首先，交通運輸行業既要通過運輸工具和基礎設施的改善來提高效率，也要通過降低運輸成本來提高效益。其次，要求各地通過財政政策促進運輸設施設備的升級，降低交通運輸領域的制度成本，尤其是制度性交易成本、中介評估費用以及物流成本。此外，多式聯運是構建高效交通運輸體系的重要內容，各地應加大對其的財稅支持力度。

三、新時代交通運輸業財稅政策存在的問題

雖然新時代交通運輸業取得了一定發展，但是相關財稅政策依然存在一些不足，在一定程度上阻礙了交通運輸業的轉型升級，本文認為有以下問題：

1.交通基礎設施普遍存在融資困難，PPP 模式依然存在諸多問題。由于項目周期長、收益不確定等原因，各種交通基礎設施在融資方面普遍存在資金來源少、投資主體單一以及融資困難等問題。具體包括：①資金來源不穩定，政府投入不足，尤其在交通基礎設施養護與管理上的投入存在嚴重不足現象；②交通基礎設施財務收益能力較差，社會資本進入意愿較低；③引導性專項設置較多，資金投向、補助方式有待改進；④政府事權與支出責任不匹配，權責不一致等。

PPP模式是交通基礎設施建設引入社會資本的一種重要方式，但目前仍有一些問題有待完善。一是民營企業無法獲得相應的地位和發展空間，使得民間資本無法得到充分利用。二是在項目的前期建設、后期運營維護以及收費性項目的定價問題上，控制權和所有權基本上都被政府掌握，不僅大幅增加了政府的債務負擔與風險，也無法體現市場對價格的調節與指導作用。三是我國交通運輸基礎設施具有一定的公益性，在定價方面不能完全與市場接軌，導致項目后期的運營收入無法彌補前期的建設投入，并且政府部門尚未建立相應的補償機制，導致項目收益率不確定，民營企業投資意愿不高。四是當前我國存在很多偽PPP 項目，其社會投資者更多的是只關注項目收益情況的金融機構、產業基金等，而能夠在長期合作期間良好管理整個項目流程的投資者極少，從而不利于項目的順利實施。

2.資金使用效率低，債務風險高。目前，交通運輸業存在資金使用效率低的問題，具體表現在預算編制不夠細、績效管理面不夠寬、評價結果運用不夠廣、預算執行率不夠高、存量資金化解不夠及時等問題，這些都使得財政資金使用效率較低。債務風險一直是全國各地交通運輸領域普遍存在的重要問題。主要原因是地方政府之前承擔了大量的事權，中央只負責投資補助，融資壓力完全在地方，但地方政府又存在專項財源缺失、自身財力不足的問題。因此，地方政府不得不通過地方融資平臺大量舉債，采用“土地財政”等辦法來應對，卻又不能從根本上解決問題，日積月累便造成了地方債務負擔加重、償還困難，最終形成了財政與金融風險。

3.在發展綠色交通與公共交通方面依然存在不足。促進綠色交通發展雖然更依賴于綜合防治，但完善稅收制度是綜合防治可持續的關鍵。然而，現行財稅制度依然存在不足，主要表現在以下四個方面：一是稅收體系仍不完善，包括汽車消費稅的計算方式有待改進，車輛購置稅和車船稅的征稅依據有待完善，對車輛在購買、保有和使用各個階段中征稅比例的不合理以及燃油稅調整意圖不明顯等。二是在政府對新能源汽車的補貼逐步下降甚至退出的情況下，如何推進新能源汽車的私人消費尚不明確。三是對節能環保型車輛及綠色出行方式的鼓勵力度不夠，城市公共交通分擔率較低[3]。四是綠色交通理念和綠色稅收理念依舊較為欠缺，稅收文化宣傳和綠色交通精神文明建設力度不足等[4]。

公共交通與綠色發展息息相關，在解決城市擁堵、提高交通便捷性與高效性方面也發揮著重要作用。但目前，政府對公共交通投資力度不足，且在資金的分配上不夠合理，對維護配套設施的投入相對較少。同時，缺乏合理的補貼測算機制和完善的補貼考核機制，政府預算透明度較低，對于價格偏高的新能源公交車，補貼與稅收優惠力度仍過小。

4.對自主創新的政策支持存在薄弱環節。支持交通運輸業創新的財稅政策系統性不強，存在比較明顯的短板領域。如對交通運輸企業創新初期的政策支持力度較弱，致使部分高科技企業在創業初期資金不足、得不到經濟上的扶持，降低了企業自主創新的積極性。同時，財稅政策的引導作用還未充分發揮出來，不利于激發創新潛力和市場活力。在現行稅法里缺少關于激勵交通科研人員的相關規定，現行個人所得稅也沒有考慮交通科研人員的教育投資，大大削弱了交通科研工作者投身開發的積極性。此外，“營改增”使得大部分交通運輸業企業很難有進項稅額進行抵扣（尤其是中小型微利企業），造成其增值稅稅負明顯增高，不利于交通運輸業的創新發展[5]。

5.“營改增”后存在的問題?！盃I改增”給交通運輸業帶來了諸多挑戰。首先，“營改增”使交通運輸企業出現利潤下降的情況。如“營改增”后交通運輸業進項稅額出現抵扣不足，因為當期內發生的人工、通行費用、保險以及折舊支出等不能劃分為可抵扣項目[6]。同時，交通運輸企業的納稅額度明顯增加，企業稅負上升。再加上下游企業不愿返還稅改收益，使得交通運輸企業的利潤空間被進一步擠壓[7]。另外，固定資產更新周期較長還導致增值稅進項抵扣具有周期性特征。由于交通運輸業本身的特點，行業內企業的主要生產資料和增值稅進項抵扣來源都屬于耐用持久性的交通運輸工具，大多價值大、壽命長、更新速度慢。那么對于一般納稅人而言，其增值稅進項抵扣金額將隨著生產資料的更新而變化，如果是“營改增”前進行的生產資料更新就無法獲得進項抵扣，造成企業稅收負擔加重。其次，“營改增”使得交通運輸企業會計核算的相關處理程序更加復雜，核算的方式和形式也更加多元，從而加大了企業會計核算的工作難度。最后，“營改增”將交通運輸企業中的一部分輔助服務劃分到“現代服務”中，從而適用6%的稅率，主、輔服務的分割不僅不利于稅務機關的征收工作，對于交通運輸業當前的“一體化”發展戰略也有較大影響[8]。

四、新時代發展交通運輸業的財稅政策建議

上文對新時代交通運輸領域的財稅政策存在的問題進行了分析，接下來將結合新時代的發展要求和交通運輸行業轉型升級的發展目標，提出相應的政策建議。

1.深化投融資改革，防范政府債務風險。深化投融資改革可以為交通運輸業轉型升級提供內生動力，而化解與防范政府債務風險才能保障交通運輸業的可持續健康發展。因此，推進投融資改革與政府債務風險的化解與防范是財稅政策制定過程中首要考慮的問題。

（1）深化投融資改革。主要從以下十個方面著手：①交通運輸投融資要始終堅持政府主導，這是由我國經濟社會環境性質與交通基礎設施的公益性特征決定的；②轉變投融資理念，由財政負責籌資，交通部門負責資金使用；③積極爭取政府支持，改善公共財政保障機制，爭取更多的財政投入；④對交通專項資金進行整合與規范，并優化相應的管理制度；⑤建立國家和省級交通基礎設施發展基金，出臺相應的資金管理辦法，推動交通投資基金項目盡早落地；⑥加大地方政府債券用于交通建設的額度，如用好政府收費公路專項債券；⑦探索省級綜合交通籌融資協調機制、交通基礎設施項目建設與土地開發互惠互利的投融資模式；⑧創新投融資機制，引入社會資本，建立“多元籌資、規范高效”的融資平臺；⑨促進對外開放與合作，改善市場投資環境，開展海外融資[9]；⑩鼓勵企業“走出去”，積極開展與“一帶一路”沿線國家的合作。

（2）完善PPP 模式，更好地利用社會資本。通過對PPP模式的推廣來加快解決交通基礎設施建設投融資困難這一問題。針對PPP模式存在的不足，本文認為可通過以下幾個方面進行改進：首先，要制定投資準入和退出標準，把管理水平和運營經驗作為評價與挑選社會資本的參考因素，在日常管理中選擇專業化管理機構，如果只關注項目收益的投資人，將導致項目成為背離實質、變相融資且不利于市場發展的偽PPP項目。其次，政府應適當給予民營企業話語權。一方面，讓民營企業在投資的同時取得項目一定的所有權和控制權，以充分發揮民營企業在技術創新、管理以及運營方面的優勢。另一方面，可將運營期的定價權下放給民營企業，使其能夠根據市場波動進行價格調整，這樣不僅可以有效節約資源、反映市場供需情況，而且可以保證項目運營期的收益。其次，在項目運營期間建立合理的補償機制，如政府與民營企業可協商采用“運營收入+可行性研究的缺口補貼”作為投資人的回報機制，確保投資人的收益。最后，加強對投資人的引導和服務，建立有利于規范投資人行為的機制，加強運營服務質量監督，定期對項目進行績效評估。

（3）堅決化解與防范政府性債務風險。交通基礎設施建設領域的政府債務風險是目前亟須解決的一個重要問題。首先，要完善債務統計制度，摸清交通運輸政府性債務底數，尤其是隱性債務的情況。同時，抓緊置換存量債務，改善債務結構，減少債務成本，深化與金融機構的戰略合作，通過“債轉股”等市場化方式解決債務逾期問題。其次，完善政府舉債機制。結合交通基礎設施項目收益情況用好一般債券和專項債券政策；鼓勵各地交通運輸企業采取發行企業債券等多種方式，提高直接融資比重，提升可持續發展能力。最后，建立交通運輸債務風險防范機制。一是強化債務限額管理，保持合理的交通基礎設施建設規模與速度，探索建立債務控制機制，確定適當的控制線和債務規模區間。二是強化債務預算管理，將政府性交通債務收支、還本付息支出納入地方財政預算中，進行全口徑綜合預算。三是建立償債準備金，注重對政府性交通債務的實時監測、風險預警以及應急處置機制。

2.不斷提升綠色發展、安全生產水平與科技創新能力。綠色發展是新時代交通運輸業的必然選擇。安全生產為交通運輸業可持續發展提供了最基本的保障，科技創新則為綠色發展乃至整個行業的轉型升級提供技術保障。因此，發展綠色交通、提升安全生產水平并鼓勵科技創新應是交通運輸相關財稅政策的重要著力點。

（1）不斷提升綠色交通發展水平。一是完善現行的稅收制度。如改進汽車消費稅計稅依據；將綜合耗油量與其他因素加入車輛購置稅和車船稅的計稅依據；將燃油稅從消費稅中獨立出來，同時提高燃油稅，以促進汽車消費形成“多購買，少使用”的局面；嘗試征收碳稅來減少機動車輛造成的大氣污染；注意增加對綠色物流和逆向物流的稅收優惠[10]。二是通過財政補貼與稅收優惠政策來促進綠色交通工具的廣泛使用。通過多元化的財政政策鼓勵新能源汽車的私人消費；針對高購置成本的新能源汽車，建立按價格分類的稅收優惠機制；在現有的內河船型標準化、靠港船舶使用岸電等專項資金政策基礎上，建立綠色水運發展基金或專項資金。三是完善并“綠化”相關稅種，推動改進城市維護建設稅、改資源稅的計稅方式為從價計征并擴大資源稅的征稅范圍等。四是通過深化財稅體制改革，建立有利于交通運輸業發揮其全面減負作用的財稅政策體系，緩解中小企業生存困境。五是促進財稅政策與其他政策的配合。一方面，加強財政政策與法制政策的結合，提高城市綠色交通建設的強制性；另一方面，加強財稅政策與教育宣傳政策的配合，使城市居民自愿參與到城市綠色交通建設中去。

（2）不斷提升安全生產水平。一是加大對安保設施建設的資金投入力度，提升安全應急保障能力。二是注重財稅政策對信息化、智能化的支持，使其為提高安全生產水平給予技術支撐。三是探索建立創新性的第三方監管機制，如引進保險機構，并促進其對交通運輸企業進行安全風險評估，積極推進實施安全生產責任保險制度。

（3）不斷提升自主創新能力。交通運輸的綠色發展不僅需要推動結構性的節能減排，還需要通過科學技術來實現。同時，提升安全生產水平也少不了現代信息技術的支持。因此，無論是提升交通運輸的綠色發展水平還是安全生產水平，均離不開交通運輸的自主創新能力。目前，有關創新的稅收優惠政策的重點是對創新結果的優惠，應調整這種事后優惠為主的現狀，加大研發過程中的費用扣除，避免出現對先進技術和先進交通設備的重復引進，造成對新設備與新技術投入的不足，影響對交通運輸創新體系的完善。此外，還可設立交通運輸技術開發基金，加大交通運輸行業技術創新獎懲力度，實行稅收優惠政策鼓勵企業增加高層次人力資本投資，并適度提高對交通科研人員尤其是有科技獎勵的工作人員的稅收激勵。

3.注重提高交通運輸的便捷性與高效性。多式聯運與公共交通均是提高交通運輸便捷性與高效性的重要交通形式，也是需要重點發展的領域。而城市交通擁堵是降低城市交通便捷性與高效性的主要因素，是需要盡快解決的問題。

（1）以發展多式聯運為核心。首先，要為多式聯運提供充足的財政保障。如制定穩定的專項資金扶持政策，加大對多式聯運領域的資金補助，為多式聯運的發展提供足夠的資金保障，并確保資金的使用效率；重點支持重要港區的多式聯運鐵路連接線項目，確保中西部地區的優先發展地位。同時，還可借鑒美國經驗，以專項低息貸款、減免財產稅、提供貸款擔保等形式資助多式聯運發展[11]。最后，注重創新籌資方法，拓寬融資渠道，如通過PPP項目吸引社會投資等。

（2）著力發展公共交通。首先，加大對公共交通的投資比重，使“公交優先”戰略得以真正落實。其次，拓寬融資渠道。一方面，把城市公共交通補貼納入政府的一般公共預算管理或設立公交專項基金，比如借鑒英國的“綠色公交基金”或德國的“混合動力與電動公交采購基金”來鼓勵公交運營企業采購綠色新能源公交。另一方面，適當引進社會資本，形成多元融資渠道。最后，要科學界定財政補貼范圍，建立考慮合理成本與服務質量的財政補貼考核機制，形成科學完善的成本費用評估機制、政策性虧損評估與補貼機制。

（3）盡快解決城市交通擁堵問題。城市道路交通擁堵是我國目前亟待解決的一大難題。除了發展公共交通這一主要方法，通過采取有效的財稅政策解決問題，不僅有利于提高城市通行效率，還可以防治大氣污染等環境隱患，比如可以在車流量大、人口密集以及企業密集的區域，對在工作時間進入該區域的車輛征收一定金額的交通擁堵稅[12]；增加對城市智能交通體系建設的資金投入以促進城市道路使用效率的提高。

（4）完善共享經濟下的稅收政策。近年來，“網約車”的興起大大提升了城市交通的效率。應盡快建立配套的稅收保障制度，對當前的共享經濟主體提供減稅免稅政策支持的同時，也需要確保相應稅款及時入庫，避免出現征稅漏洞。

4.著力提高資金使用效率。

（1）明確中央與地方的財政事權和支出責任，為提高資金使用效率提供制度保障。堅持分級負責，加強政府事權和支出責任劃分研究，形成與現行財政制度相匹配，與國家現代化治理體系建設相適應，權責清晰、權責匹配、財力協調、區域平衡的中央與地方財政事權和支出責任運行模式，不斷提高交通運輸供給效率。其中，根據高速公路、國省干線以及農村公路的各個功能和特點，科學劃分各級政府在公路網建設養護以及運行管理中的事權與相應的支出責任。

（2）持續優化資金支出結構，促進專項資金使用效率的提高。加大對中西部地區與東北老工業基地的交通資金支持力度，以促進交通運輸區域的城鄉協調發展。加強涉農資金整合，確保對重點地區、重點領域和重點項目的支持力度，以推動交通扶貧攻堅任務的完成。適度增加“車購稅”對普通國省干線和鄉村公路建設的補助，增加“港建費”資金對公共航道、航運安全和救生設備設施的投入，以補齊交通基礎設施短板。有效促進建設、管理、養護以及運營的協調發展，增加對交通運輸節能減排、普通公路養護工作、甩掛運輸的應用、內河船型標準化建設、運輸船舶的報廢改造工作以及鄉村客運渡船更新改造工作等領域的投入，著力改善路網質量、調整運力結構并提升運輸服務。

（3）提升預算管理的科學性。為了降低交通運輸業的生產或服務成本，提升資金使用效率，必須強化預算管理的科學性。隨著我國交通運輸領域由大規模建設逐漸向運營維護轉變，預算管理模式也隨之由注重規模計劃向注重績效轉變。因此，應盡快實現全面的預算績效管理。首先，將績效理念融入預算編制，具體說來，就是制定預算編制以提高績效為依據，將投資項目根據績效目標進行分類，包括提升安全、減少擁堵、順暢銜接、提高運輸效率、促進節能減排等，加強項目支出定額標準體系的研究和制定，完善預算與規劃的銜接機制。其次，將績效理念融入預算的執行與監督中，完善績效導向的預算執行與監督機制，利用約談、通報以及檢查等方式，提高預算執行質量。然后，注重推進預算績效評價，構建針對交通運輸領域的預算績效評價指標體系。最后，注重績效評價結果與政策調整的有效銜接。此外，還要注意加強行業的預算績效管理意識，設立相關的工作激勵與監督機制，如可以設立科學合理的獎懲制度，將工作人員的工資或獎金與同期的預算績效掛鉤。

5.加強收入稽查與審計監督，盡快解決“營改增”帶來的問題。

（1）強化運輸收入的稽查。隨著經濟的快速發展與全球化，交通運輸領域的資金流量與日俱增，資金流動周期逐漸縮短。由于交通運輸行業具有規模大、周期性強、人員密集等特點，為了降低成本、避免出現赤字問題，有效約束交通運輸領域的工作人員在運營收入與支出環節中出現的不當行為，需要健全收入稽查監督制度，強化相關制度的執行力度，提高工作人員的專業素質，防止稽查監督工作淪為制度化與表面化現象[13]。

（2）著力加強和改進財務審計監督。加強內部控制體系建設，規范資產管理和政府采購，建立健全審計監督長效機制[14]。同時，注意強化人力資源培訓，增強交通運輸行業財務、審計人員的業務能力。

（3）盡快解決“營改增”后存在的問題。適當降低交通運輸行業的增值稅適用稅率，盡管在2019年4月1日以后，交通運輸業的增值稅稅率已降為9%，但相應的進項稅額抵扣也下降了2%。建議政府根據實際情況，適當調整交通運輸業的增值稅適用稅率，再輔以其他財政扶持政策，從而降低企業的稅負水平。適當擴大交通運輸業的增值稅抵扣范圍，盡快制定與人工費、保險費等相適用的抵扣細則；調整新購資產中的抵扣限制政策，從而使企業能夠將以前年度所產生的存量資產納入抵扣范圍中。對于企業在運輸過程中真實發生的卻又不能獲取增值稅發票的成本支出，可以按照交通運輸行業的平均成本支出來計算可抵扣金額。建議政府盡快制定交通運輸業統一的主輔稅率，推動交通運輸行業向現代化、綜合化方向發展。