低效用地和閑置土地利用盤活的對策思考

付靖凱，吳正偉

（貴州省都勻市國土資源局，貴州都勻558000）

1 引言

隨著社會主義市場經濟的飛速發展，我國的城鎮化進程也進入了一個新的歷史階段，土地資源越來越緊張，新增建設用地指標日趨收緊，如何實現土地的高效利用，并以此為基礎促進經濟的高質量發展也越來越被地方各級政府所重視。低效用地和閑置用地的利用盤活作為實現土地高效利用的一種重要途徑，對充分發揮土地的利用效率有非常積極的意義[1]。只有改變傳統的用地方式，利用盤活低效用地以及閑置用地，才能最大限度地實現土地的有效利用，緩解因土地資源緊張帶來的社會壓力，并在此基礎上最終實現社會的長效穩定發展。

2 低效用地和閑置土地的負面影響

2.1 低效用地和閑置土地對于經濟發展的影響

低效用地和閑置土地的利用往往很難，甚至不會產生社會經濟效益，在一定程度上間接降低了先期投入建設的基礎設施應能發揮的綜合效用，且占據著特定地區的城鄉建設用地總規模，影響了新增建設用地計劃指標的分配，導致一些重點項目因建設用地規劃指標和新增建設用地年度計劃指標不足而無法落實建設，形成土地閑置低效利用與用地指標不足并存的局面，嚴重制約了當地經濟的長期可持續發展。

2.2 低效用地和閑置土地對城鎮化進程的影響

近年來，盡管我國的城鎮化進程不斷加快，但在城鎮化進程發展過程中，也正是由于低效用地和閑置土地的存在，在一定程度上制約了城鎮化建設步伐的加快。因地方對低效用地和閑置土地的處置缺少有效方法，導致其很難在短期內全面盤活利用。在多數情況下，仍需通過回購收儲后方能調作他用，無形中增加了城鎮建設成本，加劇地方建設資金壓力，進而嚴重制約城鎮化進程。

2.3 低效用地和閑置土地對空間開發的影響

低效用地和閑置土地的存在，使土地利用空間較小，大幅降低了城鎮節約集約用地效益，進而導致房價不斷上漲，加之閑置土地占用了大量的建設用地指標，進而對人民群眾的利益帶來了嚴重的損害[2]，對社會的長效穩定發展有不利影響。

3 產生低效用地和閑置土地的原因分析

3.1 社會因素

就現階段土地出讓而言，進行招拍掛時，雖然大部分土地以“凈地”掛牌出讓，但在揭牌后的實際交地過程中，往往會因競得者不按期繳足出讓金等原因推遲實際交付土地時間，很難保證所有土地準時開工建設。加之在實際建設過程中，由于地質災害、壓覆國防電纜等情況的存在，使建設前期土地平整成本費用增加，加之受未交付土地的影響，導致很多項目在建設過程中極易拖延開工竣工時間，進而導致低效用地或土地閑置現象發生。

3.2 政府因素

首先，在發展過程中，由于受地方規劃變更、行政區劃調整、招商引資不精準等因素影響，極易導致原用地閑置或原有項目不能落實等現象的出現；其次，在項目的籌建過程中，特別是對低效用地的改造以及應用方面，政府大多以修復和改造為主，并未對生態環境問題進行充分考慮，在較大程度上限制了低效土地與閑置土地的盤活應用水平[3]；最后，因報批土地范圍與實際利用土地范圍不一致，導致“邊角地”的產生。

3.3 開發單位因素

對于開發單位，導致土地閑置或低效用地的主要原因是資金問題，很多開發單位在開發過程中由于資金周轉或經濟實力的因素，很難承擔開工建設的費用，造成土地閑置。不僅如此，很多開發單位為了規避投資風險，在實際建設過程中，往往推遲開發建設，極易導致土地閑置。

4 利用盤活低效用地和閑置土地的具體對策

4.1 政府應充分發揮主導統籌作用

在土地盤活利用過程中，政府應根據當地土地的實際利用情況，結合“增存掛鉤”機制中的積極促進節約集約用地，以土地利用方式轉變推動形成綠色發展方式和生活方式，實現高質量發展[4]具體要求，對閑置土地以及低效用地進行統籌，并大力推進土地利用計劃的“增存掛鉤”，以此對低效用地和閑置土地進行處理。除此之外，對于一些低效用地，特別是工業用地，政府應鼓勵用地單位且進行零增地技術改造或者加高建筑層高，以此提高土地的容積率。

4.2 構建預防和控制機制

在盤活利用低效用地和閑置土地過程中，構建相應的預防和控制機制也是其中非常重要的一項工作。首先，對于新增建設用地，在土地投入使用前，對其應嚴格按照國家標準進行審批；其次，要積極鼓勵各個土地開發以及使用單位不斷提升土地的利用價值，并建立相應的激勵機制，從而不斷提升低效用地與閑置用地的應用水平，再次，加強對盤活利用土地存量的考核工作，相關監管部門應結合當地GDP實際發展情況，對其建設用地規模以及土地存量情況進行考核，并制定相應用地規劃，以此來不斷提升土地的利用價值[5]；最后，做好土地供應后的監管工作，供應后的監管工作主要是對既有的已經取得土地使用權的項目進行監管。

4.3 合理統籌安排城鄉用地

合理統籌安排城鄉用地作為盤活利用閑置土地與低效用地的重要工作，只有不斷提高城鄉閑置土地與低效用地的利用效率，才能真正實現土地利用整體水平的整體提升。進行低效用地統籌安排時，應對以“生態保護，高效利用”為主要原則，在低效用地統籌過程中，政府應結合當地的生態紅線以及環境保護的具體要求來對其進行改造，并采取相應措施，不斷提升用地的綠色環保水平[6]。除此之外，政府還應結合城鄉發展的實際情況以及“增減掛鉤”政策實現農村建設用地向城鎮化發展，并在這一過程中不斷規范耕地資源，從根本上實現土地資源的高效合理應用。

5 結語

綜上所述，盤活利用低效用地和閑置用地是提升土地利用效率的重要途徑之一，只有采取科學合理的措施，如政府充分發揮自身主導作用、合理的對土地進行統籌規劃、加強考核監管、構建相應機制等，不斷提升低效用地和閑置用地的整體利用水平，才能從真正意義上緩解我國城市化進程過程中存在著土地問題，最終實現我國社會主義市場經濟的長期可持續發展。