上海試點土地流轉(zhuǎn)新模式，探索讓農(nóng)民增收新途徑

陳景收

據(jù)上海市奉賢區(qū)農(nóng)業(yè)委員會（以下簡稱“奉賢農(nóng)委”）提供的數(shù)據(jù)，奉賢區(qū)可耕地面積35.73萬畝，占上海全市的11.40%，是上海的農(nóng)業(yè)大區(qū)。幾年前，奉賢區(qū)的村民多數(shù)已經(jīng)不再耕田，他們將耕地流轉(zhuǎn)到村集體，再由村集體統(tǒng)一經(jīng)營，或流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社經(jīng)營，村民每年按畝領(lǐng)取租金。

2018年上半年，奉賢區(qū)開始啟動農(nóng)村土地股份制合作改革試點，奉賢農(nóng)委選擇莊行鎮(zhèn)新葉村、西渡街道南渡村、四團鎮(zhèn)大橋村、奉城鎮(zhèn)鹽行村和朱新村5個村莊作為試點地，農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股股份制合作社，獲得保底收益、二次分配。目前，這5個村莊均采用村級自營的方式，即由村級股份制合作社統(tǒng)一經(jīng)營農(nóng)民的承包地。據(jù)奉賢農(nóng)委參與此次改革的工作人員介紹，這次改革是在探索讓農(nóng)民增收的新途徑，關(guān)鍵是為長遠發(fā)展鋪路。“目前還只是試點階段，先把股權(quán)和制度框架理順，為以后發(fā)展做好準備。”

土地承包權(quán)作價入股

新葉村村民范紀偉家中，擺放著已經(jīng)包裝好的大米。這是用他種植的80畝早稻加工而成的，每斤大米可賣10～12元。

43歲的范紀偉從小在新葉村長大，早些年，他開過出租車，也進過企業(yè)。2014年，他回到村里承包連片的農(nóng)田種植水稻，成了一名家庭農(nóng)場主。那時候，新葉村正大力發(fā)展農(nóng)田適度規(guī)模經(jīng)營，村里將農(nóng)民流轉(zhuǎn)出來的土地租給家庭農(nóng)場和私人專業(yè)合作社。到2017年，村里共有9個家庭農(nóng)場、4家專業(yè)合作社。

剛開始，范紀偉租了143畝農(nóng)田，后來又增加到199畝。每年，他固定交給村里每畝1450元租金，農(nóng)田自主管理，自負盈虧。

不過，從2018年7月份起，范紀偉的身份變了。他成了村里股份制改革后的合作社——上海新葉村農(nóng)業(yè)資源經(jīng)營合作社（簡稱新葉村合作社）的分組作業(yè)戶，也就是說，他不再是獨立的家庭農(nóng)場主，而是新葉村合作社雇用的農(nóng)田管理者。

范紀偉身份的改變，源于2018年上半年奉賢區(qū)啟動的農(nóng)村土地股份合作制改革試點。根據(jù)奉賢區(qū)《關(guān)于農(nóng)村土地股份合作制改革的實施意見（試行）》，改革后的經(jīng)營模式可以采取村級入股外租、鎮(zhèn)級入股外租、村級入股自營、鎮(zhèn)級入股自營、村級入股聯(lián)合經(jīng)營、鎮(zhèn)級入股聯(lián)合經(jīng)營6種模式。

奉賢農(nóng)委負責此次改革的工作人員姚金山（化名）介紹，目前奉賢區(qū)5個試點村主要采用的是村級入股自營模式，即農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)作價入股建立村級土地股份合作社，村級股份合作社將農(nóng)田劃片交給分組作業(yè)戶進行管理，每年支付分組作業(yè)戶一筆管理費，并制定畝產(chǎn)量基準線，超出部分在股份制合作社和分組作業(yè)戶之間分成?！艾F(xiàn)在，除了一些合同還沒到期，或投入周期較長的果林、蔬菜、養(yǎng)殖用地還保留外租形式，其他土地均由村里的股份合作社收回自營?！?/p>

新葉村合作社將2400多畝水稻，交給15個分組作業(yè)戶管理。范紀偉介紹，按照2018年的合同，他依然管理原來自己租的199畝水稻，如果畝產(chǎn)達到1050斤基準產(chǎn)量，即可拿到500元一畝的管理費，超出1050斤的部分，他可以獲得80%的收益。

南渡村股份合作社制定的標準略有不同，分組作業(yè)戶以畝產(chǎn)量1000斤為基準，達到這個產(chǎn)量就可拿到每畝450元的管理費收入，超出1000斤的部分，分組作業(yè)戶可獲得50%的收益。

拿租金買米吃更爽快

“農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股，實際上只是土地流轉(zhuǎn)的一種方式?！币鹕礁嬖V記者，在土地流轉(zhuǎn)方面，早在2013年，奉賢區(qū)就已經(jīng)出臺相關(guān)文件，鼓勵農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)委托給村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。

據(jù)新葉村村委會副主任顧立峰介紹，新葉村2010年就陸續(xù)開始讓村民把承包地委托給村里統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。“在此之前，村民大部分也已經(jīng)自己不種地了，把土地私下租給外地人種。”

事實上，早在1984年中央一號文件就提出，鼓勵土地逐步向種田能手集中；1988年憲法修正案也正式從法律上認可了土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的合法性。這是最早對農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)從政策和法律上進行松綁。2002年通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第一章第十條指出，“國家保護承包方依法、自愿、有償進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”。

68歲的新葉村村民馬火閑記得，村民自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)大概是從1993年開始，那時候不少外地農(nóng)民到村里租地，到1997年以后，已經(jīng)成了普遍現(xiàn)象。

馬火閑在1997年也把自己家里的5畝地出租給外地人。他說，那時候水稻價格大概8毛/斤，畝產(chǎn)量800～900斤，扣完成本每畝地也就400元利潤。而把地租出去，每畝可以有300元的租金。把地出租后，馬火閑把原屬于村集體的農(nóng)機隊買下來，自己經(jīng)營，每年利潤有2萬元。

69歲的南渡村村民王仁榮，1991年以前，他邊種田，邊在附近的玻璃廠打工。玻璃廠倒閉后，他就四處打零工，每個月收入五六百元。2007年，王仁榮不愿意再辛苦種地了，就把家里的3.8畝地租出去，租金一開始是900元一畝，后來漲到了1400元。他說：“寧愿拿租金買米吃更爽快。我兒子中學畢業(yè)后也一直在外打工，也從不種地?！?/p>

奉賢區(qū)統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，1981年至2017年，奉賢農(nóng)村居民家庭的工資性收入，占其家庭純收入比例從28.51%提高到70.72%；而且1996年起就一直維持在70%以上。

奉賢區(qū)統(tǒng)計局分析，長期以來，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動“生產(chǎn)成本高、生產(chǎn)效益低下、勞動力投入較大”等不利因素，農(nóng)村居民家庭對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的積極性不高。

新葉村村委會副主任顧立峰也認為，奉賢區(qū)地處上海市郊，村民外出打工的機會多，而村里主要以種植水稻為主，耕地收入低，村民大多選擇外出打工。到了2010年，農(nóng)田由村民自己耕種的比例不足30%，務(wù)農(nóng)的勞力主要是一些60歲以上的老人。

發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營

隨著農(nóng)戶私下流轉(zhuǎn)土地越來越普遍，相關(guān)問題也逐漸暴露出來。

記者查閱相關(guān)法律發(fā)現(xiàn)，1998年修訂的《土地管理法》提出，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。 不過，接受采訪的村民表示，以前自己把土地出租給外地人的時候，都是自己找人承租就可以，不需要經(jīng)過村里同意。姚金山也證實了這種說法。 他告訴記者，2013年規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，主要是當時農(nóng)民自發(fā)流轉(zhuǎn)已經(jīng)很常見，村民有的跟承租人簽合同一簽就是8年、10年，有的只有口頭約定，比較混亂；而且，承租人種水稻、西瓜、葡萄的都有，非常零碎，不利于管理。

馬萍在2001年之后擔任新葉村婦女主任，工作之一就是負責調(diào)解矛盾，經(jīng)常要處理村民與外地人之間的矛盾?！氨热?，外來戶進行水稻灌溉時，水漫進旁邊村民自留地里的菜田，把蔬菜灌死了，村民就會有意見。”

此外，流轉(zhuǎn)出去的土地被用來種蔬菜的也不少，造成了農(nóng)田環(huán)境的破壞。顧立峰說：“種蔬菜的多了后，化肥、農(nóng)藥濫用，導致土壤貧瘠化嚴重。一般一塊地種蔬菜三四年，他們就要換一個地方?！?/p>

“當時，整個奉賢區(qū)農(nóng)田私下流轉(zhuǎn)土地的情況，已經(jīng)比較常見了?！币鹕秸f，2013年，奉賢區(qū)農(nóng)委就出臺《關(guān)于奉賢區(qū)促進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)工作暫行辦法》，鼓勵農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)委托給村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。對自愿把確權(quán)的土地經(jīng)營權(quán)委托村級集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，給予每年每畝200元補貼。之后，全區(qū)陸陸續(xù)續(xù)將農(nóng)田都集中到村委會來流轉(zhuǎn)，接受村委會的監(jiān)督和管理，“種植戶要租地，只能到村委會去簽合同?！?/p>

新葉村和南渡村均提前兩三年，就開始啟動村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)土地。到了2013年，村里的農(nóng)田百分百都已經(jīng)集中到了村集體。此時，正值2013年中央“一號文件”提出，引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。奉賢區(qū)也在全區(qū)推廣家庭農(nóng)場、專業(yè)合作社。

新葉村將從村民手中流轉(zhuǎn)出來的3155畝農(nóng)田，和原本屬于村集體的1000多畝耕地集中起來。其中，水稻面積為2447畝，由5家家庭農(nóng)場、4家專業(yè)合作社以及村集體合作社經(jīng)營。村民則不再種地，每年每畝可拿1150元租金。

南渡村將村民流轉(zhuǎn)的2248畝農(nóng)田中，拿出1850畝由村里的合作社統(tǒng)一經(jīng)營水稻，其余由村委會出租給私人種植水果和蔬菜。2015年，南渡村把1850畝水稻田中的970畝拿出來，發(fā)展了6個家庭農(nóng)場。

為了進一步鼓勵農(nóng)民將土地通過村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，2016年，奉賢區(qū)頒布了《奉賢區(qū)引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的實施意見》，對自愿把土地經(jīng)營權(quán)全部委托給村集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的、超過60周歲的農(nóng)戶，給予每人100元補貼。

“到目前為止，全區(qū)流轉(zhuǎn)的土地已經(jīng)超過80%。除了一些特殊情況，比如果林的合同期未到，無法流轉(zhuǎn)的，其余能流轉(zhuǎn)的基本上都流轉(zhuǎn)了。”姚金山說，目前奉賢區(qū)有家庭農(nóng)場539家，專業(yè)合作社698家。全區(qū)15.34萬畝水稻中，100畝以上適度規(guī)模經(jīng)營面積已達到13.98萬畝。

適度規(guī)模經(jīng)營，讓種糧變得“有利可圖”。據(jù)新葉村村民范紀偉介紹，他一年種植199畝水稻的收入，除去成本和給農(nóng)民的租金，能有10多萬元。

常年經(jīng)營農(nóng)機的新葉村村民馬火閑則認為，規(guī)模經(jīng)營便于機械化作業(yè)。規(guī)模經(jīng)營后，水稻都是連片種植，他的兩臺收割機一次可以割80畝，方便多了，成本也下降了?！艾F(xiàn)在，我經(jīng)營農(nóng)機，每年有10萬元純利潤，如果還是按原來那樣，至少要多出2萬元成本。”

探索農(nóng)民增收的新途徑

姚金山介紹，這次改革前，奉賢區(qū)承包地流轉(zhuǎn)出來后，都是采用村里自己經(jīng)營，或者由村里租給家庭農(nóng)場、私人專業(yè)合作社，普通村民并不參與經(jīng)營，每年只拿租金，增收空間有限。

事實上，目前奉賢區(qū)農(nóng)村居民的收入增速正在放緩，收入結(jié)構(gòu)也比較單一。據(jù)奉賢區(qū)政協(xié)去年調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2017年上半年，奉賢區(qū)農(nóng)民收入同比增長6.82%，比2016年同期減緩3.22%，是2012年以來增幅最小的年份。收入來源主要靠打工和養(yǎng)老金。

姚金山說，奉賢區(qū)進行股份制改革試點，就是要探索農(nóng)民增收的新途徑?！耙院?，農(nóng)民不僅可以拿到保底的分紅收益，如果合作社經(jīng)營有盈余，還可以進行二次分紅。”按姚金山的說法，農(nóng)村土地股份制改革也是符合中央提出的“三權(quán)分置”改革方向的，即落實集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。2003年《農(nóng)村土地承包法》就提出，允許承包方之間基于發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的目的，自愿聯(lián)合將土地承包經(jīng)營權(quán)入股。此后，中央多次發(fā)文，賦予土地承包經(jīng)營權(quán)入股的權(quán)利。

2017年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建政策體系培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的意見》，提出“總結(jié)土地經(jīng)營權(quán)入股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營試點經(jīng)驗，推廣保底收益+按股分紅等模式”。奉賢區(qū)此次股份制改革正是依據(jù)此文件的精神。

“按照誰種糧，誰享受補貼的政策，以前，各級政府的種糧補貼都到了家庭農(nóng)場和合作社手上。現(xiàn)在，試點村的耕地由村里的股份制合作社經(jīng)營，補貼就落到股份制合作社，理論上作為合作社的收入，再通過分紅的形式，回到村民手中。”姚金山說，目前種糧食每畝國家補貼212元，奉賢區(qū)還有綠肥補貼每畝300元，適度規(guī)模經(jīng)營每畝補貼500元，總共1012元。不過，從目前情況看，因為種植水稻收益低，雖然補貼轉(zhuǎn)移到了股份制合作社，但扣除種植成本、給村民的保底分紅、分組作業(yè)戶管理費等費用，盈余并不多，要進行二次分紅有些困難。

以南渡村為例。以畝產(chǎn)量1000斤為基準，分組作業(yè)戶只要達到這個產(chǎn)量就可拿到每畝450元的管理費收入，超出部分，分組作業(yè)戶可獲得一半收益。2018年，南渡村水稻畝產(chǎn)預(yù)計可達1200斤，其中超出的200斤，股份制合作社和分組作業(yè)戶各分一半，也就是說，2018年南渡村股份合作社相當于每畝可收獲水稻1100斤。而2018年稻谷價為1.5元/斤，即賣糧收入為每畝1650元。由于股份改革后，各級政府補貼的1012元也進入村合作社賬戶，合作社種植每畝水稻的總收入為2662元?？鄢崭?、化肥、農(nóng)藥等日常種植管理成本每畝550元、灌溉管理成本每畝200元、給分組作業(yè)戶的450元管理費，以及給村民的保底租金1200元（與往年持平），每畝盈余僅262元。南渡合作社共種植水稻1850畝，共可盈余48.47萬元。

另外，南渡村2018年還有198畝地出租給私人種植水果，每畝租金收入1600元；扣除給予村民保底租金每畝1200元，每畝盈余400元，總共就有7.92萬元盈余。

如果把水稻種植的利潤和果園租金利潤加起來，2018年南渡村合作社共有56.39萬元利潤。在南渡村股份制合作社中，村民入股土地共有2248畝，總體占股47%，即能進行二次分紅的金額為26.5萬元，理論上每畝能多分117.8元。但他們2018年不考慮二次分紅了，把錢用于投入2019年的生產(chǎn)，以及購買農(nóng)機。

關(guān)鍵是為長遠發(fā)展鋪路

記者走訪發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)民的土地早就流轉(zhuǎn)到了村集體，普通村民對于此次股份制改革感受還不是太直觀。也有家庭農(nóng)場主，對轉(zhuǎn)為分組作業(yè)戶后的收益感到擔憂。

新葉村村委會副主任顧立峰說，今年村里與分組作業(yè)戶協(xié)商利益分配時，盡量讓原來的家庭農(nóng)場主收益不會下降。

新葉村村民范紀偉預(yù)測，2018年自己種植的水稻畝產(chǎn)約1100斤。如果自己還是家庭農(nóng)場主，其每畝收入為1650元賣糧收入和1012元補貼；扣除每畝700元管理成本和1450元土地租金，可盈利512元。成為分組作業(yè)戶后，范紀偉計算的總收入與改革前相差不大。

不過范紀偉表示，如果可以，他還是愿意自己當農(nóng)場主，自主經(jīng)營。“不改革的話，我每年只要固定給村里交租金，其他的，成本自己把握，賣糧收入、補貼也都是進入我的賬戶，心里有底；現(xiàn)在，收入都是先到村里，再跟我們進行分配，總的來說心里沒底?！?/p>

針對家庭農(nóng)場主的擔憂，顧立峰表示，村里會在村民分紅和調(diào)動分組作業(yè)戶積極性之間盡量取得平衡。

對此，中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英認為，采用規(guī)定最低畝產(chǎn)量，加超額分成的機制，也可以起到激勵作用，比單純讓被雇用者拿固定工資要好，“主要還是責任心的問題。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)監(jiān)督難，種植者認真不認真，差別很大?！?/p>

顧立峰認為，目前奉賢區(qū)的股份制改革還是很有必要的，關(guān)鍵是為長遠發(fā)展鋪路?，F(xiàn)在土地相當于又重新回到村集體手中，以后如果大的項目進來，方便統(tǒng)一進行安排，不用到時候再去跟家庭農(nóng)場主談。此外，如果有工商資本想來村里發(fā)展農(nóng)業(yè)，土地資源也可以作為合作社的資產(chǎn)去跟企業(yè)入股合作?！跋劝艳r(nóng)民的股權(quán)確定下來，把股份制合作社機制理順，為以后與工商資本合作做好準備?！?/p>