城市河道“一河一策”方案編制方法探討
——以北京市清河流域為例

李 尤，邸蘇闖，朱永華，潘興瑤，張 博，徐袈檬，張宇航

(1.北京市水科學技術研究院，北京 100048; 2.河海大學水文水資源學院，南京 210098;3.北京市東水西調管理處，北京 100085; 4.北京市非常規水資源開發利用與節水工程技術研究中心，北京 100048)

0 引 言

水作為江河湖泊的重要載體，承擔著維持人類生命活動、經濟社會發展的重要作用[1]。然而，近百年來全球氣候變暖和人類活動加劇，改變了水循環要素的時空分布特征，使得水循環和水安全問題日益凸顯。加之城市化水平不斷提高，導致人類社會和生態環境之間的相互作用愈發緊張，引發社會-環境-生態矛盾[2]。我國的河流、湖泊、水庫首當其沖，致使水資源緊缺，水污染嚴重、水環境破壞、水生態退化，部分水系甚至出現調蓄功能喪失、生態系統紊亂。為了緩解水危機、維護江河湖庫健康生命、實現河湖功能永續利用，河長制順勢而生。

2016年12月11日，為了響應生態文明建設的五位一體戰略[3]，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推進河長制的意見》[4]，要求在全國江河湖泊全面推行河長制，由此掀起“河長制”的熱潮。河長制的落實需要相關政策和工作方案的支撐，其中“一河一策”方案作為推行“河長制”的重要依據和行動指南。針對“一河一策”方案的編制問題，水利部及部分省、市雖出臺了編制技術大綱、編制指南[5～7]，但多數地區還是“摸著石頭過河”，目前尚無統一技術規范與評價體系[8]。黃軍[9]針對安徽省長江干流存在的突出問題，因地制宜地提出了主要任務和重點措施，為本省全面推行河長制提供重要支撐。羅竣[10]針對蘄春縣的農村河道從技術路線、河道查勘、資料調查、方案編制等方面總結了“一河一策”編制方法，促進地方河長制的推行。陳德業等[11]結合國家和海南省關于實施河長制的六大任務，提出文教河治理與管理保護措施建議，為海南省河湖治理提供參考。

上述的研究主要集中于農村河道，河長制度落實的關鍵環節主要包括：①水域岸線的劃定；②排污管理；③水環境治理。但是，針對城市河道的河長制落實和“一河一策”編制工作鮮見報道。李偉生[12]提出城市河道和農村河道差別顯著，前者存在更為嚴峻的問題：①城市河道需要統籌的功能復雜：供水、景觀、防洪、排澇、航運等[13]，因此涉及的管理部門較農村河道多，然而各部門權責界定模糊，管理上存在一定難度；②管理內容和標準上差異顯著：農村河道主要針對如非法采砂、取土等工程安全和正常運行開展管理；而城市河道還需兼顧景觀保護、水上活動等設施設備的管理運行，特別是大城市河道景點建設維護、管理范圍內的商業活動十分頻繁，然而針對城市河道的管理制度條款不夠完善，給城市河道管理帶來一定困擾；③城市河道水文過程受人類活動的嚴重干擾：尤其是大城市河道洪水過程受較高的不透水面積比例影響，洪峰流量大，峰現時間提前，致使非常規運行時對涉河工程的影響遠大于農村河道；④城市河道沿線人口密集，管理保護范圍侵占現象嚴重，造成河道行洪排澇隱患；⑤城市河道較農村河道對水環境造成強烈沖擊：城市人口密集、工業發展迅猛，隨著工業和生活污水直排入河，合流制管道汛期溢流污染，加之水環境容量[14]較小，城市河道水生態岌岌可危。城市河道是實施河長制度的重點區域和難點區域，也是貫徹精細化水務管理理念的核心區域。因此上述農村河道的河長制落實中的“一河一策”編制方案不能移用到城市河道，需要針對城市河道存在的問題，提出管理保護措施，實現“水清、岸綠、宜居”等目標。

本文以北京市清河流域為例，通過分析流域管理保護現狀、存在的突出問題、管理保護目標、保護與治理任務及措施，深入探討城市河道“一河一策”方案編制存在的共性問題，基于此提出編制方法，以期為其他地區“一河(湖)一策”方案編制提供參考，使河長制的推行有據可依、有策可循。

1 河流概況

1.1 基本情況

清河位于北京城區北部，是實施“西蓄東排，南北分洪”防洪策略的北分洪通道和重要的景觀河道。該河道屬北運河水系，發源于西山碧云寺，流經海淀、朝陽、昌平、順義4個區，在順義區的后沙峪鎮境內匯入溫榆河，全長28.69 km，流域面積156.5 km2，流域范圍包括4個區，23個鄉鎮(街道)，44個村莊，常住人口219萬。該流域內包括清河干流、萬泉河、北旱河等17條主要河道，包含景觀娛樂用水和一般景觀要求用水2個水功能區，干流沿線具有2個國控水質考核斷面，分別為沙子營閘斷面和清河閘斷面。清河水系的主要節制閘有12座，其中包括干流9座，支流3座。干流沿線排水口約220處，其中支流入河口13處，再生水排水口6處，污水排水口3處，無飲用水水源地。清河流域范圍及行政區劃如圖1所示。

圖1 流域概況Fig.1 Study area

1.2 管理保護現狀

清河流域地表水資源主要為再生水廠排放的再生水資源和雨洪資源。流域內再生水廠處理規模為117 萬m3，為清河日均補水70 余萬m3。按照地表水功能區劃，清河閘以上為Ⅳ類水體標準，清河閘以下為V類水體標準，經過3次系統治理，目前清河干流全段水質已達標，但是水質隨季節變化波動較大。部分支流河道的管理保護范圍尚未劃定，河道水域岸線侵占嚴重，下游蓄滯洪區被部分企事業單位占用，無法實現其功能。流域內污水直排入河現象依然存在。同時，流域內還存在著畜禽養殖、垃圾堆等面源污染源，需要進行系統整治。部分支流水量不足，常年干涸，生態環境不容樂觀。此外，針對管護現狀，執法主體尚不明確，市、區級河湖執法權限未合理劃分，河道管理的機制建設、隊伍建設等有待進一步加強。

2 編制方案

清河流域“一河一策”方案主要涵蓋以下4個方面的內容：一是全面摸清清河流域海淀、朝陽、昌平和順義4個區17條河道的管理保護現狀和存在問題，形成問題清單；二是按照水功能區劃要求和規劃定位，制定各區河道管理保護目標，形成目標清單；三是合理分配2018-2020年度3年保護與治理任務及措施，形成任務清單；四是建立健全保障措施，統籌各相關部門責任分工，形成項目及責任清單。

2.1 河道管理存在的突出問題

清河流域水資源和水環境管理保護中存在的突出問題如下：①污水直排入河現象依然存在，主要污水直排口共計10處，包括海淀區1處，朝陽區2處，昌平區7處。上游污染源包括企業生產廢水、村莊生活污水、學校污水等。②部分支流水體存在渾濁異味問題。主要是沙子總排干，截流管線尚未完全建成，采取敷設臨時管線的方式，部分明渠段存在水體渾濁異味的問題。③河湖岸線保護有待加強，防汛安全存在隱患。黑山扈排洪溝、天通河等支流的管理保護范圍尚未劃定。地處朝陽、順義兩區交界的蓄滯洪區功能尚未實現。部分河道劃定的管理保護范圍內存在違章建筑、亂停車輛、亂倒垃圾、亂堆渣土等問題。④部分支流水量不足，常年干涸，生態環境惡化，主要包括北旱河、沈家墳干渠等支流河道。

對照河長制水資源管理保護、水域岸線管理、水污染防治、水環境治理、水生態修復和執法監管六大任務深入探尋河道存在的突出問題、難點問題，追根溯源找出原因形成問題清單，涵蓋12大類，56項具體問題。

2.2 管理保護目標

按照水功能區劃要求和規劃定位，2018-2020年清河管理保護目標：加強排水口、污染源治理，維持清河2個國家考核斷面水質全部達標；推進水域岸線劃定，清理沿線垃圾和違法建筑；建設水系連通工程和水源補給工程，促進水環境、水生態質量逐步提高。

按照總目標要求，根據清河流域各區實際情況，將總目標分解為主要控制指標和年度目標值，形成了各區目標清單，涵蓋17類，44項具體指標。

2.3 保護與治理任務及措施

針對清河流域的突出問題，以管理保護目標為指導，制定了六項具體管理保護措施。

(1)加強水資源管理保護。采取實施最嚴格的水資源管理制度，嚴守三條紅線；加快包括新建再生水輸水管線9.7 km、提升泵站5座在內的再生水利用工程建設；同時結合海綿城市建設需求，推進透水鋪裝等雨洪利用工程建設等措施。

(2)加強水域岸線管理保護。持續推進清河流域19.89 km河道管理保護范圍劃定；加強河湖岸線空間管控，3年計劃完成3處亂停車治理工作和10處違章建筑清理工作。

(3)加強水污染防治。推進10處排污口的綜合治理；開展城鎮污染治理，計劃治理污染企業3家；加強面源污染調查與整治，計劃清理養殖場2處。

(4)加強水環境治理。開展河湖水環境綜合治理。3年計劃開展1條河道的補水工程建設和2條河道的水系連通工程建設；同時開展黑臭水體治理，加強沙總排溝河道水體水質治理。

(5)開展水生態修復。諸如加強河道沿線生態景觀建設水生植物管理、推進河道上游生態清潔型小流域建設以期增加水資源、改善水環境。

(6)加強執法監管。構建“河長+警長+檢長”的執法模式，提高違法懲戒震懾力。

清河流域及各區河湖突出問題及重點任務示意圖如圖2所示。綜合整合清河流域保護與治理任務，形成任務清單，涵蓋19類，44項具體指標；明晰各部門管護責任，形成項目及責任清單，聯合調動50余個部門單位。

圖2 清河流域及各區河湖突出問題及重點任務示意圖Fig.2 Schematic diagram of the prominent problems and key tasks of the rivers and lakes in the Qing River Basin

3 編制方法探討

結合水利部《“一河(湖)一策”方案編制指南(試行)》、北京市《“一河(湖)一策”方案編制指南(試行)》及參與方案編制的工作經驗，針對方案編制過程中可能遇到的共性問題，如各部門統籌協調、目標制定、任務量化、河長專業知識技能有待提高、缺乏方案支撐體系及提升方案科學水平等重點、難點內容提出編制方法、建議及解決措施。其中，“一河一策”編制方案方法體系如圖3所示。

圖3 “一河一策”編制方案方法體系Fig.3 “One river, One Solution” preparation plan method system

3.1 統籌協調查清問題

流域問題識別是方案編制工作的基礎和首要任務，它的識別全面與否、精度高低都會直接影響方案編制的質量，因此應當本著“多途徑識別問題，多部門統籌協調”廣泛收集各方相關數據的原則。

3.1.1 多途徑識別問題

流域問題識別切忌脫離實際情況，應當“走出去、到現場”，采取“現場踏勘為主、部門數據收集為輔、歷史資料調查為補充”的方式。針對水資源、水污染、水環境、水生態和執法監管各個方面配置具備相關專業知識的技術人員及河湖管理主要負責人員沿河勘查，精準發現、記錄、分析問題，做好調研臺賬。同時，以地方河長辦公室為牽頭單位，帶動水務、環保、屬地政府等相關單位逐層級收集水利工程、污水直排污染源、違章建筑和違規停車等資料，以現場踏勘數據為準則進行校核工作。另外，通過對當地群眾走訪交談、歷史資料調查補充調研和部門數據漏測情況，全面識別河湖問題。用踏勘資料校正收集數據和歷史資料，有效降低數據錯誤率，提高問題識別的精準性；同時以收集數據和歷史資料補充未踏勘資料，使得問題識別更加全面，規避漏測情況。

3.1.2 多部門統籌協調

河長制是河湖管理部門屬地管理采取的行政負責制，而河流具有連續性和流域屬性[8]，由于兩者的相互疊加和交錯使得河湖的基礎數據收集存在重疊交叉或者真空地帶，如何高效、精準地收集流域問題數據是時下難點之一。為了規避耗費不必要的人力物力，節省精力和時間，宜采取“各級上報、部門核查、編制單位利用”的模式。開展村、鄉鎮(街道)、區、市逐級上報流域問題行動，經由如環保局、水務局等相關專業部門對數據質量進行核查，最終交由河長辦公室進行使用。如此，既避免了各部門問題識別的交疊重復，通過核查又有效糾正了錯誤虛假數據，提高問題識別的效率。

3.2 切合實際制定目標

管理保護目標是河道治理成效的丈量標準，既不能為了達到目標而降低標準，也不能不切實際抬升標準。為了保障目標設置合理、推進任務措施落地，管理保護目標設定應當遵循“抓重點、縮范圍”的原則，貼近實際，具有較高可達性。

3.2.1 縮小范圍、針對重點突出問題

管理保護目標設定應當考慮完成年限要求，縮小制定目標的范圍，不宜將流域方方面面都納入考慮，這樣不僅違背河湖生態環境保護治理基本規律，同時也不貼合實際，達不到預期目標，結果適得其反?！耙缓右徊摺本幹品桨缚己四晗薹譃?018年和2019-2020年2個階段，針對不同考核年限制定具體詳實的目標，采取“縮小范圍、抓住重點突出問題”為導向的原則，制定貼合流域實際、解決重難點問題、分階段推進的合理目標，規避了“大而空”現象。

3.2.2 考慮可達性

河長辦公室成員大都是行政管理崗的非專業技術人員，對于六大任務解讀存在技術偏差，容易導致對方案編制措施提出過高要求的情況[10]，使得目標缺乏合理性和可達性。針對此種情況，編制單位應當選派專業技術人員對于設定河湖管理保護目標的可達性進行論證，展開定量計算和定性分析，結合實際，和各級河長、相關部門共同制定出詳實、可達的目標。

3.3 量化指標分配任務

保護及治理任務與措施是推行河長制的主要手段，很多地方采用定性指標，年度考核完成與否界定十分模糊，為了杜絕此類現象，加大實施河湖保護任務執行力度，量化任務指標顯得尤為重要。例如對于水域岸線管理保護，量化河湖管理保護范圍劃定條數、整治岸線亂停車現象例數、拆除違章建筑個數；對于水污染防治，量化排污口整治個數、清退養殖場個數及建設污水管線、整治雨污合流管線公里數等。如此一來，不僅給河湖保護任務具體實施提出了明確要求，同時方便各級河長年度政績考核評估。

3.4 針對河長明晰任務

河長主要是各級黨政領導擔任，雖然行政部門的介入確實可以加快推進河長制工作，但大多數河長并非專業技術人員，缺乏相關理論基礎作指導，也只能是起到督辦作用，無法從自身出發，探尋河湖更深層次亟待解決的問題。因此，針對河長有必要以“一河一策”方案的編制為出發點，擬定年度重點工作方案供各級河長查閱。清河流域擬定的年度重點工作方案主要包括流域概況、存在突出問題及年度治理目標和主要任務，并附任務和責任清單、各區突出問題及重點任務圖供各級河長參考，使得年度任務簡潔化、可視化，助力各級河長推動河湖治理管護工作。另外，如有可能，編制單位可考慮針對六大任務編寫涉及水資源、水環境、水法律等方面的手冊供各級河長學習，提升專業技能素養，為從專業角度治理河湖奠定基礎。

3.5 構建方案編制支撐體系

河長制是一項涉及眾多領域、機構、群體的重要戰略舉措，內容涵蓋廣泛，各編制單位需要結合流域存在的具體問題進行編制，然而卻缺乏配套的支撐體系作為理論指導。縱觀河長制發展歷程，鮮有學者針對理論支撐體系展開探討，左其亭等[15]基于對河長制的認識和理解，構建了以“技術標準-行政管理-政策法律”為框架的河長制支撐體系。借鑒學者經驗，編制人員可考慮從水文學、水資源、水環境、水法律四個方面展開“一河一策”理論基礎研究，構建配套支撐體系，使得“一河一策”方案編制有據可依、以理治河，全面推進河長制。

3.6 采用先進技術工具、提高方案科學水平

在前期開展問題識別時，可采用多時相的遙感解譯分析手段，定量、定點識別侵占水域岸線、垃圾堆放點、養殖場等問題；在方案編制過程中，如劃定水域岸線過程中需要計算不同重現期洪水水面線，可采用水文水力學數值模型的技術手段；在后期成果展示過程，可采用GIS技術整合多源數據，以圖表形式呈現河湖管護突出問題，便于快速精準定位問題點，方便監督考核。

4 結 語

河長制的推行是緩解水危機、維護江河湖庫健康生命、實現河湖功能永續利用的有效機制，“一河一策”方案的編制是推動河長制落實的助力器。本文結合編制指南及編制經驗，對清河流域“一河一策”方案的編制展開了詳細闡述；針對城市河道存在的共性問題，圍繞統籌協調部門、切合實際制定目標、量化任務指標、明晰河長任務、構建支撐體系、提高方案的科技水平等六個方面提出編制方法和建議，供其他城市流域的“一河一策”編制人員參考，促進河長制高效推行。

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