淺析國內PPP項目市場開發過程中的風險控制

李猛

（中國電建市政建設集團有限公司，天津300384）

1 PPP項目市場開發風險分析

根據公司市場經營的職責分工，PPP項目市場開發階段是項目在公司及上級主管單位內部系統完成項目發起、項目立項并完成投標直至簽約落地的全過程，包括前期跟蹤、招投標及合同談判3個主要環節。

1 .1前期跟蹤階段

1.1.1 項目合法合規性的風險

PPP項目的合法合規性除了常規競標類項目的要求，項目立項、規劃、環評、可研等前期合法合規性手續必須完備，并且設計要滿足招標或實施進度要求（EPC+PPP項目例外），項目需滿足“入庫”條件，即項目需進入財政部政府和社會資本合作中心項目庫或國家發展與改革委員會的傳統基礎設施領域的政府和社會資本合作（PPP）項目庫。進入財政部或發發展與改革委員會PPP項目庫，說明項目已經完成“兩評一案”的編制與審核工作，即項目物有所值論證和財政承受能力評價通過論證，且前期基本建設程序合法合規。滿足以上合法合規性程序，是開展PPP項目前期工作的前提條件。若其中一項不具備，則存在一定的合法合規性風險因素。

1.1.2 項目是否符合企業戰略發展方向

在前期市場開發階段，尤其要把握所跟蹤的項目是否與企業的發展主業、戰略定位相符。自國家大力發展PPP項目，PPP幾乎囊括了所有行業的項目，包括常規的市政道路、公路橋梁、污水處理系統、凈水廠、水力發電、房屋建筑、水環境治理、軌道交通、垃圾處理乃至土地整理、環保工程、片區開發等。跟蹤、參與及實施這些PPP項目，重中之重是項目的承接要匹配公司的戰略發展方向。PPP項目的全壽命周期較長，涵蓋項目建設、運營、移交等全流程，每個過程均要求有專業的管理人才、實施隊伍參與。若與公司的戰略定位不符，則在各個過程將會產生較大的風險。

1.1.3 項目實施是否與企業能力相匹配

PPP項目的合作周期包含建設期和周期較長的運營期。若項目的建設與公司現有履約能力不相匹配，或項目的運營能力不符合公司的發展，將在項目的全壽命周期存在不可控性因素。項目的建設環節中，若公司缺少相關的專業建設管理人才，包含建造師、造價師、總工程師乃至各個專業的基礎管理人才，項目建設實施將面臨種種履約環節的風險問題。PPP項目運營周期一般較長，動輒十幾年到幾十年時間，其間將實施項目的運營維護、項目的一般性維護和大中修工作，項目運營期結束后的移交工作等。項目的最終收益將在這個運維期體現。運維環節周期內，如果項目公司在運維期間未建立周密的運維管理體系，缺少相關專業人才，也會對運營期的收益水平造成較大影響，無形中增加運維成本，造成運維期間風險的增加。

1.1.4 項目主要商務條件是否滿足企業評審指標

對于承接企業，PPP項目是一種投資行為，既然是投資行為，就要滿足投資業務收益的要求。常規企業的上級主管部門或國資委將對企業的投資有硬性的評審收益指標要求，體現在項目全投資收益率、資本金收益率、動態投資回收期等方面。由于行業歸口不同、分管單位不一，各個企業、集團對PPP項目的考核評審指標亦不同，但從考評原理、主要方法等還是一致的。項目市場開發階段，由于已經通過對項目PPP實施方案或政府前期征詢環節對項目的主要商務條件有了一定認識，因此，須對項目主要商務指標、條件進行綜合研判，以滿足企業評審指標要求，按照“事前算贏”原則從源頭上規避投資風險。

1.2 招投標階段

1.2.1 項目聯合體的約定

由于PPP項目常規涵蓋多個專業，從建設、運營角度，乃至投資能力及整合資源能力角度，對于社會資本方要求普遍較高。故在實際操作中，若單個企業無法滿足項目的招標要求，常規以組建聯合體的名義進行投標，整合建設、運營、投資等各個專業單位，發揮各自的資源優勢，達到強強聯合的目的，增加中標概率。在聯合體各方的約定上，一方面要滿足招標文件及政府方的要求，一方面要對各方在投標環節及項目實施、運營、移交等各個程序的責、權、利進行周密的約定[1]。

1.2.2 標書編制

在PPP項目的招投標階段，重點要做好標書的編制工作。招標文件是投標方充分掌握項目基本信息和要求的基礎資料，通過對招標文件的分析有利于企業掌握正確的招標信息，從而進行相關信息調查以及做出正確的投標決策。

1.2.3 投標環節

投標環節常規包含標書遞交、標書評審、標書答疑述標（若有）、中標公示等各個環節。在投標環節風險主要體現在投標材料的準備、述標環節準備等，規避原件錯漏、述標不符合要求等相關風險。

1.3 合同談判階段

合同談判即根據項目招標文件及前期接觸情況，對項目主要商務條款（可談部分）與業主進行協調、談判。受招標環節、期限影響，在招投標期間招標文件及其附件中往往無法對項目實施的各個環節的商務條件進行約定，故PPP項目中標后，政府方會組織中標社會資本方、代理單位、咨詢單位及政府相關部門進行項目非核心條款（一般將報價、工期、質量標準、運維標準等列為不可談內容）確定。其間，要對整個項目的全壽命周期進行仔細研究，做出相關的風險分析、研判。

2 PPP項目市場開發階段風險應對措施

根據前文所述，針對PPP項目在市場開發階段將可能出現的種種風險，企業在各個階段須根據風險預判，提出相關應對措施，以達到風險可控的目的。

2.1 前期跟蹤階段

2.1.1 關于項目的合法合規性

項目的合法合規性是進行項目推動的首要前置性條件。自獲取項目信息即需要通過代理或業主單位，收集項目相關前期合法合規性程序文件，包含項目立項、規劃、可研、環評、能評等，另外，還需要收集項目的實施方案、財政承受能力論證評價、物有所值論證評價，并在財政部、發展與改革委員會或省級主管部門的公開網站上查詢驗證。所有前期手續均完備才可進行下一步工作。

2.1.2 關于是否符合公司戰略發展、是否與公司實施能力匹配

主要根據與公司主業、戰略發展方向一致的PPP項目，例如，環保性企業應盡可能跟蹤與資源、環保相關的垃圾處理、廢水處理或生態保護類項目；建筑類企業將跟蹤重心放在與主業相關的建筑類項目。PPP項目的核心目的是提高效率，提高公共服務水平，投資項目與企業發展戰略定位相符，更易于企業集中優勢資源將項目建設、運營的質量提高層次。

2.1.3 項目商務條件

前期或在投標過程中取得項目相關商務條件后，即按照財政部或發展與改革委員會相關規定，結合項目商務條件和企業自身情況，考慮稅收、支付方式、建安成本等因素，對項目全壽命周期進行測算。可計算出包含項目全投資收益率、資本金收益率、投資回收期、施工凈利潤率等各個商務參數。

2.1.4 市場開拓方面

PPP項目在當地均為重點項目，政府關注度較高；企業作為社會資本方資源投入較大，項目的履約將關系周邊區域的市場經營。賦予項目公司一定的市場開拓職能，將項目履約和周邊市場經營緊密結合，爭取利用項目公司在當地的資源調配優勢，充分開拓周邊區域市場。

2.2 投標階段

2.2.1 關于聯合體約定

若項目采用聯合體模式投標，在項目投標階段，各方擬定聯合體協議，確定投標階段及中標后各方職責、分工，若暫時無法確定，須明確下一步的界定原則。

2.2.2 標書編制及投標

類似于普通競標項目，PPP項目在招投標階段需組織好強有力的投標班子，除了包含技術、商務等方面的專業人才，還需有法律、金融、稅務等方面的專業人才。仔細研究招標文件，使投標文件充分響應招標文件要求。防止出現標書錯漏、不響應招標文件或不能體現企業優勢等問題。

投標環節有相關商務、技術及綜合協調人員參與，周密布置各個環節的資料、人員準備，保證順利投標。

2.3 合同談判階段

PPP項目中標后，組建合同談判小組，在合同談判階段，要緊扣招投標文件，尋找招標階段與項目實施時存在的環境、條件變化情況，研究招標商務條款，尋找談判的突破點，為項目實施爭取更有利條件。例如，一般在招標文件中，會約定核心商務條件和可談判商務條件，對于招標人在編制招標文件過程中，出于風險轉移的考慮，將一部分風險通過合同條款轉移給投標人，在合同談判過程中就要盡可能爭取在責、權、利對等的條件下，按照國際慣例或通用做法，爭取應得利益，為項目的實施提供更有利條件，趨利而避害。

3 結語

運作及實施PPP項目已成為現代建筑施工企業順應國家及地方政策、優化產業結構、拓展上、下游產業鏈業務、擴大企業市場份額、實現規模效益的重要發展戰略。但PPP項目市場開發運作難度較大，各類風險較高。本文僅對市場開發環節風險和應對措施進行分析總結，在實施階段須對項目經營全過程的風險進行深刻的探究，前瞻性地做好各項工作，進而保證項目投資收益，以達到加快企業發展，助推企業戰略轉型升級的目的。