鄉鎮機構編制管理現狀及對策研究
——基于河北省山區鄉鎮的調查分析

□李海峰 李敬軍 李 科 蘇寶寶

習近平總書記在黨的十九大會議上明確指出，要全面落實改革發展之策，堅持深化改革，以提高國家治理能力及體系的現代化水平，堅決摒棄所有與當代發展不符的思想理念，消除體制機制弊端，打破傳統守舊的利益壁壘，創建科學完善、行之有效的機制體系。鄉鎮作為我國行政管理中層級最低的地方政府組織，鄉鎮黨委、鄉政府以及人民群眾之間有著最密切的聯系，也是黨的方針能否落到實處的關鍵，是深入群眾、聯系群眾的重要紐帶。基于此，本文以鄉鎮行政管理體制的現狀作為研究對象，分析并找出其中存在的主要矛盾，從而提出切實可行的應對之策與改善建議，為新時代背景下的鄉鎮行政管理體制摸索出高效且具有針對性的改革之路。

一、鄉鎮編制管理基本現狀

(一)機構設置情況。為精簡管理流程、提高工作效能，鄉鎮通常會設置5～6個黨政工作機構，其中包括黨政綜合、社會事務、經濟發展、綜合治理、規劃建設監督管理、安全生產及環保等辦公室。根據各鎮的實際情況，有針對性地設置3～6個事業機構，比如農業綜合服務中心、文化體育服務中心衛生計生服務站、民生保障服務中心、財經管理中心、綜合執法辦公室。與此同時，司法、工商、國土、城管、交通、國稅等部門在鄉鎮也都設置了垂直管理機構。

(二)職責運行情況。2010年，鄉鎮行政管理機構明確了鄉鎮的改革職能：一是加快經濟發展，為農民增收；二是提高公共服務水平，有效改善民生；三是加大社會管理力度，切實維護農村和諧穩定；四是促進基層民主建設，實現農村良好發展。在最近幾年里，改革不斷強調“放管服”等一系列要求，上級政府賦予鄉鎮政府以部分經濟社會管理權限，比如河北省的鎮(街道)編制并發布了兩項目錄《權責清單目錄》和《政務服務事項目錄》，同時還創建了便民服務中心，但凡與人民群眾生活息息相關的審批服務內容都要納入鎮便民服務中心，以創設出“小事不出村、大事不出鎮”的服務環境。

(三)考核評價情況。現階段，河北省對鎮(街道)的考核評價工作程序如下：考前申報、過程考核、季度公開、年終定性，嚴格按照各地經濟基礎及所在區位的發展特點，貫徹實行不同的積分考核機制。在設置考核指標時，對考核項目進行詳細劃分，指出重點考核的項目內容，明確民生指標指數，黨的建設與獎扣分事項等內容同樣包括其中。“一票否決”的事項中主要有人口與計劃生育、社會治安與綜合治理、安全生產與重大事故或風險等。除此之外，還要對考核項目進行適當的精簡，取消冗余部門的業務考核，極大地減輕了基層的工作壓力，更好地調動鄉鎮的創新精神與積極性。

二、現行鄉鎮編制管理體制存在的問題

(一)鄉鎮權小責重問題突出。鄉鎮行政管理內容涉及較廣，既關乎經濟發展、社會治安，也包括招商引資、計生維穩，還包括市容衛生、危房改造以及道路安全等；就連勞動力安置、森林防火、防洪抗旱等也有所涉及。根據簡政放權的原則，盡管部分權限已明確下放，但鄉鎮行政管理機構依舊無權審批執法，基本上所有審批事項皆需上級部門來執行。但若論及每項具體工作，基于屬地管理的基本原則，最終責任卻又需要鄉鎮來承擔，導致鄉鎮面臨權責不匹配的問題，為其實際工作的開展造成了不少障礙，加大了鄉鎮的工作負擔。例如農村居民若要在城市購置經濟適用房，或者租用廉租房，必須要有無宅基地的證明，雖然管理農村宅基地的部門一般是縣直國土部門，但卻需要鎮政府來提供相關證明。有數據顯示，鄉鎮權責不一的工作事項已超過了20項。

(二)鄉鎮任務職責多、人員編制少問題突出。

1.編制核定標準不合理，缺編現象嚴重。一直以來，鄉鎮政府都有著“上面千條線，下面一根針”的說法，可見，在社會經濟高速發展的時代背景下，作為基層行政管理體制，鄉鎮工作日益繁重，需要承擔的責任也越來越大，不管是對上級政府，還是對基層民眾，都有無可推卸的職責與義務所在。但就當下的形勢來看，各鄉鎮依舊參照2010年的改革標準來核定其人員的編制問題，盡管鄉鎮政府的工作內容比以往更多，工作負擔也明顯更大，但卻無法對其內部的事業編制進行靈活的調整，使得鄉鎮工作需求得不到及時有效的滿足。例如部分鄉鎮除了要執行“三農”工作政策，同時還要實行環保、安全生產、社會維穩等多項工作內容，期間還有可能面臨各種突發的臨時性的工作安排，而現有的編制人員卻十分有限，這就導致鄉鎮政府的工作人員長時間處于一種嚴重超負荷的工作狀態。

2.結構性缺編嚴重，工作質量不高。縱觀河北省鄉鎮的編制情況，不難發現在編制人員已趨于飽和的情況下，鄉鎮行政管理機構依舊存在明顯的結構性缺編問題，工作質量普遍不高。尤其是在我國堅持打贏脫貧攻堅戰的政策號召下，安全生產以及環保等問題也已納入政府工作的日程，在面臨人手不足的情況下，只能優先執行緊急任務，在此期間，逐漸顯現出重進度、輕質量的問題，工作質量令人擔憂。與此同時，按照只出不進的編制要求，鄉鎮事業單位的干部隊伍存在十分嚴重的年齡老化問題，這也在一定程度上影響了單位工作理念的更新換代，整體工作缺乏創新與變革，特別是對互聯網技術的運用尚未達到滿足群眾服務需要的程度，很難對農村地區出現的新問題進行高效的治理與解決。

3.人員流失嚴重，年輕人才緊缺。為強化鄉鎮工作力量，緩解人手不足的問題，省里每年在制定編制計劃時，都會對鄉鎮予以適當的傾斜。盡管鄉鎮編制數額在每年的公務員考試中占據了相當大的比例，但很少有人愿意報考鄉鎮，即便是考上了，也沒有多少能夠堅持在鄉鎮基層工作。究其原因在于，鄉鎮經濟發展落后，各方面條件相對城鎮更為艱苦，再加上現如今鄉鎮工作量日益加大，所面對的壓力也與日俱增，這就導致考上的公務員大多抱有將鄉鎮當事業跳板的心理，再借助遴選考試、借調或者人員調動等方式到上級機關工作。這也是為什么鄉鎮年年招考公務員，但依舊存在用人十分緊張的問題，總的來說，即鄉鎮年輕公務員大量流失。

(三)鄉鎮干部干事創業積極性不高問題突出。

1.晉升制度不完善，干事流動難。盡管鄉鎮公務員的晉升制度現已得到了顯著的改善，但在事業人員的晉升制度上，仍存在干部流動難、慢的現實問題。一是鄉鎮科級事業單位較少，導致大部分事業編制人員不能得到提拔，也無法晉升到副科級及以上的崗位。但公務員的任職交流制度又明確規定，副科級以下的事業人員不可直接進入公務員隊伍，雙重制約限制了鄉鎮事業編制人員的發展之路。這就導致不少干部從參加工作起直到退休都依舊是個小科員，一輩子未得到重用。二是職務與職級并行制度現僅在公務員隊伍中實行，對于鄉鎮干部隊伍中的事業人員來說，無疑是一次極大的打擊。三是鄉鎮事業人員中有很多人是工人身份，若根據我國現階段所實行的人事管理制度來說，工人身份是不能參與中層干部的任免備案的，所以基本上是沒有機會獲得職位晉升的，即便是工作年限長達二三十年，也只能享有辦事員的工資待遇。上述原因皆是鄉鎮事業干部工作積極性不高、缺乏動力的根本所在。

2.待遇保障不足。現如今，鄉鎮基層人員工作任務重，考核壓力大。大部分鄉鎮村莊之間相距較遠，所以基層事業人員在下村服務時往往需要使用自家車，開支很大，但因其屬于事業編制，無法享有公務員才有的公車補貼，所以引發了基層事業編制人員的不滿。另外，鄉鎮工作多，加班已然屢見不鮮，帶薪休假顯然是不切實際的幻想。鄉鎮干部為工作為群眾犧牲了自己大量的休息時間、陪伴家人的時間，卻無法獲得應有的經濟待遇，這就必然會導致鄉鎮干部怨聲載道，工作缺乏熱情。

(四)機構設置與實際運行不一致問題突出。河北省現有的各類鄉鎮行政管理機構，大多是在2010年改革機構時設立的，后來為了有效滿足各領域的工作需求，還進行了適當的改進與調整。在平時的工作中，鄉鎮下轄的每一個責任區基本上每日工作任務為3～5項，比如各種信息調查、情況統計以及數據上報等。責任區需要整合這些數據并在第一時間將其上報給每個職能站所，再由站所報送到縣直與之對應的職能部門。可見責任區在其中有著相當重要的作用，既是上級部署安排與信息匯總的傳輸部門，又是落實責任與任務的中間組織，可以說是“小黨委、小政府”，但機構編制部門本身所設立的機構卻成了虛設機構。

(五)財政收支不平衡問題突出。有些鄉鎮沒有工業企業，缺乏稅源、財政基礎較為薄弱，財政收支基本相抵，個別鄉鎮甚至存在入不敷出的現象，存在嚴重的拆東墻補西墻現象。此外，還有一些鄉鎮負債較多，很難扭轉其財政局面。

三、鄉鎮編制管理問題的對策建議

(一)持續推進鄉鎮政府職能轉變。堅持加快轉變鄉鎮政府職能，深化鄉鎮黨委及其政府工作人員的“服務”意識，將服務人民群眾這一理念內化于心，表現在實際工作中，切實惠及所有鄉鎮村民。加大鄉鎮便民服務中心的建設力度，兼顧軟硬件建設，將鄉鎮及其上級派駐機構的行政審批及服務事項劃歸到服務中心的工作范疇，深入健全工作機制及其相關體系，完善工作流程，充分發揮出便民服務中心的服務作用，將其打造成為聯系群眾的重要窗口。

(二)統籌推進鄉鎮機構改革工作。鄉鎮機構的改革并非小范圍內的業務形式，而是全方位、系統化的改革工程。各級部門都應積極配合，協助彼此將改革工作落到實處，大力弘揚改革精神與理念，嚴禁打著業務對口的名義來干涉鄉鎮的機構設置，規范化處理鄉鎮機構的編制事項，一切都照章辦事。

(三)科學靈活設置鄉鎮組織架構。鄉鎮機構改革的成效如何，在群眾以及鄉鎮工作人員看來，其最直觀的體現就是機構的改革，新設機構運行的效果是對整個改革效果的直觀反映。根據鄉鎮工作特點，科學合理靈活設置黨政工作機構和事業服務中心是改革的重要內容。對于最基層的鄉鎮來說，一是在機構設置上，不必對行政管理和事業服務職能劃分太細，重點明確清楚管理服務職責，探索“行政管理+服務”于一體的機構設置；二是在機構數量上，領域接近的要實行大部門綜合設置，但也不宜設置過少，力求科學合理高效；三是在機構類別設置上，要緊緊圍繞鄉鎮服務“三農”發展、社會發展等工作重心設置機構類別。

(四)科學有效配置編制資源。對于編制資源的配置，需要分為以下四個步驟：第一，設定科學的鄉鎮編制核定標準，必要時為鄉鎮增加專業技術人員的編制；第二，不斷探索出統籌管理鄉鎮編制資源的方法，淡化行政編與事業編的界限，對編制資源進行合理的利益。與此同時，創新人員管理方法，減少崗位限制，在不超出編制總量的情況下對工作人員予以靈活調動；第三，核定領導班子的職位數量，最大限度地發揮出領導的工作效能；第四，以提供社會化的公共服務形式，有效緩解編制資源匱乏的局面。

(五)科學高效管理工作人員。要切實改革365天“領導包片、干部包點”的管理模式，對“運動式”的工作方法予以科學改進，為村民自治提供專業且詳細的指導，實現各項工作的制度化發展，進而提升事業編制人員的工作效率，對其現有的人力資源進行高效配置，讓鄉鎮干部有時間和精力致力于鄉鎮經濟的發展。

(六)合理擴大下放審批權限范圍。全面推進簡政放權的職能轉變進度，密切聯系鄉鎮的工作實況，重點下放一批鄉鎮迫切需要且可以完成的審批權限，保證鄉鎮可以接、愿意接，從根本上落實鄉鎮自主權的擴大目標，提升鄉鎮政府的辦事效率。除此之外，還要對市級優先發展的重點鄉鎮進行差異化改革，賦予其審批自主權以及其它與經濟發展、鄉鎮規劃與建設有關的審批權限，以此來實現重點鎮的經濟高水平發展，從而帶動周邊鄉鎮的經濟發展，切實提升全縣的經濟發展水平。

(七)探索擴大鄉鎮綜合執法權限。以改革行政執法機制的辦法為鄉鎮搭建綜合性的行政執法平臺，設立專門的執法協調機構，有效解決鄉鎮行政執法工作目前所面對的困境。結合實際的改革進度，不斷擴大鄉鎮的行政執法權限，所有需要“屬地管理”的工作內容，都要由有關部門授權給鄉鎮予以管理，并統一管理執法機構下的“人”，切實實現“權責一致”的基本目標，以應對鄉鎮權責不一致的問題；若無“屬地管理”要求，那么就要對縣鄉的權責進行明確劃分，以免造成互相推卸責任的現象。此外，還要落實鄉鎮的人員管理權限，構建科學高效的執法平臺，顯著提高其行政執法的效率與水平。