關于構建醫院全面預算管理體系的探討

夏軍

[摘 要]醫院全面預算管理的實質是建立約束機制，醫院管理層對預算管理認識的高度決定了預算管理工作的深度，通過實施預算工作能夠提高工作效率。本文以陜西省某省級公立醫院開展預算管理工作為例，從醫院預算管理現狀入手，探索構建全面預算管理體系的方法，旨在提升醫院的預算管理效能。

[關鍵詞]全面預算管理體系;預算編制;醫院

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.04.014

[中圖分類號]R197.3[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2019）04-00-03

0 ? ? 引 言

為深化預算管理制度改革，陜西省人民政府于2015年4月出臺了《關于深化預算管理制度改革的實施意見》，對完善政府預算體系、積極推進預決算公開、改進年度預算控制方法、建立跨年度預算平衡機制等方面做出了明確規定。隨后，陜西省財政廳先后出臺了《關于進一步加快預算執行進度的通知》《省級部門預算績效目標管理暫行辦法》《陜西省省級部門預算支出進度考核暫行辦法》等一系列深化預算管理的文件。為深入推進公立醫院體制綜合改革、規范公立醫院預算管理和財務收支運行、加強公立醫院成本核算和控制、提升醫院管理水平和資源使用效益，2016年12月陜西省財政廳、陜西省衛生和計劃生育委員會、陜西省中醫藥管理局聯合出臺《關于加強公立醫院財務和預算管理的實施意見》，明確提出公立醫院作為預算單位，從2017年起建立并實行全面預算管理制度。

從國家政策層面上看，公立醫院實行全面預算管理制度，強化預算約束是社會發展的必然要求，也是建立現代醫院管理制度的必然趨勢。本文以陜西省某省級公立醫院全面預算管理體系的構建歷程為例，揭示醫院預算管理現狀，并針對相應問題提出改進措施。

1 ? ? 某省級公立醫院全面預算管理的現狀

陜西省某省級公立醫院全面預算管理體系建設自2007年啟動，歷時10年，實現從財務收支預算到全面預算管理，歷經預算管理從無到有、由弱變強的過程，此過程大致可分為3個階段。

1.1 ? 摸索階段（2007-2011年）

2007年，根據《中華人民共和國預算法》和醫院財務制度，我國首次出臺《單位財務預算管理辦法（試行）》，對預算編制原則、編制方法、預算管理、預算考核和編報時間等進行了規定。在此階段，手工編制預算，編制內容僅是年度財務收支總額，預算項目沒有細化到部門，導致全員預算意識薄弱，預算執行配合度低，基本上是財務部門單打獨斗，收支預算編制報表基本上僅供財務人員參考。同時，此階段的預算管理工作尚處摸索階段，財務預算執行數與編制數存在很大偏差，預算管理整體控制能力弱。

1.2 ? 搭建階段（2012-2015年）

2012年，國家財政部頒發新《醫院財務制度》，借助新舊財務制度銜接之際，醫院財務信息化建設步伐加快。同時，醫院在施行新財務制度時啟動了HRP醫院運營管理系統，該系統包括會計核算、資產管理、物流管理、薪酬管理、預算管理5大模塊，實現了人、財、物數據共享。在此階段，醫院首次將預算管理納入運營管理體系，使預算管理邁上了新臺階，初步構建了預算編制、執行、分析的信息化管理平臺。

醫院全面預算管理是一項系統工程，涉及責、權、利關系的制度安排?；谛畔⑾到y的支持，醫院啟動了全面預算管理工作。首先，醫院成立了預算管理委員會，委員會下設辦公室，預算辦設在財務部門，財務設置專職預算會計崗位，由院長擔任預算管理委員會組長，總會計師擔任預算管理辦公室主任。預算管理委員會的主要職責包括：①制定與預算管理相關的制度等;②審議決定年度經營目標、年度預算目標;③審議批準醫院年度預算方案;④審議因國家政策變化及突發事件的發生而需要調整、追加的重大事項。預算管理辦公室負責組織開展預算管理的日常工作。其次，醫院以發展戰略規劃和年度戰略目標任務為依據，明確了預算編制的七個原則：統一領導、分級管理原則、合法性原則、完整性原則、約束性原則、以收定支收支平衡原則、統籌兼顧保證重點原則和責權對等原則。最后，初步形成醫院所有收支全部納入、預算編報“兩上兩下”、預算管理授權審批、預算指標定額核定、預算調整委員會決議審批和預算結果定期分析的全面預算管理體系。基于此，醫院建立了統一領導、分級管理的預算運行機制，初步提供了預算執行情況反饋與差異率報表。

1.3 ? 完善階段（2016年至今）

隨著醫藥衛生體制改革的深化，2016年陜西省財政廳、陜西省衛計委、陜西省中醫藥管理局下發《關于加強公立醫院財務和預算管理的實施意見》，要求公立醫院建立健全預算編制、審批、執行、監控、調整、決算、分析和考核制度，加強內部預算管理?；诖?，醫院在預算編制上強調“?；荆瑥娽t療，提待遇”的原則，貫徹落實八項規定和厲行節約的要求，在確保醫院基本運行費用的基礎上統籌安排預算內容。不僅如此，醫院在預算管理操作層面上還完成了3個升級。一是對預算管理模塊升級，打通預算管理與賬務核算模塊，實現預算執行與會計憑證同步完成，實現預算從編制、下達、執行、調整、分析等全程信息化同步管理，為管理者決策提供參考依據。二是從報賬流程上完善，在財務報賬單據上增設“預算會計審核”欄次，報賬遵循“預算會計”先審核預算額度再由“稽核會計”審核項目支出的流程。無預算不報賬，因醫院整體規劃和業務發展需增加的追加預算支出，由相關部門提出書面申請，預算辦提出審核意見，提交預算管理委員會審議批復，下達“追加預算額度”后再行報賬。三是增設“醫療設備購置預算—專家委員會論證機制”，對下一年醫療設備購置預算組織召開院內專家論證會，專家對上報的設備項目以百分制的方式進行打分，從高向低排序。若預算有限，則排名在后的不予以采購。以上三項措施有效杜絕了無預算列支或超預算列支，使預算支出程序更加規范，預算支出方向及結構更加合理，從而提高資金使用效益、優化資源合理配置。

2 ? ? 醫院全面預算管理存在的問題

全面預算管理的最終目標是提高預算執行的時效性和均衡性，核心是對預算執行結果、業務工作效率及成本控制目標等指標進行有效考核，并準確計算預算差異率，從而確定預算差異、分析差異產生原因、落實差異責任。通過調查，陜西省某省級公立醫院在現行預算管理和運行中還存在以下不足。

第一，下達預算批復不及時。單位下一年度預算編制安排較晚，預算編制滯后，有時候甚至推至次年2月，預算時效性不足導致次年預算工作開展不力。第二，編制財政專項資金項目預算事前評估不足，中央、省級補助地方公共衛生資金項目執行率和預算率差異較大。項目具體實施中還存在一些問題，比如項目方案設計不合理、項目執行進度緩慢、資金下達遲緩、項目管理不規范、擴大范圍開支和會計核算不規范等。第三，單位一般性支出預算執行約束力弱，存在項目之間隨意調整、追加預算無手續等現象，預算均衡性有待加強。第四，預算執行情況不公開，費用支出不透明。第五，已開展預算結果分析，未開展預算結果應用評價工作及預算考核工作，預算責任沒有落實。

3 ? ? 醫院加強全面預算管理的對策

醫院全面預算體系建設是系統工程，應按照現代醫院管理制度建設要求，通過建立有目標、有監控、有評價、有反饋、有應用的全過程預算績效管理機制，不斷加強醫院預算管理、收入支出管理、資產管理，使預算管理成為醫院管理強有力的支持系統，促進醫院事業快速發展。針對以上5方面存在的問題，本文提出以下應對措施。

3.1 ? 及時組織實施預算編制工作

醫院應及時組織實施預算編制工作，及時下達預算批復，提高預算的年初到位率和業務收支的完整性。提前部署和安排預算工作是提高預算工作效率的重要手段。醫院預算編制工作要落實上級財政和衛生主管部門的預算工作部署，按照上級預算編制的要求，及時完成預算，同時組織本單位下一年度“預算編制工作方案”。編制預算時間安排：籌劃階段（7-8月）;安排階段（9月）;協調階段（9-10月）;修正及下達階段（10-12月）。經過數據梳理、項目論證、“三上三下”（改進原先“兩上兩下”）的編制流程，最終由預算管理委員會確定預算方案。針對醫院下達預算批復遲緩的問題，預算辦應實行“下達預算簽收制”，建立下達預算臺賬?！澳甓阮A算通知單”一式兩份，主管院長和責任部門各留一份作為部門年度支出計劃的參照表，在執行預算中對照使用，不得隨意調整。

3.2 ? 加強財政專項資金預算項目事前評審

醫療衛生機構屬于公益性的事業單位。中央、省級補助地方公共衛生服務補助項目多、資金額度高，涵蓋醫院能力建設（基本建設、信息化建設）、重點學科建設、重大公共衛生、專業技術人員能力提升、科研經費等內容。但是，醫院在具體實施項目中還存在一些問題，比如，項目執行進度緩慢、資金下達緩慢、項目管理不規范等，影響了衛生行業整體預算進度。為提高財政專項資金使用效益，醫院應從以下3方面改進。第一，高度重視財政專項資金預算項目編報工作，轉變“重自有資金，輕財政資金”的觀念。根據財政專項資金投入數，組織好本單位專項資金的論證、評審、篩選工作，擇優排序，確定資金重點安排方向。第二，結合單位實際提出資金使用重點，并報送事前評審報告。第三，進一步做好財政預算項目監管工作。目前，財政專項資金監管體系尚不完善，醫院重視業務指標，項目資金安全運行情況和支出績效監管偏弱，特別是大額財政專項資金預算項目監督檢查不及時、可操作性不強、督查人員缺乏經驗，此外，個別單位自查自糾的工作不夠深入。醫院應承擔財政資金預算項目監管的主體責任，不定期組織督導檢查工作，從而提高項目預算執行進度，推進財政預算項目支出進度。

3.3 ? 做好一般性支出預算執行工作

醫院全面預算管理具有實現醫院戰略管理的功能，涵蓋范圍廣、實施時間長且具有一定連續性。預算執行過程需要各級部門和人員的高度重視和密切配合。

（1）加強執行管理，原則上不追加預算。醫院要認真貫徹落實《政府采購法》，嚴格執行資產配置標準，按上級要求組織實施采購，嚴禁無預算采購。若因特殊情況年初沒有編制政府采購預算的項目，須補辦上級財政部門采購審核手續。配置辦公設備等固定資產，要嚴格按照省級資產配置標準進行采購，嚴禁超標準、超預算采購。

（2）加快重點項目的資金支付進度，嚴格控制公用經費。醫院各職能科室是預算的執行主體，各部門要切實履行支出管理責任，根據醫院安排的年度預算和工作計劃，制訂本部門的具體用款計劃并及時向財務部門申請，確保預算資金撥付到位。例如，醫學裝備部購置緊急醫療救助設備、消防辦完成消防隱患裝修改造工程，預算辦在預算合理的前提下可以給予資金優先保障。2016年9月，作為陜西省財政廳首批全省內部控制體系建設6家試點單位之一，該醫院開展了單位內控體系建設工作。兩年來，該單位通過梳理流程、識別風險不斷完善制度建設，從而在預算支出控制方面取得成效。除此之外，該單位還重新修訂了差旅費管理辦法、公務接待管理辦法、公務車輛管理辦法、電話使用管理規定、公務卡結算管理辦法和財務報銷管理辦法;出臺合同管理辦法、科研工作管理相關制度、特殊衛生材料計價管理辦法、政府采購管理辦法;調整學術論文發表獎勵辦法、調整值班費標準及發放辦法等。

（3）建立與國有資產安全性、完整性和使用有效性結合的預算管理約束機制。時效性表示醫院年初預算已安排的采購項目，需在11月底前完成采購招標程序，從而確保全年平均預算的執行力度。

3.4 ? 開展預算分析、評價、考核工作

為強化預算分析工作的完整性、約束性和權責對等性，醫院增設“預算執行結果反饋機制”。首先，每月末預算會計下發各部門“月度預算執行表”。其次，每季末進行“季度預算執行情況分析”，與預算部門溝通預算執行情況，及時發現“超預算進度支出情況”。再次，預算管理委員會每半年召開專題會議，通報半年預算執行情況，總結問題并提出整改建議。最后，每年末完成年度預算報告，預算管理委員會和院務會通過后，由總會計師在職代會通報。

醫院應大力開展預算評價和考核工作，提高預算執行的時效性和均衡性。主要內容包括：預算支出進度考核、預算整體支出績效評價、預算目標績效評價等。預算支出進度考核的重點是跟進財政專項資金項目支出進度情況，從而避免延誤上級衛生主管部門整體預算的執行進度。負責財政專項資金項目的部門有醫務部、護理部、醫學裝備部、行政后勤部以及臨床醫技科室等，以各部門使用的財政資金支出進度為考核指標，要求每年9月底達到總進度的80%、11月底達到95%，由預算管理辦公室9月底組織召開專題會議商定考核辦法，并通報各部門預算項目支出情況的排名。未完成預算支出進度考核目標的部門要書面說明情況，經主管院長簽字后報備預算管理委員會辦公室。預算辦每年10月評價上一年度預算整體收支情況，評價內容主要是預算編制、預算執行、預算產出（數量指標、質量指標、成本指標、時效指標）、預算效益（經濟效益、社會效益）、服務對象滿意度等指標（患者、職工），并采用定性和定量審核相結合的預算評價方式。

3.5 ? 公開醫院預決算信息

醫院院務公開的內容主要包括向社會公開的部分和向醫院內部公開的部分，其中預算執行情況信息公開屬于向醫院內部公開的內容，包括醫院重大投資建設項目情況，大型醫療儀器，設備的購置情況，大額物資和藥品采購情況，醫院財務預、決算情況，大額資金使用情況，醫院為職工繳納各類社會保障基金以及是否有關職工福利的重大事項。醫院應成立“院務公開領導小組”，由指定部門負責院務公開工作，并按照擬定時間和形式公開。醫院預、決算公開的方式有召開職工代表大會、職工座談會、院周會、多部門工作會議及總結大會等形式，并以各種文件、公告、簡報、通知等方式公開。醫院預算管理委員會領導小組負責研究部署、推進指導、組織實施醫院預決算公開內容，預算辦要落實工作，做到及時公開、完善管理。年度預決算報告經醫院領導班子集體研究審議通過，由總會計師在職工代表大會中報告，包括預算執行分析、財政資金項目分析、醫療費用控制情況、醫院運行效率情況、資產運營能力分析、成本管理能力分析和發展能力分析等內容。

4 ? ? 結 語

隨著市場經濟體制的不斷發展與公立醫院管理體制改革的不斷深入，預算會計環境已經發生了很大的變化，醫院預算管理也暴露出了一些問題，對醫院預算管理提出了新的要求。本文就新醫改形勢下醫院全面預算管理體系的相關問題進行了分析和研究，希望能夠為相關研究提供借鑒。

主要參考文獻

[1]李關柱.新醫改背景下我國公立醫院預算管理探析[J].現代經濟信息，2018（5）.

[2]高仿.醫改背景下公立醫院全面預算管理研究[J].經濟問題，2017（8）.