構建鄉鎮財政監督體制 提升基層財政管理質量

許龍

[摘 要]鄉鎮財政是基層財政的重要組成部分，隨著我國財政體制的改革，面向農民征收的各項稅費逐步被取消，物價上漲導致日常三公經費增加、鄉鎮財政收入銳減成為鄉鎮財政面臨的主要財政收支問題。加強鄉鎮財政建設與監督是提升基層財政管理質量的有效措施。新形勢下，鄉鎮財政監督要以加強財政管理為中心，建立具有財政運行監測、保障功能的動態監控體系，以提升基層財政管理的質量。

[關鍵詞]鄉鎮基層;財政管理;監督體制

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.04.059

[中圖分類號]D630.9[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2019）04-0-02

0 ? ? 引 言

在后農業稅收時代，我國逐步重視鄉鎮財政的收支問題，出臺了一系列關于三農問題的保障性政策，有效緩解了鄉鎮公共財政困難的狀況。目前，鄉鎮財政管理中仍存在一些困難，影響了鄉鎮財政管理的效果。造成鄉鎮財政管理困境的原因較為復雜，主要原因是不合理的財政體制導致財權、事權不匹配。本文重點分析了財政系統的內部管理因素，并提出了針對性的完善建議。

1 ? ? 鄉鎮財政管理概述

1.1 ? 鄉鎮財政管理簡介

鄉鎮財政是我國財政體系的基層經濟管理機構，隨著我國越來越重視三農問題，其在發展鄉鎮經濟、促進農民增收、加強資金管理、推動社會事業發展等方面發揮著不可替代的作用。近年來，我國多次出臺強農惠農政策，鄉鎮社會公共事業發展需求不斷增加，加強鄉鎮財政工作管理成為提升基礎財政管理質量的必然要求。

鄉鎮財政資金監管指鄉鎮財政部依法履行財政部的監管職能，對鄉鎮財政資金分配使用進行監管的行為。在市場經濟條件下，財政職能包括資源配置、收入分配及經濟發展穩定3方面。鄉鎮財政職能包括財源培植、共同服務及監督管理等。目前，鄉鎮政府組織收入職能相對弱化，上級給予縣鄉的監管壓力不斷加大，縣鄉財政要對財政性資金進行無縫監管，嚴格管理各項惠農補貼資金，及時跟進項目資金的立項、審批等情況，不斷提升資金的利用率。

1.2 ? 鄉鎮財政管理的職能

國家分配理論揭示了財政的概念與本質，財政是國家對部分國民收入進行分配的活動，其本質是一種分配關系。財政管理即資金在政府機構內應用的研究行為，其目的是通過管理使資金得到高效運用，管理主體是各級政府。財政管理的目標是保障當地財政收入合理穩定增長，維持收支平衡及對資金運作進行有效監督。鄉鎮財政是我國財政體系的基本環節，為鄉鎮政府各項事業發展做出了積極貢獻。鄉鎮財政所負責各項惠農、強農、轉移支付資金的具體落實工作，管理多個財政部門的分散性資金，易形成管理真空，更需要加強監管。2010年，財政部印發的《關于加強財政監督基礎工作的若干意見》中提出，要進一步健全鄉鎮財政監管機制，強調要在工作中探索新方法，應對新形勢，為提升鄉鎮財政資金監管水平提供有力支撐。我國采用國庫集中支付制運行財政資金，預算單位有資金需求時應向財政部歸口科室提出申請，通過直接支付及授權支付，防范出現貪污腐敗問題。中國共產黨第19次全國人民代表大會對財政工作提出了新要求，對于長期從事財政監督工作的基層人員，應總結當前財政資金管理工作存在的問題，并為完善財政監督工作提出意見。

2 ? ? 鄉鎮財政管理存在的問題

2.1 ? 管理體制不健全

農村稅費改革是在農村亂收費等情況日益嚴重甚至影響農民生活水平的背景下提出的，是減輕農民負擔的第一要務，主要包括取消部分費用、調整農業稅收政策、改革村提留征收辦法3方面的內容。小城鎮的建設資金需求是各街鎮形成地方政府性債務的主要原因，突出表現在鄉鎮收入職能弱化、鄉鎮后續財源不足、存在經濟發展遲緩、缺少有效監管等問題，主要由財政基礎薄弱、財政后勁不足、管理難調控、缺乏約束力、可用財力不足和消減債務難等因素所致。

隨著政府撥付到基層的資金不斷增加，鄉鎮資金監管職能的重要性日益凸顯，因受鄉鎮資金監管部門等客觀因素的影響，我國鄉鎮資金監管工作面臨著一定的困難。目前，我國鄉鎮財政監管的資金分為上級惠農補貼資金、鄉鎮本級財政預算資金及上級財政涉農項目資金3大類。此外，我國鄉鎮財政行政體制高度集中，普遍存在監管職能弱化的現象。農村稅費改革后，在統籌城鄉一體化的進程中，基層政權缺乏靈活支配的自主財力，從而會影響鄉鎮政府發展經濟的積極性，走上統收統支的老路，加劇財權事權相分離、資金監管能力不足等矛盾。

2.2 ? 協調機制不合理

我國對三農問題的重視度不斷提升，鄉鎮社會公共事業的發展需求不斷增加，財政工作任務不斷。由于種種原因，造成鄉鎮資金監管工作存在諸多困難。鄉鎮財政需監管的資金分為補貼資金與項目資金兩種。我國補貼資金種類繁多，需組織人員按規定流程進行宣傳、統計等系列工作。鄉鎮財政需對項目資金進行全程監管，管理對象瑣碎具體，需大量的人力配備與物資支持。部分鄉鎮財政所人力配置不足，在執行中難以保障監管效果。此外，財政惠農補貼一本通管理是對涉農補貼資金實行專戶管理，由農信社將補貼直接撥付到農戶一本通賬戶中。報賬制管理指財政部門根據項目進度情況審核撥付資金，項目單位憑合同等材料到財政部報賬的管理模式。

2.3 ? 缺乏專業管理人才

鄉鎮人員的專業文化知識有待提高，基層人員教育程度較低，為后續工作帶來不便。大專學歷以上鄉鎮財政人員占比較高，但此類人員經驗不足，專業文化知識水平低。同時，涉農補貼農戶信息需在村委會干部等基層組織干部進行收集上報，其受教育程度較低。此外，考選大學生村官流動性較大，易造成農戶信息錯誤，為后期實際發放工作帶來諸多不便。

3 ? ? 加強鄉鎮財政管理的措施

3.1 ? 建立全方位監管機制

鄉鎮政府是與群眾最直接接觸的政府，關系著民生與社會穩定的重大問題。近年來，國家不斷加大對基層財政管理的重視度。目前，鄉鎮已開通財政人員信息管理等信息化管理系統，但此管理多限于人員、培訓等方面，在資金監管等方面尚未建立完善的監管體系，各級政府機關需進一步提高基層財政管理質量。20世紀90年代初實行的稅制改革在實踐中產生了很多問題，大量專家對此進行了討論，政府也提出逐步設立事權與支付責任相匹配的制度，成為財政體制改革中最關鍵的問題。監管規范合理的財稅體制需較長的過程。未來我國要逐步健全各級政府財權事權相統一的財稅制度，應合理劃分支出責任，充分考慮中央調控與地方能動性的平衡，監管完善地方稅體系，進一步完善以一般轉移支付為主的轉移支付制度。此外，政府應進一步完善鄉鎮財政資金監管政策，以制促管，不斷提高資金監管工作的水平，同時主動深入基層了解惠農補貼的落實情況，將資金監管工作納入縣鄉年度考核，進一步加大違規行為的處罰強度，對騙取補貼等行為加大處罰力度。

3.2 ? 健全預警防范機制

政府應結合鄉鎮機構改革的實際情況，對內部財政管理進行及時調整。首先，要明確財政收支范圍，賦予其預算分配權、審批權、組織收入權與財政監督權。其次，鄉鎮政府要嚴格約束預算，按照《預算法》相關規定，對各項財政進行合理安排，保障預算編制的完整性，對支出管理進行規范，加強對公共費用支出標準的管理。再次，由縣政府委派專業人員進行預算編制指導，推動鄉鎮財政預算規范化。最后，加快建立健全相關制度，鄉鎮人大要對財政進行嚴格的監督，由程序性監督向實質性監督轉變。

鄉鎮黨委政府要對鄉鎮財政資金安全與規范使用負主體責任，黨政領導應明確為財政資金監管的第一責任人，縣政府及財政部要對鄉鎮資金監管負直接領導責任。縣級財政要將上級安排的農業、教育、衛生等各項資金與對應的項目撥付到位。鄉鎮政府部門直接監管鄉鎮本級的財政資金，嚴禁以任何理由或方式挪動專項資金。此外，上級有關部門直接撥付用于項目實施的資金，由鄉鎮財政部門協調上級做好資金監管工作。

日常監管包括抽查巡查、信息通達與公開公示。政府要針對各環節不斷完善相關制度，積極創新監管方法，縣鄉級財政部門應建立通暢的信息共享機制，使各部門能及時得知各類資金項目的信息，有利于及時發現問題。同時，鄉鎮政府部門應建立聯席會議制度，利用自身優勢對資金進行分類監管，以更好地對鄉鎮財政資金進行監管。此外，政府應進一步完善資金管理辦法，由鄉鎮政府及時公開資金使用情況，細化公開內容，創新公開手段，涉及民生領域的財政資金必須公開，從而不斷加強資金監管力度。

3.3 ? 加強人才培養

鄉鎮財政所在提高財政資金績效等方面發揮著重要的作用，而提高相關工作人員的自身業務素質是有效監管的根本基礎。因此，政府應從根本上提升對鄉鎮財政的重視程度，改善鄉鎮工作條件，出臺有助于留住人才的相關政策，吸進高素質人才扎根基層，服務基層。同時，進一步加大財政干部的教育培訓力度，通過定期舉辦財政干部業務技能培訓與技能比賽，建設高素質高水平的干部隊伍。此外，對村干部進行有針對性的培訓，事先對信息采集人員進行培訓，建立片區采集責任制度，提高基礎信息的精確程度。

4 ? ? 結 語

稅費改革后，鄉鎮普遍面臨減收困境，鄉鎮財政收入增長動力不足，剛性支出增多，導致鄉鎮政府提供公共產品服務更加困難。鄉鎮財政管理問題成因復雜，鄉村經濟基礎薄弱是根本原因。提高鄉鎮財政管理水平是后農業稅時代的必然要求，必須進一步調整完善財稅體質，深入推進基層政府的角色轉變。同時，各級政府要進一步強化對鄉鎮的扶持力度，加快轉變鄉鎮經濟結構，加強信息化建設，提高資金管理水平，著力解決基層迫切需要解決的問題，從而提升基層財政的管理質量。

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