疫苗問題的思考：內地與香港應急管理體系比較研究及啟示

葉澤明

摘要：通過內地疫苗事件和香港公共危機事件突發時政府的應急管理體系運行狀況進行對比，從政府應急管理體系的形成與發展、結構體系及運作模式等三個方面初步比較分析了內地與香港的政府部門在應急管理體系方面的建構狀況，比較發現，內地群眾在應急管理方面的意識還有待提高，政府各地區間的信息交流亦有待加強，同時關于應急管理方面的法律法規也應逐步完善。

關鍵詞：疫苗事件;應急管理體系;內地與香港;比較研究

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.07.073

應急管理體系是作為公眾權力代表的各級政府在面對突發危機事件時處理緊急事務的行政職能及其載體系統，應急管理系統運行的好壞與否不僅關系到政府部門的公信力和群眾的對政府的信任度高低，更關系到人民群眾的生命財產安全等是否得到有效的保障。但近年來內地頻發的公共危機事件尤其是關乎孩子生命安全的疫苗事件層出不窮，令越來越多的公眾開始感到困惑甚至質疑政府的應急管理體系究竟有沒有履行其職能，如2005年的安徽泗縣疫苗違規接種事件、2010年山西疫苗致死致殘事件、2013年乙型肝炎疫苗事件以及最近又重回大眾視野的2016年山東上億元疫苗未經冷藏流入18省份事件等，幾乎每隔幾年都會爆發一次大規模的疫苗事件，一次又一次的公共衛生管理問題周而復始地出現，民眾的恐慌情緒不斷上升，政府的公信力也隨之不斷下降。反觀香港，同樣也爆發過大規模的公共危機事件等。但香港政府采取的補救措施卻安定了民心，事發之初的社會恐慌也得到了有效的消除，輿論對政府的批評之聲亦日漸消散。內地和香港都具有同根同源的華人社會文化，因此選取二者進行應急管理體系的比較研究，分析香港政府在應急管理制度方面的建設經驗，可以為內地政府應急管理體系建設提供有益借鑒。

1內地疫苗事件回顧

最初內地的疫苗事件進入大眾的視野無非是通過報紙等傳統媒介的傳播，因此影響的范圍面積并不算廣，較早為人所知的是2005年的安徽泗縣疫苗違規接種事件。事件中，由于泗縣大莊鎮衛生防疫保健所未經任何手續及批準，擅自從私人經銷商處采購2000多支疫苗并與學校聯系，組織沒有相關證件的鄉村醫生，并且在沒有按照冷藏運輸的條件下，對該鎮17個村19所學校的學生進行了甲肝疫苗接種，共接種2500多人，事件導致300多學生出現不良反應。事件發生后，溫家寶總理、吳儀副總理立即作出批示，要立即積極妥善處理并且嚴肅查處相關人員。國家食品藥品監督管理局要求各省、自治區、直轄市食品藥品監督管理局（藥品監督管理局），立即開展一次疫苗質量專項監督檢查工作。衛生部也對安徽省泗縣大莊鎮違法開展群體性預防接種事件予以通報。至此為止，這爆發的疫苗事件算是有了結果，但還遠沒有到結束。

在安徽泗縣疫苗事件之后，相繼爆發過2010年山西疫苗致死致殘事件和2013年乙型肝炎疫苗事件等，但讓公眾最震驚的莫過于今年三月份曝出的上億元疫苗未經冷藏流入18省份事件，事件中在山東省菏澤市牡丹區經營東城城區防疫門診的原牡丹人民醫院醫生龐某衛伙同其醫科學校畢業的女兒孫某，從上線疫苗批發企業人員及其他非法經營者處非法購進25種兒童、成人用二類疫苗，未經嚴格冷鏈存儲運輸銷往全國18個省市，涉案金額達5.7億元。更讓人意外的是，龐某衛早在2009年就已經因非法經營人用二類疫苗，被判有期徒刑3年緩刑5年，并處罰金50萬元，沒想到還在緩刑期間的她就制造了一起案值更大、范圍更廣的疫苗非法經營案。此案一出，立刻引起了軒然大波，政府部門和社會高度關注，而此次疫苗事件的曝光，又將肆虐已久的假疫苗案件重新拉回大眾視野，原來非法經營疫苗者始終沒有停止過腳步他們行兇的腳步 。

2香港公共衛生危機事件回顧

2015年7月初，香港九龍西13個屋邨及大廈的飲用水水質在抽檢時，發現入伙只有2年的啟晴邨三幢大廈的水質樣本中含鉛量超標，而造成鉛水事件的原因則懷疑是在鋪設水管時，所使用的接駁零件、焊接物、水龍頭或水箱含有鉛物料。此外，香港當局公布全港還有另外四個公屋的水龍頭工程是出自同一工匠之手，于是超過5.5萬名居民陷入恐慌，居民的日常用水只能從送水車處接用，為了飲水安全，甚至更有市民直接去到山上取水。被曝事件愈演愈烈，問責政府的呼聲也越來越大，隨后，行政長官梁振英回應當局十分重視市民飲水問題，除出調送水車保證市民日常飲水外，還安排6歲以下兒童、孕婦及哺乳期母親接受免費驗血?？绮块T記者會也緊急召開，除保證減低事件對居民造成的不便之外，還成立了獨立調查委員會展開全面調查并及時公布調查進度。距離事件發生的5個月之后，即同年12月4日，香港特區政府公布調查調查結果，證實超標主要是由于熱水罉內的錫焊接物料含鉛。根據調查研究結果，香港特區政府就固定熱水罉的測試、購買及使用等事宜提出了相關的具體建議，至此，鉛水事件的處理已經取得了不錯的成效，民心也日漸安定。

3內地與香港在應急管理體系方面的比較

同樣是突發性的公共問題，但內地與香港的處理結果卻完全不一樣，香港市民在經歷鉛水事件之后日常生活逐漸步入正軌，而內地的疫苗問題之后人們的恐懼之心卻并沒有完全消散，人們想的是怎么樣才能確保在內地接種的疫苗是正規的安全的，或者干脆到境外去接種疫苗。造成這個結果的原因，除了是因為內地和香港所面臨的具體問題及問題涉及的范圍不同之外，更多的是因為兩者的應急管理體系的差異而導致的。

3.1內地應急管理體系

3.1.1內地應急管理體系的形成與發展

萌芽階段。內地真正意義上的應急管理體系的萌芽是在2003年下半年抗擊“非典”總結經驗的時候提出來的，在這之前，內地雖然也有大大小小的危機事件發生，但不管是從社會方面、經濟方面、還是生活方面來說，其影響范圍和影響程度都沒有“非典”事件造成的后果嚴重?！胺堑洹笔录陌l生使中央意識到了應急管理體系的重要性，于是，黨中央國務院第一次明確提出高度重視非常態管理，并且提出“一案三制”，即制訂修訂應急預案、建立健全應急的體制、機制和法制，爭取用3年左右的時間，建立健全突發公共衛生事件應急機制，提高突發公共衛生事件的應急能力。

形成階段。自2003年7月提出“一案三制”之后，內地關于應急管理體系的建設提上日程，2005年1月，國務院常務會議上原則通過了《國家突發公共事件總體應急預案》和25件專項預案、80件部門預案，共計106件。同年7月，國務院召開第一次全國應急管理工作會議，頒布了《國家突發公共事件總體應急預案》。至此，內地的應急管理體系正式形成。

發展階段。應急預案出臺后，各種具體條例建設日漸發展，而2006年9月第二次全國應急管理工作會議的召開也進一步推動了應急管理體系建設。這一時期中，相關的法律法規也正式出臺，2007年8月30日，第十屆全國人大常委會通過《中華人民共和國突發事件應對法》，并于2007年11月1日起正式實施。這一法律法規的出臺，使得突發事件引起的嚴重社會危害得以減輕，而突發事件的應對也得以規范。

3.1.2內地應急管理體系的結構

內地應急管理體系的結構分為預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援以及事后恢復與重建四個方面。在預防與應急準備方面，總體應急預案由國務院制定，具體的應急預案則由地方各級人民政府自行根據有關的法律法規及本地區的實際情況進行組織制定，此外，各級政府應敦促所在轄區的各級部門及企事業單位等建立健全安全管理制度并定期檢查各項安全事宜的落實情況，消除隱患。在監測與預警方面，監測是由下至上，較低層級政府向較高層級政府報告突發事件的信息?？h級以上地方各級人民政府應當匯集、儲存、分析、傳輸有關突發事件的信息，并與其他層級政府實現互聯互通，加強跨部門、跨地區的信息交流與情報合作。預警程度按照突發事件發生的緊急程度、發展勢態和可能造成的危害程度分為一級、二級、三級和四級，分別用紅色、橙色、黃色和藍色標示，一級為最高級別。預警級別的劃分標準由國務院或者國務院確定的部門制定。在應急處置方面，發生突發事件時，所屬人民政府應當根據實際情況和危害程度立即組織實施救援和處置措施，維護社會秩序，保證人民的生命財產安全。在事后恢復與重建方面，突發事件在完成應急處置工作之后，各級政府應當立即組織進行事后評估工作，對突發事件造成的損失、影響等進行評估，并向上一級政府報告突發事件的具體情況，同時制定恢復重建計劃。

3.1.3內地應急管理體系的運作模式

從內地應急管理體系的形成與發展以及管理體系的結構可以看出，其運作模式層級分明，應急管理體系的運行機構主要分為領導機構、辦事機構、和地方機構等三個機構，主要以統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主。其中，國務院是突發事件應急管理工作的最高行政領導機構，負責突發事件的管理工作。辦事機構是國務院辦公廳設立的國務院應急管理辦公室，履行值守應急、信息匯總和綜合協調職責，發揮運轉樞紐作用。地方機構即地方各級人民政府，是本行政區域突發公共事件應急管理工作的行政領導機構，負責本行政區域各類突發公共事件的應對工作。發生突發應急事件時，主要是由地方機構履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府來組織實施，即由政府統一組織，而不是由專門的應急部門來進行。

從機構管理上來說，應急管理體系是從上到下進行統一領導與協調管理，但在突發事件發生時，通常是從下到上進行管理負責，即由地方機構走在前線組織實施相關挽救工作，成立專項工作小組，安撫民心。

3.2香港應急管理體系

香港的應急管理體系主要由應急行動方針、應急管理組織機構以及應急運作機制等三個部分構成。

3.2.1香港應急行動的方針

香港應急行動的方針主要依據突發事件的危害程度進行區分行動，香港特區政府將突發事件分為緊急情況和危急情況兩種。

緊急情況指通常指發生的事情是不可預見的或突發的，并帶來危險，需要政府部門迅速采取應對措施以保障市民生命財產或公眾安全的自然或人為事件。在緊急情況下，政府行動需要做到統一指揮、反應迅速，爭取把損失降到最低。危急情況的嚴重程度比緊急情況要高，危急情況是指那些嚴重危害到市民生命的事故，通常突如其來，可以或可能引致的傷亡情況超出政府救援部門的正常處理能力。一旦發生突發事件，香港特區政府會啟動高效的應急處理工作，遵循精簡、高效、靈活、便捷的行動方針指導應對工作，即限制涉及的部門和機構數目;限制緊急應變系統的聯系層次;授予緊急事故現場的有關人員必要的權力和責任。此外，香港政府幾乎每個應急預案一年至少演練一次，每年演練的應急預案可達30多次，通過演練，提高政府的應急處置水平。

3.2.2香港應急管理的組織機構

香港應急管理的組織機構是以行政長官為首的保安事務委員會，遇到突發事件時由政務司和財政司對危機管理的各個部門實行統一組織協調。

其主要機構包括中樞指揮機構、執行機構、信息機構以及保障機構等。中樞指揮機構是行政長官領導下的保安事務委員會，遇到突發事件時，行政長官有權根據事態的嚴重程度和需要召開緊急會議并商談對策以及做出決定。如在鉛水事件中，行政長官梁振英就是及時召開緊急會議，與各政府部門商討對策。執行機構包括香港政府轄下的12個決策局以及61個部門與機構，它們作為香港政府的危機執行組織，為處理危機事件的發揮極大的作用。信息機構主要指的是新聞中心，即信息系統的主要部門。主要職責是在發生災難時為政府發布消息，讓公眾了解事實情況，及時報道危機事件的處理過程。保障系統是香港政府依靠法律、財力、人力、物力等多方支持，對危機爆發時控制因公眾恐慌失措而造成的混亂局面而采取的統一有效的應對措施。

3.2.3香港應急機制的運作

香港的應急運作機制是1996年制定并開始實施的三級制應急系統。該系統根據緊急事件發生時的不同危機級別啟動預警、應對處理和善后恢復等不同的管理程序。

第一級應變措施：緊急應變。此級別主要由保安局下設的警務處、消防處進行出警處理，主要的執行機構是警務處的主要指揮部門“警總中心”及消防處的中央指揮及控制中心——消防通訊中心，這兩個執行機構承擔危機事件的第一處理梯隊職責，對危機事件造成的傷害和損失進行救援。救援行動之后進入到第二級應變措施：啟動緊急事故支援組。警務處或消防處通知保安局值班主任，并啟動緊急事故支援組協調保安局當值主任工作，此階段是當警總中心和消防中心無法對危機事件進行控制時啟動。當突發事件危機到公眾的生命財產安全并且趨勢越發不可控制時，啟動第三級應變措施：啟動緊急監援中心。保安局局長或指定的保安局高級人員指示政府總部的緊急事故監察及支持中心執行具體行動。該行動對事發區域進行全面支持，力爭控制局面，挽回損失。

3.3內地與香港在應急管理體系上的不同之處

內地與香港在應急管理體系上的組織結構和運作機制方面有很大的不同之處。就組織機構來說，內地應急管理體系的結構分為預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援以及事后恢復與重建四個方面。這四個方面的結構體系參考了美國等國外發達國家的應急體系建構框架，從理論上來說是比較合理的，但在我國的實際應用中，預防與應急準備、監測與預警這前面兩個方面的實際操作還是有待提升，就疫苗事件來說，此類事件一而再再而三地發生，顯然政府并沒有做好充分的預防工作，也沒有及時地積累經驗以備后需。而具有前科的龐某衛在緩刑期間就制造了一起案值更大、范圍更廣的疫苗非法經營案，政府相關部門的監測機制失效也是導致悲劇重演的原因之一。香港應急管理體系的組織機構包括中樞指揮機構、執行機構、信息機構以及保障機構等，這幾個機構使得危機出現時可以使各政府部門間更有效協調、高效處理危機。鉛水事件發生時，領導中樞指揮機構的行政長官梁振英就及時召開了緊急會議，同時成立專項調查小組進行獨立調查，與此同時，利用新聞媒介積極發布事件調查的進程，處理得有條不紊，為政府工作的高效率贏得了較好的口碑。

就運作機制來說，內地應急管理體系的運行機構主要分為領導機構、辦事機構、和地方機構等三個機構，主要以統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主。名義上是由中央進行統一領導，但實際上還是以屬地管理為主，“各人自掃門前雪”的做法使得地區與地區之間缺乏聯系和經驗交流。疫苗事件一次又一次地被曝光，幾乎每一次都是在不同的地區發生的，說明地區間應對此類事件的經驗交流不足。香港的應急運作機制是根據緊急事件發生時的不同危機級別啟動預警、應對處理和善后恢復等不同的管理程序。在鉛水事件初步定性為水管接駁處的金屬含鉛時，香港政府對有潛在被污染概率的建筑物進行了公布并進行預警，隨后采取送水車送水等措施保證居民的日常用水，與此同時行政長官梁振英也宣布成立獨立的調查小組，對事件進行獨立調查并將調查結果進行公布。相對于內地的屬地管理為主的運行機制，香港更像是全民監督，統一行動。

4對內地的啟示

4.1加強群眾的危機防范意識

應急管理不應僅僅從政府角度出發去采取應對措施，更應讓每個群眾都樹立危機防范意識?！胺彩骂A則立，不預則廢”，很多時候，如果群眾具備一些相應的防范意識的話是可以避免悲劇的，比如2005年的安徽泗縣疫苗違規接種事件，事件開始時已經有學生在接種疫苗之后出現不良反應，但由于家長缺乏關于疫苗接種與運輸的相關知識，所以導致越來越多的學生出現不良反應，如果家長有基本的危機防范意識，或許事件造成的損害就不會那么大了。

4.2促進政府各地區間的信息交流

香港的應急系統中，各政府部門之間的橫向協調機制運行良好，部門間的資源相互共享，當突發事件發生時，各主要部門間的信息流動速度較快，處理效率較高。從接二連三的疫苗事件爆發以及香港對于突發事件的處理經驗可以看出，內地各地區政府部門間的經驗交流相較于香港來說還是亟需加強的，不僅疫苗事件如此，對于其他類別的突發事件處理經驗更是如此，完善各地區政府部門間的應急管理合作機制，加強各地區政府之間的橫向交流協調經驗，對于突發事件的高效處置有著重大的現實意義。

4.3出臺相關的法律法規完善應急管理

香港的目前內地的應急管理主要是針對政府部門如何實施處置而言的，但對于如何監督政府部門的處置過程并沒有一個完整的法律法規來進行約束，政府部門在處理突發事件時往往會從自身公信力等角度出發，很多時候會造成信息不透明等不良現象。此外，社會組織等社會參與機制比較缺乏，導致政府部門的行動說服力不強。

參考文獻

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