食品行業協會自律監管的功能及實現機制研究

摘要：作為現代市場經濟條件下一種重要的自主治理形式，食品行業協會是食品安全社會性監管體系的重要組成部分，是不可替代的食品安全社會治理主體之一。從多元主體“協同治理”的理念和原則出發，在食品安全社會共治體系中，食品行業協會自律監管扮重要角色，可以發揮導向、約束、激勵、凝聚等積極功能。但“徒法不足以自行”，食品行業協會自律監管在學理層面正向功能的發揮，有賴于良好的實現機制為前提和基礎。鑒于此，應進一步推進食品行業協會的懲戒機制、信息公開機制、信用機制以及聲譽機制等相關制度建設。

關鍵詞：協同治理;食品行業協會;行業自律;自律監管;社會性監管

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.07.077

1行政規制、行業自律監管與食品安全治理轉型

民以食為天，食品安全關涉民生福祉、社會穩定與公共安全，是當今世界各國面臨的共同挑戰之一，也是體現和衡量一國國家治理能力的關鍵領域之一。保障食品安全，作為基礎性的公共秩序，政府是最重要的治理主體。但近年來，伴隨食品工業的快速發展，食品安全監管復雜性和難度空前提高，全球范圍內食品安全問題日益突出。傳統單純依靠政府行政規制體系保障食品安全的監管理念與監管模式，面臨嚴峻挑戰。僅僅依靠政府行政監管體系的“單邊行動”來確?！吧嗉馍系陌踩?，事實上，在某種程度上成為一種“不可能”完成的任務。在此背景下，世界各國都在積極推動食品安全監管模式轉型，旨在突破傳統政府主導的“單中心”治理模式， 引入行業組織、媒體、消費者等社會多元主體共同參與食品安全監管的“協同治理”理念，日漸成為國內外理論界和實務界的共識。

中國作為發展中國家，正處于經濟、社會結構轉型的加速期，此階段也是食品安全矛盾凸顯期和風險高發期。加之，食品行業規?；a業化程度較低，總體上呈現“小散多亂”的局面，食品安全問題的復雜性和監管難度更大，政府食品安全行政監管體系面臨空前挑戰。一個時期以來，中國重大食品安全事件頻發，引發社會強烈關注。由此，轉型期中國社會食品安全問題的復雜性、系統性、長期性和艱巨性，凸顯了在進一步加強政府行政監管體系和能力建設的同時，推進食品安全監管領域政府與其他社會性主體協同治理的重要性，這也是發達國家食品安全治理的成功經驗總結。在此背景下，2015年最新修訂《中華人民共和國食品安全法》，首次從國家立法層面的高度，明確將“社會共治”納入《食品安全法》總則，凸顯了在強化和提升政府行政監管能力的同時，充分發揮食品行業協會、消費者組織、舉報者以及新聞媒體等社會性力量參與食品安全治理，推進形成社會多元主體共同參與食品全治理的基本立法意圖。在實踐層面，這也為破解食品安全治理的現實困境，推進食品行業協會自律監管，推動構建多元主體合作共治的食品安全協同治理體系，提供了法律依據和制度基礎。

2協同治理理念下食品行業自律監管的功能分析

作為現代市場經濟條件下的一種重要的自主治理形式，行業自律是食品行業協會發揮市場監管和參與食品安全治理的主要形式。食品行業協會基于行業共同利益，通過行業自律機制，規范組織成員行為，維護市場競爭秩序，從而在客觀上契合了政府推動食品行業健康發展和保障公眾食品安全的公共性目標，并能夠以其專業、技術和成本優勢，在相當程度上有效彌補政府行政規制的局限與不足，因此，被普遍視為現代市場經濟條件下食品安全社會監管體系的重要組成部分，是保障食品安全最重要的社會性治理主體之一。從發達國家的實踐來看，“食品行業協會的自律監管，作為獨立于政府與食品生產經營企業之外的“第三方監管”，既減少了政府對微觀經濟主體具體經營活動的直接干預，又能發揮行業組織在信息獲取、專業技術與降低監管成本等方面的功能優勢，從而可以有效彌補食品安全治理領域政府與市場的‘雙重失靈。”具體而言，在食品安全多元主體協同治理體系框架下，推進食品行業協會的自律監管，其正向功能集中體現在以下幾方面：

（1）導向功能。行業協會是同一行業內經濟性主體組成的非營利組織。作為行業私益企業的聯合體，食品行業協會是某一特定食品行業整體利益的代言人，其宗旨和使命就是實現和維護行業本身的利益。由此，食品行業協會基于行業共同利益制定的章程、標準和自律規范（主要是各種行規行約），代表了其所在行業系統的整體性價值標準和行為規范。一定程度而言，能對行業內企業和從業人員的價值取向及經營管理行為發揮積極的引導作用。

（2）約束功能。行業自律規范對企業行為具有約束、規范和懲戒作用。行業協會作為“一種組織化的程序，可以利用懲罰性的制約措施，避免非正式組織中的機會主義行為。”食品行業協會正是通過行業內企業主體在平等、自愿基礎上簽訂的行業規章和自律公約，實現行業的自主管理和自我發展。不同于政府行政監管對行業施加的“外部規制”，行業自律是行業組織對本行業企業施加的一種內部的自我規范、自我監督和自我約束。換言之，行業協會自律不是依靠強制力來實現的制度層面的“硬”約束，而是一種基于行業共同認知制定的行規行約等各種行為準則基礎上的“軟”約束。

（3）激勵功能。通過有效的行業自律監管，規范無序競爭，引導企業行為，可以防止市場主體的惡性競爭，避免“劣幣驅逐良幣”現象的產生。同時，對模范遵守行業協會章程和自律公約，自律信用突出的行業成員，行業協會通過信用評級、業內通報表彰、多渠道（如通過協會會刊、網站、官方微信、微博、新聞媒體等）廣泛宣傳，以及建議有關行政主管機構、銀行、資產擔保公司等對相關行業自律“模范”企業在貸款、稅費繳納、年檢、資質升級等方面給予政策優惠和政策傾斜等舉措，一定程度上可以實現對行業會員的獎優懲劣，對會員企業的經營和管理具有積極的激勵效應。

（4）凝聚功能。在政府主管部門與食品行業企業之間，食品行業協會扮演著橋梁和紐帶的作用。食品行業協會接近市場行為主體，與行業企業有著天然聯系，作為行業企業聯合體的角色定位，使其可以較充分地把握行業整體發展要求。一方面，食品行業協會可以作為行業代表向政府相關部門反映企業的意愿與訴求;另一方面，也可向會員企業介紹政府相關法律、法規和方針政策，助力企業發展和成長。同時，通過行業自律，解決行業內企業糾紛，促進行業發展和規范企業行為，避免重復投資和惡性競爭，維護良好市場秩序。在此基礎上，行業協會還能夠為會員企業提供溝通、交流與合作的平臺，組織企業進行培訓、參展、參與標準政策制訂等活動。進而，了解會員企業對協會的服務需求，指導和幫助企業制定發展規劃和戰略方案，增強行業凝聚力，為行業健康發展提供有效組織保障。

3食品行業協會自律監管正向功能的實現機制

現代市場經濟條件下，行業自律作為一種重要市場治理手段和形式，在規范市場行為，維護市場秩序等方面，有一定發揮的作用的空間，是對政府行政監管的有益補充。有學者甚至將其視為“與政府管制并列于市場管制主體譜系之上”的一種制度安排。但這里必須明確一點，“徒法不足以自行”（《孟子·離婁上》），法律和規則如果不被信仰和遵守，則形同虛設。在此意義上，前文學理層面探討的食品行業協會自律監管的正向功能，并不會自動自發實現。因此，如何使協會章程、行規規約等自律規范體系，真正從文本層面的價值導向和行為規范，轉換成被落實和遵守的行動體系，則在根本上有賴于良好的運行機制設計。就推進食品行業協會通過自律監管參與食品安全協同治理體系的構建而言，著重應聚焦于以下幾方面的機制建設。

3.1懲戒機制

懲戒機制是行業自律發揮作用的核心機制，構成行業協會自律監管的制度性基礎。食品行業協會主要通過制定行業行為規范和懲戒規則體系，約束行業會員企業的市場行為，調整企業成員間的市場關系，在此基礎上維持行業秩序。因此，需“科學設計自律規章中的違規懲戒條款，加大行業成員的違規成本，改變目前行業自律規章缺乏失信懲戒條款或者懲戒沒有威懾力的現狀，從而形成行業成員“不愿失信”和“不能失信”的自律制度環境?！睆奈覈称沸袠I協會自律監管實踐中面臨的突出問題出發，食品行業協會懲戒機制建設，需著眼于三個層面：首先，健全和完善行業自律的懲戒機構。為充分發揮行業自律的導向和約束功能，要進一步優化協會內部治理結構，推動相關食品行業協會建立和完善懲戒委員會、調查委員會等專門性行業自律機構，為其開展行業自律提供組織基礎;其次，明確懲戒措施及其適用范圍。協會章程中要明確協會享有的懲罰權的種類及其適用范圍，在此基礎上，科學設計和細化行業自律懲戒規則，增強其可操作性。對不履行協會章程和行業自律公約，影響行業聲譽和發展，并給行業發展和行業聲譽帶來不良影響和后果的行業成員，依其程度不同，可將懲戒措施設計為：（1）警示約談;（2）責令改正與書面檢討;（3）強制培訓;（4）業內通報批評;（5）收沒保證金;（6）網上公示;（7）記入信用檔案（如黑名單）;（8）暫停會員權利;（9）取消會員資格;（10）涉嫌違法犯罪的，依法報政府有關部門和移交司法機關處理。最后，制定和完善懲戒程序。行業協會的懲戒機制設計，應體現程序正義原則，一般程序性規定應包括受理、調查取證、告知、聽取申辯或聽證、下達處罰決定、執行、結案、立卷歸檔等。同時，根據有處罰必有救濟的原則，也應出臺懲戒對象對行業協會懲戒處理不服情況下進行申訴的方式、程序等規定。

3.2信息公開機制

“在信息不對稱的市場上，擁有信息優勢的交易者可能表現出機會主義行為。”行業自律是一種“軟約束”，一般而言，行業協會并不具有對其行業成員的強制性懲戒手段，因此，信息披露對食品行業協會懲戒自律的實現，具有至關重要的作用。從推進食品行業協會參與食品安全協同治理的角度，食品行業協會的信息公開機制建設，包括兩方面內容：一方面，行業協會內部管理和行業信息的對內公開，這是推進行業治理民主、提升行業協會形象和公信力的基本要求。為此，食品行業協會的信息披露工作須實現制度化、規范化和常態化，以此促進食品行業協會規范運作，維護會員合法權益;另一方面，行業自律監管情況和相關行業信息要向社會公開。保障公民、法人和其他組織依法及時、真實、準確、完整地獲取行業協會相關信息，這是矯正市場失靈、解決行業信息不對稱的重要舉措，也是實現行業自律監管前提條件之一。通過接受社會監督，形成行業協會自律、政府監管與社會監督相結合的食品安全復合監管體系。

3.3信用機制

信用是現代企業的“生命線”。市場經濟條件下，構建以信用為核心的新型市場監管機制，是新時代市場監管模式治理創新的重要趨勢。在此意義上，食品行業信用體系和機制建設，也是社會誠信體系建設的重要組成部分。推進食品行業協會信用機制建設，關鍵有兩點：一是建立健全食品行業協會信用監管體系，在業務報備的基礎上，建立會員企業和從業人員的誠信檔案，開展信用管理，內容需涵蓋會員單位的設立審批、年檢、變動、處罰、業務資質、經營情況等相關基本信息;二是建立和完善行業誠信自律的長效機制，其核心是要在信用管理、信用評價的基礎上，完善對守法誠信主體的獎勵機制，以及對違法失信行為主體的懲戒機制。要制定針對違法失信行為的懲戒和處罰清單，并對失信信息進行公示和共享。

3.4聲譽機制

現代市場經濟條件下，作為理性經濟人的市場行為主體，社會聲譽是其最重要的“無形資產”之一，對企業生產和經營行為產生重要影響。由此，作為“軟”約束的一種治理手段和方式，行業協會對會員企業的聲譽管理，是實現行業自律的重要“抓手”之一。食品行業協會通過聲譽機制實施自律監管的作用機理，主要是通過對會員企業的聲譽激勵與約束，并通過向行業共同體、利益相關方和社會傳遞的聲譽評價信號來發揮作用。換言之，“聲譽機制的作用是為關心長期利益的參與人提供一種隱性激勵，以保證其短期選擇承諾行為，是解決信息不對稱問題的有效手段之一。”但是，聲譽機制作用的發揮，需要具備信息、權威、成本等基本要件，并有賴于良好的信息公開機制、信息傳播機制、信用評價機制、監督懲戒機制等相關制度工具的協同。以此檢視我國食品行業協會的聲譽自律監管，總體而言，聲譽機制作為一種重要的行業協會自律監管治理手段，尚未得到足夠重視，與其它自律機制的整體性協同效應并也并沒有充分發揮，亟待在理論和實踐層面進一步探索和推進。

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