粵港澳人才一體化助力大灣區建設

文/全球化智庫

2018年10月24日，港珠澳大橋開通運營（圖片來源：新華社）

2018年12月13日，全球化智庫（CCG）在香港發布首個對粵港澳大灣區人才狀況進行全面系統研究的《粵港澳大灣區人才發展報告》（以下簡稱報告），并以“粵港澳大灣區建設與人才發展”為主題展開圓桌研討會。

報告指出，2017年粵港澳大灣區的港口集裝箱吞吐量、機場旅客量、進出口貿易總額等在全球灣區中獨占鰲頭，并預測2022年粵港澳大灣區將超過東京灣區和紐約灣區，在世界四大灣區中GDP總量排名第一。

報告將粵港澳大灣區與紐約灣區、東京灣區、舊金山灣區進行了對比后指出，粵港澳大灣區港口集群優勢領先，國際化綜合樞紐地位明顯，但人才聚集力相對較弱，創新平臺載體數量較少，大灣區人才國際化程度偏低，國際競爭力不強，科技創新投入強度和產出不高，產業結構亟待升級，并提出了粵港澳大灣區人才一體化建設的建議。

灣區人才發展面臨諸多挑戰

關于粵港澳大灣區人才發展面臨的挑戰，報告指出，目前大灣區受高等教育人口比例較低。據統計，受高等教育人才占常住人口的比例香港是26.18%，深圳是25.19%，而東莞只有15.74%。其次，大灣區當前科技創新成果轉化率較低，具體體現為大灣區創新人才對產業發展貢獻支持相對不足以及技術的輸出與吸納能力均存在明顯不足。此外，報告表明，粵港澳三地合作不夠緊密，抑制了人才流動的積極性。問題包括：一是稅制沖突明顯，影響灣區人才集聚，因為與港澳稅制相比，內地仍屬高稅區，這會影響港澳人才北上內地進行創新活動。二是出入境欠便利，影響灣區人才流動。三是公共服務銜接尚未建立，影響人才安居樂業，比如，灣區內地與港澳醫療保障體系和醫藥準入標準不同，難以長期留住人才。在社會保險方面，三地居民在就業過程中未能享受同等待遇，造成人才在灣區內相互流動不暢。四是粵港澳科技創新合作不緊密，特別是珠三角地區企業的聯系并不夠緊密，產學研協同創新有待加強。最后，報告還總結，新一、二線城市“搶人大戰”，給灣區人才引育留帶來了挑戰，尤其是先進省市空前力度的引才新政以及各地自由貿易港規劃陸續推出，都削弱了粵港澳灣區人才競爭優勢。

創新大灣區人才發展體制機制打造灣區人才發展優質軟環境

建立大灣區人才一體化運行機制，完善區域人才發展頂層設計。港珠澳大橋的完工、高鐵網絡的逐步完善標志著大灣區物理交通網絡連接即將完成，下一步還要加強對大灣區人才的一體化運行機制。一是進一步建立完善粵港澳三地政府人才合作協調機制。建聯系緊密、溝通高效、協調有力的三地人才合作機制。二是建立互通互認、共享共建的人才引進、評價、服務體系，通過推廣“大灣區人才卡”“大灣區英才計劃”等政策，在稅收、出入境、執業資格等多個方面消除壁壘，打造粵港澳大灣區人才更加自由、更加便捷流通的運行機制。

建設人才保稅區，打造大灣區國際人才自由港。采取“政府引導、社團牽頭、企業運作”的模式，建設國際人才港物理空間、實施大規模人才引進工程和設立國際人才產業基金等，打造“大灣區國際人才港”，吸引和集聚更多的高層次國際人才，構建國際人才創新創業、合作交流的平臺。對區內企業、機構設立的研發中心接受港澳臺、國外捐贈或從港澳臺、國外購入的教學科研設備、儀器、用具等，取消進口上限，給予免稅或保稅；對技術先進，尚未列入國家鼓勵類外商投資項目的企業進口、境內不能生產或性能不能滿足高層次人才企業需要的生產設備，給予進口關稅和進口環節增值稅稅收優惠。

構建高端智庫集群，為區域發展提供軟實力保障。粵港澳大灣區可試點構建智庫產業集群，堅持高端定位，凝練主攻方向，集聚以“企業全球化、人才國際化”研究為核心的專業化高端智庫，加強“儲備性政策”研究，針對未來可能出現的新情況和新問題超前研究和擬定可供選擇的政策，形成具有全國乃至全球示范效應的“智庫產業區”。

創新人才發展平臺建設增強大灣區納才用才能力

試點建立人才飛地，實現大灣區各地優勢互補。在粵港澳大灣區“9+2”城市試點布局建立人才飛地，圍繞戰略性新興產業領域，秉承“借腦研發、柔性引才、合作共贏”的理念，通過在港異地建設研發機構、眾創空間、創新創業孵化器等形式，運用好“政府+市場”的“兩只手”，允許大灣區三地人才在飛地自由出入境、創新創業等。最大限度地實現政府間的土地使用空間整體轉讓，讓各自城市先進的發展理念、產業、投資、人才、管理實現互動，帶動周邊地區的發展，產生良好的外溢效應。

設立海外華僑華人交流中心，試點對海外華人實行免簽。數千萬海外僑胞是中國現代化建設和崛起進程中不可或缺的重要資源，就我國而言，吸引移出人才回歸比吸引外國人才更為現實。建議在大灣區內實行鼓勵和優先審理華裔出入境申請，對海外華人在出入境方面提供單方面免簽等便利政策，為華僑華人來大灣區參加交流合作、創新創業和生活服務等方面提供便利。利用自貿區先行先試的政策優勢，適當修改“中國綠卡”審批管理辦法，降低門檻，設置更加靈活務實的申請條件，加大吸引海外華人群體的力度。建議設立服務大灣區建設的海外華僑華人交流中心“粵港澳大灣區海外華人聯誼會”，加強大灣區與海外華僑華人的聯絡，定期發布大灣區重點建設項目、發展重點、急需解決的痛點，延攬技術、資金、項目、團隊等。

借鑒香港行業人才行業認證的市場化、社會化的行業協會認證模式，推廣人才職業資格互認。在設立制度、財務制度、入會制度、管理制度和職業認證制度等方面引進和推廣香港職業資格制度，使粵港澳大灣區內行業協會發揮更加積極的作用。一是在設立制度方面，行業協會的準入門檻低，成立程序較為簡化，沒有過多硬性條件限制。二是在財務制度方面，行業協會經費基本上通過會員會費、籌款、私人企業捐助、協會活動收入等多渠道進行籌措，資金寬裕，自主性高。三是在入會制度方面，行業協會的核心成員大都來自社會的中上階層與企業的管理層，會員以專業人士居多，因此專業性強。四是在管理制度方面，行業協會實行自我約束、自我管理、自我服務，管理規范。五是在職能制度方面，行業協會的職能獨立，既是政府和企業的溝通者，也是會員利益的維護者。六是在職業認證制度方面，香港的許多行業協會，如會計類、證券類、金融類所出具的證書實用性強，流程嚴謹、規范、快捷。借鑒廣東自由貿易試驗區與港澳實行專業人才執業資格互認的成功經驗，在大灣區內實現法律、金融、教育、衛生醫療、會計等專業領域的執業資格互認，推動港澳專業服務集聚區的建設。

拓寬全球人才招攬渠道提升大灣區國際化人才競爭力

借鑒海南省免簽新政，放寬海外人才入境大灣區限制。圍繞粵港澳大灣區發展規劃，在《深化粵港澳合作推進大灣區建設框架協議》和《粵港澳大灣區旅游業界合作協議書》框架下，借鑒海南省免簽新政的成功經驗，探索放寬海外人才入境粵港澳大灣區限制，允許海外人才以旅游、短期學術交流、創新創業合作等為目的，在大灣區內的旅行社、創新創業企業、博士后交流驛站等主體邀請下，可從粵港澳大灣區任意對外開放口岸免辦簽證入境，并在大灣區區域內停留最多30天，助力大灣區成為實現海內外人才交流與聚集的集聚地。

實施工作假期簽證，拓寬引才渠道。為了更有效、更大規模地引進外籍人才，需要采取更具靈活的柔性引進人才政策，比如在方便外籍人才來大灣區短期就業、從事臨時性工作等方面。創新粵港澳大灣區柔性引才措施，面對外籍人才實施工作假期簽證（Working Holiday Visa），允許簽證持有人在大灣區范圍內合法受雇，短期從事專業領域工作或研究或參與課程學習。同時要建立打工度假簽證與就業簽證的銜接機制，針對假期工作簽證期間表現特別優秀的人才開辟申請就業簽證的綠色通道。

實施全球英才招聘工程計劃，推動落實引才系統化精準化。一是建立專門在全球搜索、關注、接觸、發掘人才的大灣區獵頭部門。利用香港、澳門國際化的優勢，實施全球英才招聘計劃，以海外高端留學人才與華裔人才為重點，外國高級人才為補充，通過大灣區獵頭與各海外社團的合作，吸納具有戰略意義和領軍作用的全球頂尖人才。同時，在大灣區建立與國際接軌的公共部門外籍雇員管理方式和體系，建立外籍雇員的遴選、登記和考評機制，根據緊缺性、非涉密等原則，在政府機關、事業單位等用人單位開展聘用長期或不定期的外籍人才。二是精準延攬國際頂尖人才。圍繞大灣區區內重點發展產業定位，建立緊缺人才清單制度，定期面向全球發布緊缺人才需求，面向全球引進高端人才及團隊。按照灣區統一人才政策進行管理、落實政策資助和配套服務，提供一攬子創新創業“上門服務”，一站式生活居住配套服務，幫助國際頂尖人才更好地扎根大灣區、服務大灣區。三是實施“萬名留學生菁英計劃”。由粵港澳高校聯盟牽頭，實施“萬名留學生菁英計劃”，選擇聯盟內的學校為接收主體，以5年為期限，面向發達國家地區的高中、高等院校的優秀學生群體提供總共一萬名的留學生名額，為入選“萬名留學生菁英計劃”的留學生提供涵蓋全學段周期的優厚獎學金及生活補助，在大灣區的全局范圍內提供包括簽證、科研、實習、兼職、交通、醫療等多方面的留學便利措施，畢業后符合條件的可申請在華永久居留，鼓勵留學生留在大灣區內就業創業。

放松外國留學生在大灣區實習就業限制，激活灣區青年人才“雙創”力量。建議面向全球開放大灣區實習機會給廣大的外國留學生群體，鼓勵大灣區的企業、機構和社會組織直接聘用優秀外國留學生，對已被大灣區內企業聘請雇用的外國留學生，由出入境管理部門發放X字簽證，允許其在大灣區合法就業。盡量減少對外國留學生在企業實習的專業、次數、學校審核批準“實習證明”、居留許可加注等限制，同時適當增加面向“一帶一路”沿線國家的F字簽證數量，方便外國留學生來中國訪問、考察、講學、經商、進行科技文化交流及短期進修、實習等。積極落實外國留學生在大灣區創業的相關政策，減少對外國來華優秀留學生在大灣區就業創業的限制，對符合要求的應屆外國留學生可申請加注“創業”的私人事務類居留許可。

放寬內地學生在港澳實習就業的限制，實現大灣區青年人才聯合培養。根據我國最新政策規定，自2018年7月28日起，港澳臺人員在內地（大陸）就業不再需要辦理《臺港澳人員就業證》。此政策亟須在大灣區內部得到進一步拓寬和延伸，為在粵港澳大灣區“9+2”城市的學生實現在三地就業創業自由化。一是優化內地學生在港澳實習、兼職、就業、創業的政策，放寬證件和條件限制，允許其在非假期期間進行以下兩種情況下的工作可不作工作簽證要求。其一是每周工作時間16小時內進行合法打工，其二是通過參與學校組織的、與學業專業相關的工作類活動進行兼職。二是以優秀全日制學生為重點對象，以科技創新類和現代專業服務類專業學生為試點，逐步實現兩岸三地青年人才雙向就業創業自由化。

破除限制人才流動機制障礙助力人才高水平融通

借鑒香港的稅收政策，降低在灣區工作的港澳及外籍人才的稅負水平。打破財稅制度壁壘，加強三地稅收協同效應。稅制差異是阻礙生產要素自由流動的根源之一，粵港澳大灣區的稅收合作需要結合三地稅制，實現優勢互補。一是根據粵港澳大灣區發展情況，擴大“港人港稅、澳人澳稅”的改革試點至“廣深港澳科技創新走廊”的核心創新平臺和重要創新節點以及粵港澳創新創業科技創新合作區。復制推廣廣東自由貿易試驗區前海蛇口片區和橫琴片區的稅制改革成功經驗，對境外高端和急需緊缺專業人才個稅超過15%的部分給予補貼。二是針對三地稅制差異，在廣東省實施簡稅制、低稅率、嚴征管的做法。粵港澳大灣區九大內地城市應效仿港澳對個人所得稅實行綜合稅制，解決港澳高端人才進入內地工作的一大困難。三是大灣區內政府應建立“加快稅收協同發展”的平臺，充分研究粵港澳三地稅收政策與實踐以及準確交換跨境稅收信息，深化稅制協調與征管合作，不斷推動三邊稅收協議的滾動發展。

取消粵港澳人才三地來往的通行證，實現三地人才來往“無證化”。圍繞建立更加有效的區域協調發展新機制，創新粵港澳三地人才來往制度，探索取消粵港澳高端人才三地來往通行證，實現三地人才來往“無證化”。第一步是以高端人才便利通關為重點，從上層政策推動三地相關部門協同合作，為打通三地的數據與終端進而實現通關一體化營造積極的政策環境。第二步是通過生物識別、大數據、人工智能等新一代信息技術創新成果系統化，探索建立“一檢通”信息化平臺，推進“紙質證件”向“電子證件+生物識別”智能化通關模式轉變，實現“一檢通關”的快速過境模式，率先在高端人才通關普及。第三步是取消高端人才三地來往證件要求，開設人才綠色通道，實行適用政策的高端人才“刷臉”通關，“隨到隨走”。

探索大灣區外籍人才入籍歸化政策，試點外國人才身份轉換制度。目前，我國尚沒有外籍人才加入我國國籍的具體規定。建議大灣區試點在該地區申請永久居留成功后居留滿5年，無任何違法記錄，提出申請并通過入籍考試者，予以入籍資格，享受國民待遇。因此，在自貿區率先試點外國人才身份轉換制度，將有助于大灣區面向長遠發展來延攬更多有意愿扎根大灣區的外國人才。

為外籍高層次人才提供直接在境外申請在華永久居留的渠道和便利。借鑒國外先進經驗，探索在粵港澳大灣區地區允許符合大灣區發展的外籍高層次人才，經由備案的涉外人力資源服務機構擔保并申請，可以直接在海外申請在華永久居留，如若獲批，申請人會經由律師收到我國駐外使館的面簽通知，面簽通過后即可獲得永久居留資格。

多方面提高三地人才服務質量增強服務保障供給能力

推動粵港澳三地“社保+醫療+教育”互認互通，暢通人才服務銜接渠道。推進粵港澳三地人才在跨境公共服務和社會保障方面的無縫銜接，落實粵港澳居民在社保、醫療服務、子女教育等方面享受與當地居民同等待遇。一是在社保方面，推動粵港澳三地社會保障服務銜接渠道從內地向港澳單向開放往雙向開放轉變，實現三地社保互認互通，保證內地人才既可享受港澳相關福利待遇更可保留原戶籍所在地的相關福利，而在灣區內地工作的港澳居民可在大灣區內繳存公積金，并按規定提取公積金，使用公積金貸款，享受與大灣區內戶籍人口購房同等待遇。二是在醫療方面，積極推廣深圳港大醫院允許港澳居民在灣區使用港澳醫保直接支付醫療費用以及港澳地區醫療機構先進管理經驗，完善港澳居民在灣區內跨境就醫的政策舉措。探索建立粵港澳三地通行的電子醫保卡，保證醫保卡持有者在三地就醫均可迅速獲得所需的醫療服務。三是在教育方面，賦予在義務教育階段的港澳人才子女在灣區享受與內地居民子女同等教育權利。深度整合三地高等教育資源，加強辦學經驗、一流學科的相互借鑒，實現三地資源的互享互用。允許港澳投資人才在灣區內地設立多層次的國際獨資學校，為港澳人才提供優質的公共教育環境，緩解基礎教育學位供給不足的問題。

打造大灣區國際金融服務中心，推動灣區內資金互聯互通便利化。金融國際化是灣區經濟發展的重要支撐點。大灣區要充分發揮港澳高度國際化的優勢，深化粵港澳金融合作，以自貿試驗區、“一帶一路”建設、粵港澳大灣區建設為抓手，加強跨境金融業務、金融機構、綠色金融以及“一帶一路”金融等領域合作，在傳統金融基礎上大力發展新興金融，將大灣區建設成以新金融的產業體系、市場體系和管理體系為載體，支撐與引領實體經濟發展的國際金融中心。

建立大灣區國際化人才創新創業引導基金，對重點產業領域的優質創新項目在初創期給予一定的啟動資金支持。設立粵港澳大灣區股權投資母基金，培育和發展各類風險投資機構、信用擔保機構，利用社會資本為灣區內的“雙創”活動提供金融支持。通過金融產品創新、支持資本市場融資、完善政策保障、加強融資培訓和服務等措施，支持國際化人才在大灣區的創新創業。