河北省“糧改飼”政策實施現狀與對策研究

文/趙懿真 王 帥 徐 玥 王 潔

（河北農業大學）

近年來，由于我國種植結構出現偏差，玉米庫存越來越大，玉米產量已經出現嚴重過剩的情況，同時牲畜口糧的需求日益增大，優質飼草料自給率不足，已成為制約畜牧業發展的重要因素[1]。“糧改飼”是將糧食作物改種為飼料作物，目的是實現種養結合，提高資源利用率。2015年《中共中央國務院關于加大改革創新力度 加快農業現代化建設的若干意見》提出，要加快發展草牧業，支持青貯玉米和飼草料種植，開展“糧改飼”和種養結合模式試點，促進糧食、經濟作物、飼草料三元種植結構協調發展[2]。河北省“糧改飼”政策實施近四年來，取得了較大的經濟、生態和社會效益，但也存在政策實施引導難、飼草料收儲難等系列問題。如何解決這些問題，以便更好地進一步推進河北省“糧改飼”政策的實施是本文重點解決的問題。

1 河北省“糧改飼”政策實施概況

1．1 “糧改飼”政策實施試點范圍擴大

2015年，河北省作為首批試點省，開始啟動“糧改飼”政策，試點區域有石家莊行唐縣、張家口圍場縣和塞北管理區3 個縣（區）。2016年，河北省共落實“糧改飼”面積200.5 萬畝，試點范圍擴大到包括定州等地的13 個縣（區）。2017年，河北省青貯玉米、紫花苜蓿、甜高粱等優質飼草料種植面積達到200 萬畝，建成萬畝示范區10 個左右，千畝示范片100 個左右，試點范圍擴大到24 個縣（市、區），包括保定、石家莊、張家口、唐山、承德、秦皇島、衡水、邢臺、滄州等地區（表1）。試點縣（市、區）發展優質飼草料面積130 萬畝。試點縣肉羊出欄100 只以上、肉牛出欄50 頭以上、奶牛存欄300 頭以上的養殖場均建成自有或合同流轉訂購的青貯飼料種植基地，奶牛場泌乳牛100%飼喂全株玉米青貯[3]。“糧改飼”政策有效促進了河北省產業升級、循環發展和農民增收。

河北省“糧改飼”政策試點區是典型的農牧結合區，發展草牧產業具有明顯的資源稟賦優勢。其實施的模式主要有三類：一是冀中南地區冬小麥-全株青貯玉米一年兩收和全株青貯玉米一年兩茬種植模式；二是黑龍港低洼鹽堿地草（苜蓿）糧輪作種植模式；三是北部農牧交錯帶草（燕麥、青貯玉米）糧（馬鈴薯）輪作種植模式[1]。

表1 2017年河北省“糧改飼”試點范圍

表2 試點地區種植戶作物種植經營情況

1．2 “糧改飼”政策實施效果明顯

試點地區政府扎實推進“糧改飼”政策，制定了具體的項目實施方案，以市場需求為導向，遵循以畜定草、草畜平衡的原則，多措并舉，充分發揮市場在資源配置中的決定作用，引導農牧民種植優質飼草料，發展草食畜牧業，成效顯著，農民收入也得到了有效提高。試點地區農戶種植青貯玉米比種植普通籽粒玉米純收益增加1 720元/公頃；奶牛改用青貯玉米飼養后，原料奶的產量和質量都得到了提高，每頭奶牛的原料奶增收可達1 450 元/年。

2 “糧改飼”政策實施過程中存在的問題分析

河北省“糧改飼”的實施雖取得了較大的經濟、社會、生態效益，但實施過程中仍存在較多的制約因素。為此，課題組于2018年8月在河北省各地開展調研工作，通過典型調查的方法，以問卷和現場訪談的形式收集相關信息。發放問卷的主要地區為河北省的廊坊市、唐山市、承德市、邢臺市、邯鄲市、石家莊市、張家口市、保定市。每個市隨機選取2～3 個縣，每個縣隨機選取2～5 個村進行調研。試點地區共發放問卷450 份，回收有效問卷372 份，問卷有效率為82.7%。通過對問卷、典型訪談信息的收集與整理分析，發現河北省“糧改飼”政策實施過程中存在以下問題。

2．1 種植戶生產經營狀況變化不大

試點地區的大部分農戶當前并沒有大范圍調整為種植飼草作物。調研中僅有14.0%的種植戶調整了種植品種，其中只有4.1%的種植戶種植了飼草作物（表2）。原因主要有兩個：一是種植戶種植的飼草作物并沒有長期穩固的銷售渠道，調研中91.7%的種植戶表示沒有養殖場或者其他組織收購飼草或糧食，因此農戶種植糧食作物能起到兩手準備的作用，既可以銷售給養殖戶做青貯飼料，也可以按糧食銷售；二是種植戶普遍認為種植飼草作物的產量和營養價值與糧食作物相比并沒有明顯優勢，養殖戶不具有明顯偏好，這也阻礙了種植戶種植品種的調整。

如何扭轉“糧改飼”政策執行過程中的不足，需要政府在加大宣傳力度和樹立典型等方面創新工作思路，增強宣傳引導效果，通過“糧改飼”示范區建設引導農戶轉變種植結構的積極性。

2．2 部分種植戶對“糧改飼”政策存在不滿

“糧改飼”政策是利國利民的好事，實施以來其效果也得到了試點地區種植戶的肯定。針對試點地區種植戶對“糧改飼”政策滿意程度的調研發現，88.4%的種植戶表示滿意，表明“糧改飼”政策在當地獲得了普遍認可；但也有11.6%的種植戶表示不滿意。種植戶對“糧改飼”政策不滿意的原因主要是認為相關政策不完善，無法完全保障種植戶的利益，持這種觀點的種植戶占66.7%；認為政府落實情況不佳的種植戶占22.2%；認為補貼扶持力度不夠的種植戶占11.1%（表3）。通過調研暴露出“糧改飼”政策在實施過程中的一些不足，亟需完善政策，出臺相關配套措施，以保障實施效果。

表3 試點地區種植戶對“糧改飼”政策不滿意的原因分析

表4 試點地區種植戶對“糧改飼”后種植業發展潛力的認知狀況

2．3 種植戶的心理預期不高

通過調研，試點區有21.0%的種植戶認為實行“糧改飼”后種植業發展潛力很大；42.0%的種植戶認為實行“糧改飼”后種植業有一定發展前景，但發展空間不大；22.7%的種植戶沒有感覺，不知道會發展到什么程度；14.3%的種植戶認為種植業發展潛力不大（表4）。通過這些數據可以看出：63.0%的種植戶對“糧改飼”政策的進一步實施充滿信心，37.0%的種植戶對其發展前景不了解甚至不看好，其主要原因是種植戶對政策了解程度不夠、政策執行不到位。

此外，“糧改飼”政策在實施過程中還面臨著眾多問題，27.5%的種植戶反映政策實施起來困難，24.5%的種植戶認為補貼標準低，利益難以得到保障。另外，在資金、土地、技術、保險、銷售等方面也存在不少困難（圖1）。資金困難主要是建設青貯窖缺乏資金；土地困難主要是土地流轉難，難以形成大規模種植，地塊分散條件下經營成本高、效益差；技術困難是指農戶對于青貯技術、青貯玉米種植技術不了解；保險方面主要是農業保險包賠率低，一旦經營風險出現，賠償款根本無法補償損失，甚至連成本都難以收回；銷售困難主要指農戶種植青貯玉米后愁銷路，沒有可以消化掉青貯玉米的大型養殖場等。

2．4 “糧改飼”政策實施過程中養殖戶面臨的困境

圖1 試點地區種植戶認為在農業政策實施中存在的問題

養殖戶大多兼營種植業，種植品種多為玉米，基本不流向市場，自產自銷。養殖戶普遍反應的問題如下：首先，青貯窖建設補貼太少，對建設青貯窖的激勵作用不明顯，部分存在投機行為，套取政府的補貼資金；其次，辦理相關行政審批手續十分繁瑣，辦理一個青貯窖手續和政策補貼申請需要近20 頁紙的報告書、申請書、承諾書、證明等，較高的時間成本也成為養殖戶不愿選擇青貯飼料的原因之一；最后，養殖戶大多在擴大規模上有意向但缺資金，當地信用社貸款成本高、門檻嚴，加之農業生產過程中存在很多自然和市場風險，當地養殖戶基本沒有在農業銀行或者農村信用社貸過款，養殖規模多年停滯不前，對于青貯玉米的需求十分有限，不能很好地帶動當地種植戶種植青貯玉米[4]。

3 政策調整建議

3．1 加快畜牧業發展，促進種養結合

當前畜牧業發展的一個難點是飼料成本比重高，導致養殖戶收益低下。因此，建立“糧經飼”合理的種植結構，促進“種養一體化”，可有效地降低養殖戶飼養成本，增加收益。按照“種養結合、以養定種、因地制宜、務實推進”的基本原則，“糧改飼”種植的規劃布局及種植規模應與草食家畜產業布局和發展需求相匹配。堅持“草畜配套、產銷平衡”的基本要求，根據養殖牲畜的種類來確定具體的種植屬性，根據實際需求確定“糧改飼”生產的面積[5]。

同時，應激發農民種植飼草作物的積極性，充分發揮企業在飼料產業發展中的主體地位。通過政府引導、農戶和企業積極參與，大力發展“養殖企業+種植大戶”“養殖企業+自有種植基地”“養殖企業+種植合作社”等多種種養結合模式，把畜牧業打造成生態循環、有機高效、高產值的種養結合產業。

3．2 加強相關政策的完善和支持

“糧改飼”政策的實施是個系統工程，涉及種植戶、飼料企業、養殖戶等諸多主體。因此，相關部門應出臺相關配套的政策措施，制定切實可行的實施辦法。如政府大力扶持畜牧企業發展，提升消化青貯玉米的能力；引導飼料企業發展，完善現代飼草料產業體系建設。“糧改飼”政策實行后會逐漸改變現有的農業產業格局，政府應通過相關配套政策推進“種養加一體化”的生產格局，推進農業與畜牧業的深度結合，通過科技手段提升牧草的產量和質量，提高養殖戶的飼養技術水平，提升乳制品加工企業的產品品質，最終形成良性的循環發展模式。

3．3 加強政策的推廣和宣傳

從政策的知曉度方面來看，多數種植戶是從其他種植戶或者村集體廣播宣傳獲取政策信息。因此，政策的宣傳方面，可以針對重點大戶進行政策實施相關內容的入戶宣傳指導，從而發揮大戶的宣傳帶動作用；發揮村集體廣播的有效宣傳作用，村集體廣播的積極宣傳和指引也是政策落實的必要途徑。同時，政府相關部門應組織政策宣講人員進村入戶宣講“糧改飼”政策，與鄉鎮政府和村兩委班子合作印發宣傳冊、明白紙、條幅標語等，還要積極利用廣播、電視、報紙等宣傳媒體，以及網絡平臺、手機短信、微信公眾號等現代宣傳手段，使信息更具有時效性、真實性和科學性。

3．4 加快技術推廣和品種研發

技術創新是推進“糧改飼”工作的根本。要不斷加強技術創新，努力研究秸稈青黃貯技術和秸稈飼料化利用生產先進設備，不斷提高自動化、產業化生產水平，保障“糧改飼”及秸稈飼料化、產業化發展。加強技術支撐，構建草畜一體化發展技術體系。推進種業科技創新，根據玉米結構調整的需要，加快培育青貯專用品種，培育替代種植的高產優質雜糧、飼草等品種，為“糧改飼”提供更多的種源選擇[5]。還要加強技術培訓，切實推進青貯玉米種植加工工作和秸稈飼料化利用方面的技術培訓工作，積極開展技術培訓、“糧改飼”模式篩選、推廣示范等活動，支持鼓勵農業技術人員進村入戶，對種植戶進行技術培訓教育和指導農機手檢修作業機具，現場指導青貯技術，對全株青貯飼料長度、怎么壓窖、如何封窖等方面摸索出適宜當地的技術流程。

3．5 發揮大戶的示范帶動作用

在與種植戶交談過程中，發現多數種植戶有著強烈的調整種植結構意愿，但由于沒有現成的模式和經驗，實施起來風險太高而不愿嘗試。因此，可以先在某村、某鎮選取個別規模大戶進行示范帶動，當這些大戶取得一定的效益之后，其他種植戶自然效仿，從而調整種植行為，最終起到很好的政策帶動效果。

鼓勵有條件的牛羊養殖和專業化青貯生產加工龍頭企業擴大訂單種植規模，對這些龍頭企業在基礎設施建設、機械設備購置和貸款貼息等環節進行扶持。采取合同定價收購方式，由龍頭企業提供專用品質、統一技術服務、集中收割貯制，既解決土地流轉難、青貯設備購置投入等問題，又確保青貯種植戶在現有土地經營條件下增產增收，拉動全縣種植業和養殖業的發展，延伸產、供、銷、加四位一體全產業鏈條[6]。