機構改革視角下我國海洋治理能力提升對策探析*

姜秀敏 王舒寧

一、問題的提出

關于“治理”的概念，學術界公認的解釋是“各種私人或公共的機構或個人共同管理其共同事務的諸多方式的總和”[1]。能力是完成一項活動的本領，是一個抽象且復雜的概念。[2]海洋治理能力的提升有助于我國海洋治理的制度化和體系化建設，有助于協調機構職能優化，增強我國綜合國力，在國際交往中掌握主動權和話語權，實現中華民族偉大復興的歷史使命。

在海洋強國戰略背景下，研究提升我國海洋治理能力具有尤其重要的理論意義與現實意義。2018年國務院機構改革方案提出成立自然資源部，統籌我國相關海洋機構及其涉海職能劃分，以解決“九龍治海”的治理困境；不再設立中央維護海洋權益工作領導小組，有關職責交由中央外事工作委員會及其辦公室承擔，作為國家海洋治理決策的頂層智囊和輔佐機構存在；地方相繼設立與中央相配套的地方自然資源和規劃廳。自此，我國海洋治理在機構設置和職能劃分上統籌協調，取得了一定成就。但在世界海洋爭端日趨激烈的全球局勢下，我國海洋治理能力與海洋治理需求之間仍存在差距。因此，提高我國海洋治理能力，推動機構設置科學化、合理化，更好地服務于我國海洋強國戰略，亟須在機構改革的視角下研究海洋治理能力提升的相關理論與對策。

自20世紀90年代起，世界各國逐漸認識到海洋治理對國家發展的重要意義，并對此進行了各方面的研究。國外學者對海洋治理的研究側重于海洋綜合管理的合理性與合法性分析，通過完善涉海機構及其配套設施建設促進本國海洋事業的發展。美國學者Bailet指出構成海洋治理框架的三個要素分別是法律法規、管理體制以及實施機構。國內有關海洋治理的研究文獻偏重于對構建我國海洋管理體制的定性研究與分析上。李德潮所著《我國海洋管理體制》出版后學術界興起對于海洋治理體制相關問題的探討，國內多數學者相對認可的觀點主要有：加強我國海洋綜合管理，推動統一的高層次的海洋管理機構的建立；整合海上分散的執法力量，建立強大而統一的海上執法隊伍；加強區域協調；健全海洋法治體系。主要代表學者與著作有鹿守本的《海洋綜合管理及其基本任務》、石莉的《美國的新海洋管理體制》、魏志江的《試論韓國海洋管理體制及其對中國的啟示》、田毓振的《加拿大海洋管理特征及對我國的啟示》、郭倩的《中美海洋管理機構的比較分析——以重組國家海洋局方案為視角》、鹿守本和宋增華的《當代海洋管理理念革新發展及影響》、李景光的《國外海洋管理與執法體制》等。近幾年學者們開始關注從政府管理的視角探討海洋治理相關問題，如周學峰的《公共管理視閾下政府海洋管理職能探析》、崔旺來的《政府在海洋公共產品供給中的角色定位》和《政府海洋管理體制研究》、崔旺來和葉芳的《我國政府海洋管理體制創新研究》、王琪的《中國海洋管理：運行與變革》、崔鳳和宋寧而的《中國海洋社會發展報告（2015—2017年版）》、崔野和王琪的《關于中國參與全球海洋治理若干問題的思考》等。這些觀點對我國海洋管理體制的完善產生了積極影響。但由于學界對海洋治理領域的研究起步較晚，部分結論尚缺乏具有說服力的理論支撐和實證檢驗，現有研究成果對提升我國海洋治理能力的關注還遠遠不夠，缺少具體對策的研究，尤其是如何通過機構改革整合海洋治理相關職能及機構設置，從而有效提升海洋治理能力，是值得研究的重要現實問題。

二、機構改革視角下我國海洋治理發展歷程（1949—2018年）

自1949年新中國成立至今，我國海洋治理機構歷經數次國家機構調整和改革，海洋治理體制經歷了從海洋行業管理到海洋行政管理再到海洋綜合管理的不同發展階段，海洋治理相關政府職能和權力設置不斷理順，為我國海洋治理打下了堅實基礎。

新中國成立初期，由于缺乏對于海洋治理相關機構建設的經驗，在中央機構及其職能設置上，僅由國家科委在1958年成立海洋組，業務處理則交付于海軍航保部。1964年，先后隸屬于海軍和國家科委的國家海洋局成立，開啟了我國海洋治理的新篇章，整合分散的、臨時設置的各協作力量，逐漸形成符合我國實際的國家海洋管理體系。但此時的國家海洋局并不承擔海洋行政管理職責，缺乏高層次議事協調機構，海洋管理職能分散，海洋管理體制的模式為局部統一、整體分散，區域海洋治理主導力量能力不足問題突出[3]。1982年第四次國務院機構改革，國家海洋局調整為隸屬于國務院的副部級機構，專門負責海洋管理，確定其與地方海洋管理機構間“業務指導”的關系，對提升我國海洋治理能力具有重要意義。1988年機構改革主要是地方層面的改革，在中央層面上沒有較大的改動。1993年第六次國家機構改革將國家海洋局的管理權限交付于國家科學技術委員會（國務院部委機構），此時國家海洋局行政管理權限有所下降。1998年機構改革整合國家土地管理局、國家海洋局等各項職責，組建國土資源部，國家海洋局仍作為部管國家局，承擔海域使用管理、海洋權益維護等職能。2002年7月，國家海洋局作為我國中央級海洋行政管理部門得以設立。2003年5月，國務院首次提出建設海洋強國的戰略目標，但關于海洋治理的機構設置卻遠遠不能滿足這一戰略需求。2008年，國家機構改革方案再次拓展國家海洋局在加強海洋戰略研究方面的職責，以及對海洋事務的綜合協調方面的職能，使我國朝著海洋綜合管理的目標又邁進一大步。2013年的國務院機構改革，重組國家海洋局，形成了統一的海上執法體制，正式結束了中國海洋治理“五龍執法”的時代。同年，成立高層次議事協調機構——國家海洋委員會，負責國家海洋發展戰略的制定。2018年3月的國務院機構改革方案提出，整合國家海洋局的職責，組建自然資源部，國家海洋局不再作為單獨的機構實體存在。取消中央維護海洋權益工作領導小組，設立維護海洋權益工作辦公室。自然資源部的成立是我國綜合性較強的承擔海洋行政管理職責的國家海洋治理機構，為我國發展海洋行政管理提供了重要組織保障。

在地方機構及其職能設置上，1965年國務院批準設立北海、東海和南海分局，負責我國各海區的海洋行政管理事務，并對海區實行垂直管理。此時我國的海洋管理體制以行業部門管理為主，實行分散管理，呈現條塊分割、半集中型管理的特點。1980年，“海岸帶調查辦公室”臨時機構相繼成立，是當前沿海地方海洋行政管理機構的雛形。1988年機構改革后基本形成地方海洋管理機構，由沿海各省市科委管轄，建立了“國家海洋局-海區分局-海洋管區-海洋監察站”四級海洋管理系統。[4]1989年，中國沿海地方政府逐步設立本海區海洋行政管理機構，為實現海洋分級管理提供了必要條件，以海洋與漁業相結合、海洋與土地相結合以及專職海洋行政管理三種模式開啟了地方用海管海的新階段。2018年國務院機構改革至今，根據中央“政府組成部門及其職能配置要與國家機關相對應”的要求，各省、自治區機構改革中組建省級自然資源局，再一次推進了地方海洋治理機構及其職能優化。

在海洋機構配套機制及其職能劃分上，1995年國家為推動我國分局職能轉變，理順中央與地方海洋治理機構的關系，下發《國家海洋局北海、東海、南海分局機構改革方案》，下放部分海洋管理工作權限給地方政府。1999年，成立中國海監總隊（CMS），與國家海洋局合署辦公，其職能相當于美國的海岸警衛隊。2001年，《海域使用管理法》中明確規定我國實行中央統一管理與授權地方分級管理的海洋管理體制。2015年國家發布《關于取消非行政許可審批事項的決定》，取消國家海洋局全部“非行政許可審批”類別。2018年3月新的自然資源部組建之后，根據全國人大立法工作計劃，適時啟動《海域使用管理法》的修訂工作，完善海洋治理機構及其職能設置。

從我國國家機構改革歷程中可見，我國海洋治理主體存在多元化、碎片化、分散化等特點，造成的海洋治理碎片化困境一時難以打破；海洋治理機構設置中存在著職能交叉、職能缺位等現象，海洋治理功能分化，我國海洋治理機構設置有待進一步完善，亟須從機構改革的視角下研究有效提升我國海洋治理能力的策略和方法。

三、當前機構設置影響海洋治理能力提升的障礙因素

從國家機構改革歷程中可以發現，傳統的海洋治理體制存在管理不科學、涉海治理機構的設置不合理、海洋治理權責關系劃分不明確以及我國現有涉海治理體制機制與海洋治理需求不匹配等問題，是制約我國海洋治理能力有效提升的阻礙因素。

1.職能設置不科學

職能分散化問題。我國曾有相關涉海管理部門17個，分別承擔海岸管理、海洋漁業、海上治安、海洋領土紛爭等多項管理職責。在2013年國家機構改革方案出臺以前，多部門共同執法，政出多門，涉海機構與部門之間爭權推責，常導致某些海洋問題無人問津，在我國海洋治理實踐中大量存在多頭管理的現象。2013年重組國家海洋局后，整合了多個執法隊伍的職責，但仍有13個國家部委分別擁有對海洋事務的管理權限。2018年3月自然資源部的成立雖然在職能整合上取得了一定的進步，但職能分散的問題并沒有得到根本解決。

職能交叉導致管理成本增加。由于我國“群龍鬧海”“九龍治水”以及“五龍治水”的歷史原因，我國涉海治理機構職能劃分一直不甚清晰。表面上各部門各司其職，對我國海洋事務齊抓共管，但不同機構以及部門之間存在著重復建設與重復投資的問題，導致職能交叉、機構重復、責任模糊等現象。地方層面上以2018年海南省機構改革后相關涉海治理機構職能的變化為例（如圖1所示）。中央層面海洋治理機構仍然存在職能重疊，涉海職能的行政管理部門種類繁多，國家海洋局現劃歸于機關服務中心，由于國家機構改革調整，機關服務中心相關職責尚在完善之中（如圖2所示）。由于在機構改革中將國家海洋局的職責劃歸為自然資源部的同時又將海洋環境保護職責交付于生態環境部，在改革初期必然會面臨權責交叉的問題；整合后的農業農村部擁有漁業相關職能，但漁船檢驗和監督管理職責劃歸給交通運輸部。另一方面，在橫向層級的同級部門之間“爭權推責”，各項審批權力備受歡迎，而監管責任卻避之唯恐不及，責權極度不對等。機構改革初期，國家部委職能必然面臨重大調整，過渡期則不可避免地產生相應問題，黨政部門間關系協調難度大，地方政府機構設置存在缺陷，跨區域管理協作障礙多，信息交換滯后，職能界定不清，政府海洋治理職能缺位、職能越位等問題頻發。

圖2 2018年國家機構改革后部分涉海職能劃分

職能劃分不合理削弱地方管理效率。1995年，國家下放“近岸海域以及海島海岸的海洋管理權限”于地方政府。2001年，又明確我國海洋管理要堅持中央統一領導、授權地方管理的模式。國家在中央與地方涉海治理機構以及府際間的職能劃分上不斷進行分權與授權的嘗試，改革“怪圈”頻現，責任下放、權力上移的現象頻發。職、權、責、利的不統一削弱了地方政府海洋治理的積極性和主動性。另外，海警與自然資源部有關行政執法的具體分工和職能劃分仍有待進一步厘清，這一時期的協調管理成本相應增加，海洋治理效率不高。

目前，我國各沿海省、市、自治區都相繼成立了對本地區海洋事務負責的海洋管理機構，配合國家海洋治理機構的管理活動。然而海洋問題本身具有綜合性，需要跨行政區域的合作。如近兩年新聞中涌現的各類海洋污染、海上救助等問題，需要地方政府或機構的合力才能解決。由于職能劃分模糊，地方政府擁有絕對的領導權，某些專業涉海管理機構無法向政府部門或其他相關部門發布指令性命令，可能會貽誤時機。另一方面，由于多省、自治區相繼根據國家機構改革方案進行了地方涉海治理機構的改革，同級省政府部門間的職能協調問題同樣對我國海洋治理提出了挑戰。

2.涉海治理體制不統一

在我國海洋治理與開發的歷史上，各行業、機構海洋權力的濫用，導致我國一時之間難以形成完全統一的海洋管理模式，而是以分散的行業管理為基礎，依據不同的管理難度逐步對涉海治理機構設置進行調整。20世紀60年代中期以來，分散型體制逐漸取代了以往由國家科委海洋工作組專門領導的集中型體制。改革開放后，海洋機構的調整帶有社會轉型期的特點，相關機構及職能設計理想化，在實踐上缺乏一定的可行性，制約了我國海洋治理能力的提升。

行政級別與治理訴求不符。國家海洋局是副部級機構，而海警局則是正部級機構。2018年3月，國務院機構改革方案提出重新組建自然資源部，并未明確提出撤銷國家海洋委員會，僅規定自然資源部吸收國家海洋局的相關職責。機構改革從中央層面來講，國家高層次決策機構需要更多的權力，所以機構改革必然存在集權的傾向，跨行政區域進行協調存在行政區域壁壘。

權力分散導致部門合力減弱。我國涉海治理機構中管理主體較多且各自利益追求難以達成一致，海上執法權力分散在國家海洋局、海關、交通運輸部、海軍等諸多部門，機構間存在級別牽制，增加了我國建立協調機制的難度。按照2018年國務院機構改革計劃，“將國家海洋局（中國海警局）領導管理的海警隊伍及相關職能劃歸武警部隊”[6]，但方案中尚未做明確闡釋，未來我國海洋行政執法仍將繼續維持按不同類型分而治之的局面。

總之，歷史上很長一段時間內，我國相關海洋管理機構設置不穩定，存在周期性改變，政府職能設置不清晰。我國地方下級涉海管理部門與上級涉海管理部門、地方政府與地方涉海治理機構之間乃至中央與地方海洋管理機構之間的管理體制不相協調，府際間缺乏信息交流與互動合作，難以形成強有力的組織系統，缺乏海洋治理組織保障與權威性，阻礙了我國海洋治理工作的有效開展和海洋治理能力的提升。

3.運行機制不合理

管理體制影響運行機制，在我國相對分散的管理體制下，我國海洋治理涉及主體較多，復雜程度較高，引起運行機制上的障礙。1983年的體制改革中，原則性地提出了國家海洋局與地方海洋管理機構之間是“業務指導”的關系。在分散型的管理體制下，管理活動只能在部門內部運作，部門間的協調和國家整體海洋治理目標的設定和實施都難以有效開展。

首先，缺乏專門性海洋治理統帥機構。國家成立自然資源部，作為國務院組成機構，已不再是國家最高海洋行政主管部門，有關海洋事務治理的職責也相應劃歸到其他部委，建立一支能遠洋執法的隊伍尚無法實現，一定程度上削弱了國家對于海洋事務治理的高層次統帥與指揮。在地方海洋治理層面上，我國海洋區域涵蓋多個行政區域，各涉海機構、部門以及行業在海洋治理實踐中依據不同法律法規或部門規章，自成體系，難以協調。偏向于碎片化的組織機構設置，權責劃分不清晰，影響我國海洋行政管理機構各職能部門間職能的執行以及機構運行秩序的協調，從而阻礙海洋治理相關機構治理能力的提升。

其次，我國現有海洋機構設置缺乏配套機制的建設。第一，缺乏法律保障機制。我國海洋綜合性法律法規體系尚不完善，缺乏海洋治理專項立法。在機構改革中，法律法規是推進職能轉變的重要配套機制，沒有完備的法律保障做后盾，就很難合理而穩定地明確各級政府機構或部門之間的職能劃分、機構設置以及人員分配等問題。目前，我國最高層次的海洋立法是由全國人民代表大會常委會審議通過的《海洋環境保護法》和《環境影響評價法》，缺乏有關海洋執法維權的高層次立法，法律的效力等級低，海洋執法維權管理缺乏專門的制度性保障，難以在操作性的層面規范和協調執法工作[7]。第二，缺乏利益整合機制。海洋治理問題的復雜性決定必須在中央機構下設多個地方海洋治理機構予以輔助，而部門之間、機構之間出現的矛盾沒有通過相應的糾紛調解機制得到妥善合理的解決，進而激化并倒逼我國海洋管理機構的體制改革。第三，缺乏海洋治理權力監督機制。在海洋治理上，對各海洋管理機構運行及其主體行為的監督體系有待完善，地方海洋治理機構在部門利益的基礎上經常出現一定程度的地方保護主義，對國家海洋治理行為作出非正常的行政干預，極大影響了我國海洋治理整體能力的提升。第四，缺乏公民參與機制。我國自上而下的海洋治理決策機制導致自下而上參與渠道的缺乏，決策權力集中于各級黨委，社會及公眾參與度不足。第五，信息溝通機制不順暢。同級涉海治理部門之間彼此分而治之，在我國海洋治理實踐中，對同一問題時常會出現不同的要求，增加了海洋治理的行政協調成本，降低了海洋治理的效果，阻礙海洋治理能力的提升。

四、機構改革視角下我國海洋治理能力提升的對策建議

中國是一個兼具廣闊陸地領土面積與海洋管轄面積的陸海復合型大國，海洋治理能力提升具有迫切性的時代要求[8]。涉海治理部門合理的機構設置與職能的充分發揮是保證我國海洋治理能力水平的關鍵，如何通過機構改革不斷整合海洋治理相關機構和職能，使之形成一股合力，不斷提升海洋治理能力和效果，是一項十分重要緊迫的時代任務。

1.明確劃分職能邊界

國家海洋治理能力提升的重要前提在于，政府應該是規制型的政府，重“治理”而不是“管理”。調整我國海洋治理政府機構的職能設置，加強海洋區域治理實踐，重新界定海洋治理政府職能，明確職能邊界，整合涉海治理機構、部門之間不同的利益。明確國家海洋管理部門與地方政府海洋管理部門的職責邊界與權力范圍，調整內部機構設置，理順政府職能與權責分工[9]。

從中央海洋治理機構設置的層面上講，國家最高海洋治理機構應轉變職能，主要承擔國家大政方針、海洋發展總目標的籌劃與制定，為地方海洋治理機構的下一步行動指明方向，做海洋發展的掌舵手而不是劃槳者，中央海洋治理機構權力適當下放于地方政府，與地方海洋治理機構僅作為“業務指導”關系。讓地方海洋治理機構擁有對轄區內海洋治理問題的獨立決策權，引導地方政府主動開展相關海洋治理工作。在地方海洋治理機構的層面上，同樣要轉變機構職能，逐漸擺脫對中央政府機構的依賴，設立地方政府專家咨詢機構、行業協會或以地方政府機構為主導的地方海區管理委員會，就本地區海洋治理問題因地制宜地尋找解決辦法，推動地方海洋治理的發展，提升地方政府海洋治理能力。

明確各地方政府、機構以及部門之間的職能劃分。涉海治理機構的部門設置采用職能型組織結構或直線-職能型組織結構，將具有同類職能的部門或單位進行整合；發掘部門間深層聯系，將職能具有相關性的部門統一起來。

推動涉海治理機構外部職責交叉轉為內部協作，才能解決權力重疊、政出多門等問題。同時，其他地方海洋治理機構或部門應對各省自然資源和規劃廳承擔監督職能，以保證權力不被濫用。

2.逐步統一治理體制

海洋治理能力提升的關鍵在于進一步理順海洋管理體制，2018年新組建自然資源部以后，我國海洋事務的管理機制改革又向前邁進一大步。

成立并強化中央層面海洋治理機構建設。在最近的國務院機構改革實踐中，我國相關海洋治理機構出現重大調整，組建了具有多種復合型職能的綜合性海洋管理機構——自然資源部。但不可否認的是，自然資源部作為我國海洋行政主管部門的綜合性地位開始下降。此次改革并未涉及國家海洋委員會，這是我國推進海洋治理的一個關鍵契機。強化國家海洋委員會的權威性，既要發揮其作為高層次協調議事機構在統籌協調海洋治理、海洋權益維護和制定海洋發展戰略的作用，更要進一步提升其在海洋行政事務管理中的地位，賦予更多管理權限，統籌全國海洋治理工作，使其擁有對各海區以及行政區域內海洋機構的約束權。

健全地方層面海洋治理機構建設。設立海區內區域管理機構，擁有對海區中的各項行政管轄區內所有政府、機構、部門以及有關行業、社會團體等的統籌權與協調權，避免同級部門相互牽制，各有掣肘，增強地方各涉海機構、部門與行業之間的協作，推動資源、信息共享，提高中央與地方海洋治理的聯動性，促進雙方優勢互補。理順地方海區海洋行政執法監察體制，推進我國海洋管區海洋監察站的建設進程，處理好各級海洋行政管理主體與各級執法監察隊伍的關系。同時支持發展地方海洋治理行業協會等機構，使其在海洋政策制定、規范地方涉海行業行為等方面發揮作用。

3.不斷完善運行機制

完善我國海洋治理運行機制應站在國家利益的戰略高度進行全局統籌，理順各涉海治理機構之間的權責關系，調動中央與地方機構建設的積極性；打破涉海部門間分割的利益訴求，緩和利益沖突。

健全海洋治理機構各項配套機制。第一，建立能夠協調中央與地方以及各涉海治理機構之間利益關系的協調機制，協調機構的設立應當包含國家主管部門、地方政府、社會團體、涉海治理部門以及相關企業、科研單位等利益主體，合理協調部門權限，建立政策制定的協調化機制。第二，完善對海洋治理機構及其他涉海機構管理主體行為的監督與考核，強化海洋政策的監控機制。第三，健全公民參與機制，預設促進公民參與海洋治理決策的機構或地方或區域海洋管理委員會。理順海洋行政主管部門與海洋執法機構以及其他涉海部門之間的權力范圍。第四，完善海洋治理機構設置的管理制度，減少職能交叉，以保障海洋治理能力的有效提升。

完善機構職能運行的法律制度保障。推動國家部委出臺部門規章，并給予沿海地方政府和相關海洋治理機構一定程度上出臺地方性海洋行政法規以及政府規章的權力，推動海洋行政組織相關法律的出臺與修訂。持續推進海洋事務性治理的相關海洋基本法制定的步伐，完善海洋治理機構行政立法，明確海洋治理機構執行海洋治理活動的行動依據，使我國相關海洋管理機構在履行海洋治理職能中有法可依，有章可循。

五、結語

總之，機構改革是轉變政府職能的手段，政府職能轉變是提升海洋治理能力的必要條件。海洋治理相關機構改革并不是簡單的機構間的合并或精簡，而是政府機構改革和職能轉變這一系統工程的重要部分。機構改革能夠重新塑造政府在現代海洋治理中的權力模式，明確界定政府機構的行政邊界，推動政府、市場、社會與公眾的整體協作，提高我國海洋治理能力，才是機構改革的實質。

國務院機構改革中海洋治理相關機構的調整能夠推動我國海洋治理效能和服務水平的提升，加快涉海政府部門職能轉變，推進放管結合、優化服務，使涉海機構集中精力于海洋綜合管理相關事務，提高其自身業務素質和能力，有助于創新我國海洋治理方式，有效提升我國海洋治理能力。