廈門市國土空間規劃動態評估監督模式探析

劉 麗 芳

(廈門市規劃數字技術研究中心，福建 廈門 361012)

1 背景

1.1 機構改革目標要求

2018年3月，十三屆全國人大一次會議表決通過了關于國務院機構改革方案的決定，批準成立中華人民共和國自然資源部，其中一項重要職能就是“建立空間規劃體系并監督實施”，這意味著空間規劃的編制、實施、監測評估預警將成為下一步空間規劃改革的重中之重。

1.2 滿足法律法規要求

我國現行法律法規制度體系對城市總體規劃、土地利用總體規劃等空間規劃實施評估工作的各個方面都作出了明確的要求。因此，建立完善的規劃實施評估監督機制、踐行規劃實施評估監督工作是法律法規賦予的職責。

1.3 保障規劃的戰略性和科學性

空間規劃要求科學預測、引導城市未來發展方向，具有很強的戰略性和綜合性，但由于政策環境、科學技術、基礎數據等條件的制約，不可能做到絕對科學完美的藍圖式規劃。因此，通過開展規劃實施評估監督工作可以定期評估空間規劃實施是否達到了預期的目標和效果，及時發現規劃實施過程中存在的問題，分析問題產生的原因，并針對不同的問題及時提出對策和改進措施，確保規劃的戰略性和科學性。

1.4 保障規劃的有序實施

空間規劃確定的目標是達成的共識，保障空間規劃的有序實施是全市各級政府和部門共同的職責。開展空間規劃實施評估工作，可以協助各職能部門檢查自身落實規劃實施的效能情況，協調各部門在實施過程中達成一致意見，更好的提高空間規劃的可操作性，確保空間規劃的科學、協調、有序實施。

2 廈門市空間規劃評估監督的工作基礎

廈門市規劃管理工作一直先行先試，在數據建設、平臺建設、成果管理、制度保障等方面都形成了一套完整有效的方法，為空間規劃的實施評估監督奠定了堅實的基礎。

2.1 統一平臺

廈門市通過“多規合一”工作的縱深推進，建立了全市統一，各部門共建、共享、共管的綜合信息系統，為全市進行多規合一、建立統一的空間規劃體系、實現統籌規劃、規劃統籌、監測評估等具體工作提供了操作平臺。

1)統一操作平臺。

廈門市“多規合一”信息系統目前已建立集“現狀—規劃—實施—監測評估—公眾參與”為一體的，管控規劃全生命周期的綜合信息系統。為各部門共同完成規劃實施評估監督工作提供了基礎，是統一各類數據標準、實現數據共享、信息互通、自檢規劃實施程度等具體工作的操作平臺。

2)提供公眾參與渠道。

廈門市“多規合一”信息系統通過與“i廈門”惠民服務平臺、微信公眾號、手機APP”等公眾平臺的互通，為公眾參與規劃編制與管理工作提供了渠道。

通過統一的平臺，市民可以對城市規劃編制與管理過程中的問題和疑問發表個人的意見和建議，對規劃的編制與實施過程進行全面監督；政府部門可以與公眾進行多種方式的溝通交流、征集用戶去隱私化數據等，獲得對規劃決策有益的信息。

3)實現數據可視化。

規劃成果及各類指標的抽象化、專業化信息，通過信息平臺可以實現可視化表達，運用圖表等方式直觀反映城市發展方向和階段成果，為全市各階層“讀得懂、看得清、說得準”城市規劃相關信息提供了技術支持。

2.2 摸清家底，建立現狀一張圖

自2006年以來，廈門市持續推進現狀信息一張圖建設，梳理整合了全市人口、土地、建筑、社會經濟、環境資源、手機信令、互聯網公開數據等多維度現狀要素，形成了多源、多尺度、多時態的全域數字化現狀一張圖。

2.3 統一目標，建立多規合一一張圖

2014年以來，廈門市堅持統籌規劃目標不動搖，統籌了全市各部門的空間規劃數據，包括發改、規劃、國土、環保、海洋、林業、水利、交通、教育、醫療衛生、農業等多部門的空間規劃數據，建立了協調、統一、有序、清澈透底的多規合一一張圖。

2.4 完善制度，確保信息的及時性和準確性

完善的制度建設是 “一張圖”信息及時性和準確性的有力保障。廈門市結合一張圖建設工作同步推進出臺了多層面一體化的多規管理制度體系，從統一的數據標準、明確的責任分工，到現狀一張圖的匯聚更新、空間規劃的編前管理、批前審查、批后入庫實施辦法、一張圖數據的動態更新操作流程等內容，都作出了詳細的規定。實現了平臺所有信息的動態更新，確保了一張圖的及時性和有效性。

2.5 量化目標，確保目標的可實施可評估

為了逐步實現城市發展目標，促進目標的量化實施，廈門市國土空間規劃初步成果通過對城市發展速度、發展效率的模擬、評價和預測，對城市發展目標進行了量化分解，建立了落實“承載力目標、自然資源管理、空間剛性管控、綜合效率提升、生態環境提升、公共資源與設施保障”六大發展目標的44項指標體系。結合指標體系的建立，明確了空間規劃的目標要求、下位規劃對發展目標的深化細化路徑，明晰各級政府和各部門分工，為規劃實施的評估監督提供了抓手。

3 廈門市空間規劃評估監督的內容與方法

3.1 評估的內容

空間規劃實施評估是一項綜合性很強的工作，本文在廈門市國土空間規劃改革經驗基礎上，建議從以下兩個方面進行評估：

1)評估各個層級的規劃成果是否有效傳導了空間規劃的目標要求，嚴格把控資源環境、基礎服務設施的底線和經濟社會發展方向；

2)評估規劃實施的結果與空間規劃目標的一致程度，確保空間發展定位、目標、格局的精準落地。

3.2 評估的方法

采用定性評估與定量評估相結合的方法進行空間規劃實施評估，整個評估過程，以信息化手段為支撐，實現了部門協同、全員參與，模塊運算、全程聯動的智能化模式，評估要素主要包括以下三個部分，見圖1。

4 廈門市空間規劃評估監督的實踐

4.1 定性評估

1)年度統計報告。

通過年度統計報告形式，收集整理全國甚至全世界的各類權威評估機構對廈門市城市發展的評價結論，比對空間規劃明確的目標、指標，評價空間規劃目標的實施情況。

2)公眾滿意度調查。

運用多規合一公眾參與平臺，采用線上與線下調查相結合的方式，來調查公眾對空間規劃實施情況的評價和滿意程度：

a.由專人負責收集、匯總公眾通過平臺對城市發展目標及方向的滿意程度的相關信息，包括空間規劃的空間組織、城市環境狀況、城市基礎設施和公共服務設施的服務水平等，得出公眾在日常生活過程中對空間規劃實施的滿意程度；

b.通過定期發布線上線下公眾滿意度調查問卷的方式對公眾滿意度進行集中調查，得出公眾滿意度數據。

4.2 定量評估

針對各類空間規劃指標內容，梳理出相應的統計分析方法，運用信息化技術手段，制定相應的數理模型，并將各類計算模型嵌入平臺。實現各責任部門統一界面報送各類數據和信息，后臺按照制定的規則進行自動分析和檢測，帶動前端展示界面進行聯動展示，最終實現各類指標的自動采集、分析運算和結論展示。

4.2.1統計指標評估示例

以責任部門定期報送的統計數據或統計年鑒公布的數據為依據，對國民生產總值、人口規模、人類發展指數、城鄉居民人均可支配收入等各類統計指標與規劃目標進行比對，得出現狀實施情況與發展目標的差距，來評估規劃實施的效果。再對數據進行逐層分解，找出結論產生的原因或影響因素，從而找準下一步實施調整的著力點，為空間規劃引導城市發展提供決策依據。

4.2.2空間指標評估示例

1)空間規劃階段。

根據空間規劃各類管控要求，建立完整的空間信息檢測模型，通過信息技術自動讀取各類下位規劃成果對應的管控要素，進行空間統計分析，得出各層級規劃對空間規劃管控要素傳導效果的結論，從而評估空間規劃對下位規劃的引領效果。

2)規劃實施階段。

根據空間規劃的指標要求，以現狀一張圖為依據，通過自定義的數據分析模型，從現狀空間數據中讀取涉及空間的各類指標的影響因子，得出現狀實施結果與規劃目標值之間的關系。例如公共服務設施空間覆蓋率、用地實施匹配度等。

4.3 大數據輔助分析示例

隨著時代的發展，影響空間規劃實施問題變得越來越復雜，許多有關城市等級、區域聯系度、城市空間結構等問題很難通過傳統數據實現“一年一體檢、五年一評估”。于是越來越多的大數據被廣泛的用于空間規劃的實施評估工作中，用于彌補傳統數據的不足，輔助分析空間規劃實施效果，對資源環境承載力提出預警，為空間規劃實施決策提供數據支持。

例如，手機信令數據近年來被廣泛的應用于城市空間結構問題。因為其屬于大規模、被動式采樣的時空軌跡數據，體現了“人”的時空行為特征，能有效彌補傳統數據不支持的城市功能聯系的測度問題。通過街道職住比(就業崗位數/就業居民數)、獨立指數(區域內居住并工作人數/到外部區工作的人數)、通勤半徑等指標可以判斷各街道間的居住、就業空間關系，從而判斷城市空間結構的“自足”程度。為實現職住平衡的目標提供數據支持，有效提高規劃的科學性。

5 結論與建議

廈門市空間規劃實施評估監督在總結全國各類空間規劃實施評估經驗的基礎上，結合廈門市多規合一工作基礎，建立了一套全員參與、共建共管、智能輔助的全生命周期管控模式。可實時對空間規劃控制要素和指標進行評估監督，對影響資源環境承載力的事項進行預警，確保空間規劃的戰略引領與調控作用。總結經驗主要包括以下幾點：

1)建立統一的操作平臺；2)建設完善的城市建設和城市運行數據一張圖；3)建設完善的多規合一一張圖；4)細化規劃目標、劃定控制線、量化各類指標；5)完善機制體制建設，保障工作常態推進；6)運用信息技術，實現評估智能化。