城市地鐵建設PPP項目風險研究

丁 磊

(中鐵二十四局集團有限公司,上海 200070)

政府與社會資本合作(Public-Private-Partnership，以下簡稱PPP)項目，最早在20世紀90年代由英國政府提出后逐漸得到廣泛傳播。PPP模式是政府與私人部門即社會資本進行合作，對基礎性建設、公眾服務型建設進行投資建設的合作模式。隨著社會的發展與進步，PPP模式在國內越來越多的應用到各個領域，例如城市地鐵建設、污水處理等公共性質的行業。

目前，我國城市地鐵建設施工的主要資金來自政府的財政資金以及相關的間接融資，地鐵的運營則主要依附于財政的經濟補貼與政策支持。城市地鐵投融資涉及面廣，要牢固的堅持可持續發展的理念，并且堅持多元化的籌資，從而可以構建多贏協同機制，并且加大政策的創新力度。國家發改委鼓勵各地極大力度的對PPP模式進行推廣，積極的引入大量的社會資本，進行多渠道的籌措資金。與此同時，PPP模式的運行也存在一定的不足與缺陷，例如PPP模式由于涉及建設運營單位較多，造成的溝通與交流的不順暢以及利益劃分不均衡等情況的發生。因此，在PPP模式引入相關項目進行實施之前，要對項目風險進行科學的評估。

1 城市軌道建設項目PPP投融資模式

城市地鐵建設如火如荼的情況下，政府引入社會資本融資(Public-Private-Partnership)模式逐步進入城市地鐵建設領域。作為一種新的投融資模式，PPP模式有很多的優點，例如有助于對政府職能進行轉換、發揮社會資本的作用等。當前該模式被城市基礎設施中的運營與建設進行了大規模的應用示范，而且逐步的被引入城市地鐵建設項目領域。但由于PPP項目的專業性與城市地鐵建設項目的獨特性，在實際項目中PPP模式的運行會出現許多新風險，從而影響項目的建設。這就要求參與項目的各方及時進行辨識與分擔風險。如若項目的風險因素管理不嚴格，則會導致項目延期甚至無法徹底完成。因此，解決PPP項目的風險管理問題是使得PPP模式在城市地鐵建設項目中發揮其優勢的首要條件。

在基于PPP模式的城市地鐵建設中，常見的風險有：

1)由于建設標準、關鍵系統制式的不同引起的路網指揮調度系統的體系架構、接口標準、業務規則上的功能缺失或重復的風險。

2)由于機電設備、系統設備接口設計不統一、建設時序不同步等原因引起線路間換乘站的重復施工、投資增加的風險。

3)由于上述原因引起的地鐵網絡化運營的資源共享、互聯互通程度低。

因此，本研究通過風險管理的理論及風險識別、風險分擔等相關方法來解決上述問題，在PPP項目中，政府應更多地承擔地鐵網絡化建設的管理風險，即除了加強對網絡化的標準建設外，政府還應加強對項目建設的指導和監管或通過特定形式指定一家單位來負責多條線路的建設管理。

1.1 PPP模式基本結構

PPP項目涉及到的利益主體通常有政府、私營企業、PPP項目公司、金融機構以及其他參與方等。對PPP項目模式的概念以及基本結構進行分析，建立了城市地鐵建設PPP項目融資結構，通過對PPP模式概念、基本結構進行研究分析，對城市地鐵建設項目中的融資模式及風險分擔基礎理論進行闡述，為后續合理的風險分析與風險分擔進行理論基礎研究。PPP模式的基本結構見圖1。

1.2 城市地鐵建設PPP融資結構

以我國國內城市地鐵建設PPP項目作為主要研究對象，對PPP模式在城市地鐵建設方面的應用情況進行了分析。PPP模式應用于城市地鐵領域過程中，公共部門對私企進行招投標等方式選擇并達成相關協議，如特許經營協議等。公共部門與私企成立項目公司，具體的項目設計與運營工作由項目公司進行操作。這樣由于私企在整個項目運作過程中都參與其中，因此更加有利于私企對于項目的控制。另一方面，由于城市地鐵建設項目投資較大，需要金融機構進行投資或融資。將PPP模式應用于城市地鐵，實現了公共部門即政府部門的權力下放，私企擁有一定的決定權。城市地鐵PPP項目融資結構，見圖2。

城市地鐵項目是一個復雜的系統性的項目，項目的運營需要從全面的角度進行統籌與實施規劃，不只是需要法律法規、相關政策以及融資方面的保障與支持，也需要后期進行可靠地管理與運營維護。政府部門作為相關政策的頒布與制定者，不僅能出臺相關政策進行有力的支持也可以獲得低息的貸款，以此來降低城市地鐵建設項目的成本。PPP模式的優點在于公共部門與私企共同承擔風險及收益，在項目建設與運營過程中發揮各自優勢。

2 城市地鐵建設項目PPP模式風險識別

城市地鐵建設PPP模式的風險評價指標是對項目進行評價的基礎，而風險評價指標的選取與確定又是體系構建的基本要素。風險評價指標的確定是由大量的資料整理、文獻研究以及相關訪談而最終構建的，研究中將評價指標的建立流程大致分為五個部分，主要包括了資料整理與文獻研究、評價體系構建原則、評價指標的初步篩選、專家咨詢以及評價體系的最終構建。城市地鐵建設PPP項目風險評價指標構建流程如下：

資料整理與文獻研究→評價體系構建原則→初步篩選評價指標→專家咨詢→評價體系最終構建。

風險因素初步識別步驟:

1)資料整理與文獻研究。

對于城市地鐵建設PPP項目的風險評價指標的確定，應當首先對國內外相關的文獻進行研究，并根據國內外相關項目建設與運營的有關資料，結合我國國情與所研究項目的建設實際出發，構建對城市地鐵建設PPP項目所適用的一套評價指標，對項目的建設與運營情況進行全面的掌握和了解。對涉及到的相關資料與文獻進行分類的整理與分析，篩選出對城市地鐵建設PPP項目相關或有用的信息進行總結歸納，積累相關的評價指標構建經驗。因此，對資料的收集整理與文獻的研究是城市地鐵建設PPP項目風險評價指標選擇的基礎，也是評價指標構建過程中最基礎的一部分。

2)評價體系構建原則。

城市地鐵建設PPP項目中風險評價體系構建原則主要包括四個方面，分別是全面性、科學性、適用性以及相對獨立性原則。

3)評價指標的初步篩選。

在對相關資料整理以及文獻綜述的基礎上，依據評價指標構建的基本原則，針對城市地鐵建設項目的具體實施特點進行整體的評價。首先應當選取特征明顯以及共性的評價指標，對所選取的評價指標進行初步的篩選，為專家評價及最終的體系確定打下基礎。

4)專家咨詢。

經過評價指標的初步篩選之后，為了使所指定的風險評價指標在實際的城市地鐵建設項目中更加完善全面，具有科學性和準確性，需要對初步篩選的評價指標進行進一步的完善過程。研究中采用專家調查咨詢法對評價指標進行進一步的確定和完善。

5)評價體系的最終構建。

根據我國實際情況，在城市地鐵建設PPP項目的進行過程中，應根據相關法律法規對項目風險因素進行增補與修正。2017年9月15日，國務院辦公廳發布指導意見，鼓勵民間資本采取混合所有制、設立基金、組建聯合體等多種方式，參與投資規模較大的PPP項目，深入推進“放管服”改革，不斷優化營商環境。2017年2月3日，國務院指出在“十二五”期間我國交通運輸基礎設施累計完成投資13.4萬億元，交通行政審批改革不斷深化，投融資改革扎實推進，與“十三五”要求相比，主要包括交通投融資等方面改革仍需深化。因此，政策性風險中需要增加“財政支持”與“財政承受范圍”等風險因素，以及“不恰當合作方式”“系統制式不同”等風險因素。

同時，在綜合考慮研究文獻與法規政策方面的風險因素之外，還應該考慮在城市地鐵PPP模式建設過程中與實際運營中所產生的風險因素。使得研究內容結合實際，恰當的將理論部分應用到實際的生產中去。結合不同城市地鐵建設項目的不同實際，選取不同的實例工程項目，根據項目中識別的風險因素以及最終導致的結果，即產生的糾紛或爭端作為風險因素進行研究。

3 結語

本文通過對城市地鐵建設項目PPP模式的分析，現有的城市地鐵PPP項目的研究多集中于比較不同融資模式對城市地鐵項目的影響，提出PPP項目的風險分析研究框架。結合城市地鐵建設項目的系統性與復雜性，本文結合多種風險識別、管理理論對城市地鐵項目全生命周期的風險因素的識別進行研究。