克林頓和小布什時期美國對東南亞外交政策比較研究

朱陸民，向梓靜

(湘潭大學 馬克思主義學院(毛澤東學院)，湖南 湘潭 411105)

冷戰時期，美國與蘇聯在東南亞地區進行利益爭奪，最典型的事件就是1975年發生的越南戰爭，這是美蘇爭奪而造成的大規模局部“熱戰”。美國投入了大量的人力、物力和財力，但是戰爭以美國支持的南越政府的失敗而告終。這場戰爭使美國逐漸“遠離”東南亞。冷戰結束后，東南亞地區良好的經濟發展趨勢和重要的地緣戰略地位再次吸引了美國。從冷戰結束到2008年金融危機結束，我國學者焦世新在《冷戰后的時代變遷和美國戰略》中將這段時期稱為“后冷戰時代”。在后冷戰時代，美國總統老布什、克林頓和小布什分別對東南亞采取了相應的外交政策，這奠定了現今美國對東南亞外交政策的基本框架。老布什在后冷戰時代的任期只有一年，所以本文主要對克林頓和小布什時期美國的東南亞外交政策進行比較。兩者既一脈相承，又有所區別。探究后冷戰時代美國對東南亞外交政策的變化和發展，有助于分析美國在東南亞地區外交政策的新動向和新舉措，還有助于深入了解美國戰略重心東移的歷史進程，以便中國更好地應對東南亞地區的形勢變化。

一、克林頓和小布什時期美國對東南亞外交政策的相同點

(一)深受“威爾遜主義”的影響，在東南亞重點推行美國的價值觀

1918年1月8日，威爾遜在美國國會發表的“十四點計劃”和之后提出的美國外交四項原則被稱作“威爾遜主義”?！巴栠d主義”使美國的人權外交更具系統化。威爾遜主義在20世紀剩下的時間里塑造了美國大部分的外交政策[1]，如羅斯福時期“四大自由”主張、杜魯門主義、卡特政府的“人權外交”。此后，克林頓和小布什深受威爾遜主義的影響，將推行美國的價值觀作為其東南亞外交政策中的重點。

克林頓在就職演講中稱“保持前任的原則，是受到威爾遜自由主義和美國一貫原則所致”。1993年9月21日,國家安全事務顧問雷克(Anthony Lake)在約翰霍普金斯大學發表演講，公布克林頓的對外戰略，其主要目標是“謀求擴展民主制”，即在這個世界上由美國起領導作用，促使越來越多的國家按照美國式民主發展。作為冷戰結束后的第一任總統，克林頓深刻意識到在這個歷史機遇下向外推行美國的自由價值觀的益處?？肆诸D執政時期，美國對東南亞政府進行軍事援助的前提條件是人權保護。1999年，國會指控印尼軍人在東帝汶違反人權，宣布終止與印度尼西亞的一切軍事聯系。1997年，一位美國官員稱克林頓總統批準禁止在緬甸的投資，原因是緬甸軍政府侵犯人權。[2]

小布什也表示將民主置于其外交政策議程的中心，他在就職演講中談到,“威爾遜主義促使美國領導著世界的自由”和“對抗大規模的殺傷性武器”，這樣新世紀才能免于新的恐怖。[3]2002年，白宮發布《美國國家安全戰略》，提出：“美國要把自由、民主的好處傳遍全球，積極推進與盟國間政治、經濟和民主的發展，將我們的自由市場和自由政策帶給他們，讓更多的國家實行民主，讓更多的人享有民主”。歷史學家肯尼迪(Davi M.Kenndy)指出，小布什外交政策中強調讓“全世界的每一個角落”充滿著“自由的價值觀和民主、發展、自由市場和自由貿易的希望”，這些在威爾遜的思想與政治實踐中均有體現。[4]

(二)加強美國與東南亞國家在經濟和軍事領域的合作

1.經濟領域

后冷戰時代，東南亞新興市場的發展潛力巨大，勞動力充足又低廉，大量的美國企業紛紛在東南亞投資設廠，使美國和東南亞國家的雙邊貿易額大幅增長?？肆诸D時代以發展經濟和貿易為核心的外交政策在東盟和美國雙邊貿易的迅猛增長中得到充分體現：簽署約300個貿易協定，美國的商品和服務出口增加70，從原來的5000多億美元增加到10000億美元。出口貿易額的上升給美國增加近140萬個就業機會,使美國的通貨膨脹率達到肯尼迪時代以來的歷史最低水平。以越南、柬埔寨和緬甸為例，它們之間的雙邊貿易額分別增加了169倍、52倍和8.4倍。小布什時期，隨著經濟全球化的深入發展，美國與東南亞國家的貿易關系得到進一步發展，與泰國、新加坡、馬來西亞等國紛紛簽訂自由貿易協定，如2002年美國和泰國之間的《貿易和投資框架協議》、2003年5月的《美國—新加坡自由貿易協定》[5]98、2004年美國和馬來西亞簽署的《雙邊貿易和投資框架》。在小布什執政時期，東盟已經成為美國的第五大貿易伙伴，每年的雙邊貿易額超過1500萬美元。

2.軍事安全領域

冷戰結束后，美國雖減少在東南亞地區的部分軍事力量，但仍在菲律賓、泰國等傳統盟國內保留其軍事實力。

一方面，美國延續了與主要盟國(菲律賓、泰國和新加坡)的軍事演習傳統，同時還在盟國內部署軍事力量。菲律賓、泰國和新加坡一直支持美國在東南亞的軍事存在，對美國開放軍事基地,允許美國船只在其境內進行食物補給和定期維修。如1997年，克林頓在泰國烏塔保空軍基地部署了550人的美國特遣部隊；1998年，美國和菲律賓簽訂《美菲訪問部隊協議》，美軍可以訪問菲律賓的港口，還和菲律賓軍隊在東南亞地區進行卡拉特、銳爪展望等軍事演習。小布什執政時期，2001年美國同意向泰國出售F-16戰斗機，泰國對美國開放其在越戰時用過的空軍和海軍基地。2000年,新加坡參加美國在東南亞地區舉辦的“金色眼鏡蛇”演習。2005年，美新兩國簽署了戰略框架協議，進一步擴大了軍事安全合作的范圍。

另一方面，美國對東南亞地區的非盟友(印度尼西亞和越南)提供軍事援助和訓練。從1975到1997年，克林頓政府對印尼政府出售武器并提供軍事訓練，后因人權問題終止。小布什上臺后，一直以各種借口對印尼進行援助。2002年，美國以保障印尼國家安全為由,向印尼安全部隊提供5000萬美元的資金援助。2004年，美國以印度洋海嘯為借口,向印尼提供了3.5億美元的援助，并派遣1.4萬兵力赴印尼進行救助等活動。2005年11月，小布什政府宣布為支持印度尼西亞打擊恐怖主義，解除6年前實施的對印尼的武器禁運，并恢復對印尼的軍事援助。就越南而言，冷戰結束后，克林頓出于經濟和安全方面的考慮，繼續執行老布什時期為緩和美越關系而制定的“四步走”戰略，美越兩國關系于1995年實現正?；?。小布什時期，美越軍事合作關系取得實質性進展。2002年，越南首次以軍事觀察員身份觀察“金色眼鏡蛇”聯合軍演。2005年，美越簽署包括反恐合作與情報分享在內的一系列協議。

二、克林頓和小布什時期美國對東南亞外交政策的不同

(一)在東南亞地區實現戰略目標的手段不同

克林頓和小布什時期均處于后冷戰時代，此時整個世界都在消化蘇聯解體帶來的影響，為美國帶來了巨大的機遇。東南亞地區沒有了美蘇的爭奪，各國大力發展經濟，提升在國際社會上的競爭力。因此，兩人的外交政策開始突出東南亞地區的重要性，意圖主導東南亞地區的發展。但是,兩人實現戰略目標的手段不一致，克林頓時期以發展經濟為主，小布什時期則以發展軍事合作為主。

1.克林頓時期重在發展與東南亞國家的自由貿易

克林頓繼承了老布什在東南亞地區的戰略目標，使美國的產品進入東南亞市場，并促進與東南亞國家自由貿易的發展，主要從以下四個方面實現在這一地區的戰略目標。

(1)積極開拓東南亞地區新興市場

以越南、柬埔寨和緬甸為例。1994年，克林頓打開了美越經濟互動的大門，解除了美國對越南的貿易禁運。1996年美越進行雙邊貿易協定談判，2000年7月簽署雙邊貿易協定。1997年克林頓根據“普遍優惠制”(GSP),把柬埔寨確定為最不發達的國家。后來，柬埔寨對美國的出口從1993年的約50萬美元增加到2000年的約8億美元。1996年，美國和緬甸簽署了貿易協議，美國國會也延長了和柬埔寨的正常貿易關系(NTR)的時間。[5]101

(2)擴大對東盟的貿易和投資

克林頓時期，從1993年到1996年，美國公司對東盟的投資貿易累計超過600億美元，主要集中于新加坡、印度尼西亞和菲律賓等國。2000年，美國對東盟的出口額達到470億美元，進口額達到880億美元。

(3)通過世界銀行、國際開發署、亞洲基金會以及國會直接撥款的方式為東南亞國家提供經濟援助

1995年，美國國務卿克里斯多弗訪問柬埔寨，并在金邊宣布為柬埔寨提供1200萬美元的技術援助資金和540萬美元的食物援助。1997—1998年，克林頓政府給予國際貨幣基金組織更多的權力，幫助東南亞國家度過金融危機，并要求私人海運部門協助解決這一問題。[6]克林頓執政時期，美國成立了進出口銀行、海外私人投資公司和貿易發展署，幫助美國企業在包括東南亞在內的地區進行海外投資。

(4)強調以建立機構的形式參與東南亞地區的經濟發展

1993年7月，克林頓訪問亞洲并進行演講，認為“建立新太平洋共同體的時刻已經到來了”。新太平洋共同體旨在促進亞太地區的經濟繁榮與市場開放。同年，第一次亞太經合非正式領導人會議召開，克林頓在會上指出將亞太經合組織的目標定為“自由、開放的貿易和投資的亞太經濟共同體”；1994年美國與印尼等其他東南亞國家在《茂物宣言》中由提出建立一個“亞太地區的自由貿易和投資區”。

2.小布什時期重在加強與東南亞國家的軍事安全合作

“9·11”恐怖主義事件發生后，小布什以反恐為借口，將美國的軍事力量部署到東南亞地區，加強與東南亞國家的軍事安全合作，主要體現在以下兩個方面。

(1)積極打擊東南亞地區的恐怖主義組織

小布什上臺后將東南亞地區定為反恐“第二戰場”[7]。為打擊恐怖主義，2001年美國國防部的基礎預算增加了70%以上，使美國的軍事力量可以更快地到達世界任何地區。2002年8月1日，美國國務卿鮑威爾與東盟各國在文萊首都斯里巴加灣市簽署了一份反恐協議，這份協議旨在清除東南亞地區的安全漏洞，增加美國對該地區的經濟援助，為美國在該地區開展反恐提供了便利條件。2002年起，小布什在菲律賓部署了數以百計的美軍特種部隊，以支持菲律賓軍隊在南部棉蘭老島和蘇魯群島上對抗與基地組織有聯系的恐怖主義組織。[8]

(2)小布什與東南亞國家進行軍事合作的方式主要有軍事演習、軍事援助和軍事教育和訓練

第一，與東南亞國家進行的軍事演習主要有四個。美國與菲律賓“肩并肩”軍事演習；美泰“金色眼鏡蛇”是美國在亞洲最大規模的軍事演習，隨著新加坡、菲律賓、印尼等國家的參與，拓展成為多邊聯合軍事演習；“卡拉特”軍事演習是美國同新加坡、泰國、菲律賓、馬來西亞、文萊等東南亞國家舉行的系列雙邊聯合軍事演習；“對抗虎”是美國和泰國、新加坡三國舉行的“對抗”系列演習。

第二，美國對東南亞的軍事援助。2002年，美國根據對外軍事融資計劃，對菲律賓的軍事援助增加了10倍，達到1900萬美元。2003年5月，菲律賓總統阿羅約對美國進行國事訪問后，美國政府承諾提供8500萬美元的軍事和經濟援助，用于菲律賓武裝部隊建設以及棉蘭老島的安全發展和反恐戰爭中具體軍事的需要。2005年美國和印尼關系正?；?，美國國務院呼吁IMET恢復對印尼的全部資金援助。

第三，對東南亞國家進行的傳統的軍事項目訓練。如美國訓練外國軍事人員的國際軍事教育和訓練(IMET)、美國派軍事人員去國外進行的聯合安全輔助訓練(JSAT)、美國國防部單獨為印尼準備的聯合演習及訓練(JCET)等項目[5]171。

(二)在東南亞地區推行美國價值觀的方式與力度不同

克林頓和小布什的外交政策深受“威爾遜主義”的影響，但在東南亞地區宣傳美國價值觀的方式仍有差異?？肆诸D以發展經濟為由，力度較為溫和；而小布什以保護人權為由，其方式和態度更為直接和強硬。

克林頓以改善人權狀況為由，極力向東南亞國家兜售美國價值觀念，以發展經濟來掩蓋美國進行的和平演變，試圖為確立美國在東南亞地區的主導地位奠定思想基礎。其策略主張以循序漸進的非軍事手段為主，通過與東南亞國家加強除軍事之外的政治、經濟、外交、文化交流，逐步促使有關國家發生和平演變。[9]克林頓的這種參與和擴張戰略是對“威爾遜主義”的補充和完善。

小布什為更好地實現在東南亞地區的利益最大化，直接繼承“威爾遜主義”，在向東南亞國家推行美國價值觀的過程中直接干涉他國內政，方式強硬。小布什認為緬甸政府的大部分政策和行為侵犯了緬甸人民的人權，還認為緬甸政府對艾滋病、禽流感和販毒疏于管理，給東南亞區域安全造成了巨大的威脅，給其他國家造成極大困擾。美國國會通過“緬甸自由民主法”，對緬甸實行經濟制裁。同時，美國也沒有停止對越南的人權和宗教信仰自由的批評，并對其申請加入世貿組織百般阻攔。2002年，美國終止和越南的雙邊人權對話。2004年，美國根據“國際宗教自由法”，將越南列為“人權特別關注國家”。直到2006年小布什訪問越南參加APEC會議前才把越南從這個名單上刪除。

(三)對南海問題的態度不同

克林頓對南海采取“中立”態度。1995年，美國國務院宣布為維護南海的和平與穩定，維護南海航行自由的根本利益，強烈反對使用武力方式來解決南海主權問題的行為，并敦促南海爭端相關國家保持克制，避免產生破壞地區穩定的行為。[10]克林頓時期的美國對南中國海問題的態度被認為是“中立”的，這種“中立”指在南海相關國家沒有進行軍事上的威脅。換言之，美國通過在主權問題上對爭端管理的介入與中立的平衡，試圖限制中國在東南亞地區的發展，同時也限制東南亞相關國家的行為。[11]

小布什政府格外關注并意圖介入南海爭端?！?·11”事件后，美國按照其制定的全球反恐戰略,在東南亞地區部署一系列的軍事行動，尤其在南海地區。美國以維護南海自由航行和自由貿易為借口，拉攏東南亞地區的南海當事國挑起并擴大與中國之間的矛盾。2004年4月，美國軍方針對南海爭端特別制定了《區域海事安全計劃》，并提出美國的海軍陸戰部隊和特種部隊將在馬六甲海峽駐扎，這是美國試圖介入東南亞國家與中國的南海爭端的一大證明。2007年6月，美國還和南海爭端當事國菲律賓簽署了未來五年的聯合軍演計劃，為菲律賓在南海爭端的解決中增加了籌碼，這一行為使南海主權問題變得更加復雜。

三、克林頓與小布什時期美國對東南亞外交政策不同的原因

(一)國際背景

國際形勢是一個國家制定對外方針政策的基礎和前提。隨著國際形勢的變化，國家的對外政策也會相應地發生改變。

冷戰的結束給美國帶來了很大的機遇。蘇聯解體后，美國成為唯一的世界強國，暫時形成的單極國際政治格局使美國為獲得更多的利益而行動。英國伯明翰大學政治系主任馬克比森(Mark Beeson)在《美國的霸權和東南亞》一文中對美國外交在克林頓時期的重大轉向作了精煉而全面的概括：在擺脫了地緣政治的競爭和對抗之后，美國的政策制定者更有能力使用美國的力量去追求更小范圍內的“國家利益”(必要時使用單邊主義的方式)。可以說這一過程在克林頓政府時期就早已開始：在決策者的議事日程中，地緣經濟看上去已經永久取代了地緣政治的首要位置，美國得以將其力量系統地應用到經濟伙伴身上，并試圖消除美國長期以來的貿易赤字。[5]68-69同時，經濟全球化發展的趨勢吸引了克林頓的注意。他認為全球經濟不僅僅是促進美國繁榮的工具，也是促進國際穩定的媒介。[12]因此，他把發展美國經濟與經濟全球化進程相聯系，推動了美國市場資本主義的發展。冷戰結束后的東南亞地區經濟一枝獨秀，發展良好，使美國與東南亞國家的合作以發展經濟為主。

小布什時期，恐怖主義襲擊事件的發生使美國的國家安全受到嚴重的挑戰，也使美國意識到了其面臨的嚴峻國際環境。因此，美國在東南亞的合作從克林頓時期的經濟合作迅速轉向小布什時期的以反恐為中心的軍事安全合作。小布什政府以“布什主義”為依據，加強與東南亞國家的軍事安全合作。另外，中國的經濟發展迅速，對東南亞地區的影響力不斷加強。小布什政府認識到中國經濟和軍事實力的增長將會威脅美國在東南亞地區的地位，2001年美國在《四年防務評估報告》中推斷中國正在崛起成為美國在東南亞地區的競爭對手，而美國決不允許在東南亞地區出現一個能威脅美國利益的強國，特別是東南亞現已成為具有軍事競爭影響力的地區，這也使得小布什進一步提高與東南亞國家的軍事安全合作力度。

(二)國內背景

外交是內政的延續，外交政策的制定與國內環境密不可分。每一屆美國政府面臨的國內環境不一樣，導致其制定的對外政策不相同。

冷戰結束后，美國民眾將視線轉移到異常尖銳的國內社會問題上。該時期美國經濟發展低迷,由此引發貧富差距日益擴大、失業率上升、暴力犯罪、醫療保險費用昂貴等社會問題,還有由種族矛盾引發的沖突和城市騷亂等問題，這些問題導致美國民眾的生活質量和生活水平嚴重下降。因此，克林頓以“振興美國經濟”和“國內問題優先”為主題，通過競選贏得美國總統的位置。上任后的克林頓政府全力解決國內社會問題，形成了重經濟的對外政策。在其兩任任期結束后，美國國內的經濟迅速得到恢復，國際貿易和資本投資也得到了空前發展。

小布什上臺后，“9·11”恐怖主義事件的發生使美國的國內環境發生了很大的變化。首先，“9·11”事件使美國的經濟大幅度下滑，對國際金融體系產生了暫時性“威脅”。其次，美國民眾對政府產生了不信任感，美國“堅不可破”的神話被破壞，美國人產生了深深的恐懼感。最后，很多美國民眾排斥在美的留學生，并反對美國的移民政策。為了緩解國內人民的緊張情緒，維護美國國家安全及政權合法性，小布什時期的美國對東南亞的外交政策以發展軍事安全合作為主。

(三)組成內閣的成員不同

克林頓屬于民主黨中間派成員，其外交政策帶著“理想主義”的特點。因此，克林頓的內閣成員以溫和派為主：國務卿克里斯托弗(Warren Minor Christopher)以“謹慎的溫和派”著稱；國防部長阿斯平(Rice Aspin)是眾議院軍事委員會主席，也是民主黨溫和派代表人物和國會的重要人物；身為總統貿易代表的坎特(Michael Canter)和商務部長布朗曾是競選總管和民主黨主席，在大選中鼎力幫助克林頓。克林頓政府時期的內閣成員在制定外交政策時帶有溫和的特點，對東南亞的外交政策也主張以推動經濟發展為主。

小布什作為共和黨的一員，在任德克薩斯州州長時就被認為是保守主義者。成為總統后，小布什領導下的內閣成員大都是新保守主義者，更加關注國際局勢,主張輸出美國式民主，如副總統切尼(Richard Bruce Chenery)、國防部長拉姆斯菲爾德(Donald Henry Rumsfeld)、副總統艾瑞克埃德爾曼(Eric Edelman)、副國務卿約翰博爾頓(John Robert Bolton)等。小布什的對外政策在新保守主義的驅動下產生了“布什主義”——崇尚軍事上先發制人,追求絕對自由,謀求美國稱霸。這使小布什政府成為美國現代意識形態印記最鮮明的一屆政府。另外，國防部、國家安全委員會、外交部等機構都被控制在強硬的新保守主義分子中，這些人員的上任促進了美國對東南亞強硬外交政策的制定。

四、結語

本文仔細分析克林頓、小布什時期美國對東南亞地區外交政策呈現的相同點、不同點以及產生不同的原因，在后冷戰時代背景下考察美國對東南亞地區戰略東移的歷史進程。冷戰結束后，東南亞地區巨大的發展潛力和重要的地緣政治價值再度吸引已“遠離”的美國，美國的戰略重心向東移。這時期的美國吸取冷戰時期越南戰爭的教訓，采取“步步為營”的方式靠近東南亞并加強在該地區的影響力。而之后的奧巴馬和特朗普總統延續后冷戰時代美國對東南亞的外交政策，繼續推行美國的戰略東移。為削弱中國在東南亞的影響，美國會持續關注南中國海的領土爭端問題。因此，中國必須警惕美國與一些國家做出任何有損我國國家利益的行為。