國有林場改革發展的實踐與啟示
——以泰安市國有林場為例

楊龍,陳鳳云,石亞男,張波,張利琴,張鷹

(泰安市林業局，山東 泰安 271000)

國有林場是生態文明建設的生力軍，也是一筆寶貴的生態資源。多年來，國有林場利用其豐富的森林風景資源，為人們休閑、游樂提供了重要場所，并為提升城市品位和形象、改善經濟發展環境和當地居民的生活環境發揮了不可替代的作用[1]。國有林場改革是全面深化改革的重要內容，是生態文明建設的基礎性工作。泰安市按照上級黨委、政府的部署要求，堅持以改革促發展，以創新求突破，在保資源、轉機制、重民生、增活力上不斷深化國有林場改革，實現了由采伐利用為主向保護第一、生態優先，由單一木材生產結構向資源綜合利用、產業融合發展，由粗放低效經營向調結構高質量高效益邁進的重大歷史性轉變，以實際行動踐行了“綠水青山就是金山銀山”的綠色發展理念。

1 泰安市國有林場概況

泰安市位于山東省中部的泰山南麓，116°20′—117°59′ E，35°38′—36°28′ N，因泰山而得名，寓國泰民安之意，下轄泰山區、岱岳區、新泰市、肥城市、寧陽縣、東平縣6個縣市區和泰安高新區、泰山風景名勝區、泰安旅游經濟開發區，總面積7 762 km2，總人口560萬。境內有國有林場13處，大都建于20世紀五六十年代，總經營面積2.9萬hm2，職工總數2 625人，均居全省第一位，活立木總蓄積180萬m3，平均森林覆蓋率88%，其中泰山林場、徂徠山林場分別為山東省第一、第二大國有林場，在全省全市生態文明建設中起著舉足輕重的作用。

2 主要改革歷程

2.1 “事改企”改革

20世紀80年代初，泰安市按照山東省委、省政府的統一部署，全面開展了國有林場“事改企”改革，積極探索改變單一營林生產的格局，廣開生產門路，興辦多種產業，在勞動制度上推行職工勞動合同制，財政也切斷或減少了對國有林場的投入，使林場生存陷入困境，辦公用房、職工住房無力維修，職工長期領不到工資，生活無保障。職工為了生活，外出打工養家，缺人、少資金成為林場森林資源保護的一大難題。以徂徠山林場為例，當時有150多名護林員停薪留職、外出打工，出現了“年輕人想走、年老的想退，做事無人、后繼乏人”的危困局面。全市13處國有林場有8處場部辦公用房仍是建場初期建造的，146處林區、工隊、護林點、瞭望哨條件更差，其中有83處沒有解決水、電、路、訊、房問題，15處不通電，33處缺水，20處不通路，15處無通訊信號，形成了國有林場“基礎設施不如農村、自主經營不如農業、生活保障不如農民”的窘境，給林場職工帶來了安居難、購物難、出行難、子女上學難、就醫難等“五難”問題。

2.2 分類經營改革

1998年至2010年，泰安市開展了國有林場分類經營改革。為解決國有林場的現實困難，推動國有林場可持續發展，1998年泰安市認真貫徹省政府出臺的《關于國有林場分類經營改革的意見》，及時出臺了《關于加快國有林場苗圃發展的通知》，積極落實國有林場分類經營改革政策，將全市13處國有林場全部劃為生態公益型林場,成為山東省第一個完成國有林場苗圃類型劃分的地市，為全省國有林場苗圃分類工作推進提供可借鑒經驗[2]。隨后，加快理順國有林場體制機制，推進落實全額撥款事業單位政策。但因縣市區財政狀況不同，全市只有8處落實了全額撥款事業單位政策。為了進一步落實分類經營政策，市各大班子主要領導深入林場林區一線調研，掌握基層實情和了解職工愿望，全力推進國有林場改革。功夫不負有心人。2004年徂徠山林場這個困難最大的林場落實了全額撥款事業單位政策，當年“遠走高飛”的職工又重新回到了林場。2006年，新泰市順利完成了土門、蓮花山、太平山3個林場的分類經營改革，兌現了全額事業單位政策。

2.3 全面改革

2011年，泰安市被列為全國國有林場改革試點市。市委、市政府抓住這一重要契機，成立了以分管副市長為組長，發改、編辦、人社、財政、林業等部門主要負責同志為成員的國有林場改革工作領導小組；組織專門力量，深入一線調研摸底，緊緊圍繞“理順體制機制、改善基礎設施、強化制度建設、拓展發展領域”這一改革內容，確立了國有林場改革發展的總體思路，以建設現代化新型國有林場為目標，把培育和保護森林資源放在第一位，改革管理體制，創新經營機制，落實政策，激發活力，加大投入，改善民生，全面提升國有林場的行業形象和社會地位，走實走好國有林場改革發展的新路子。市政府制定了全市國有林場改革發展規劃，并進行重點督導檢查。2012年，寧陽縣按照“精簡、效能”的原則，合理核減編制，保留必要的行政管理、技術、執法等人員編制，將高橋、中皋、大胡3個面積較小的林場與寧陽縣第二苗圃整合，完成了林場分類經營改革。國有林場富余職工的妥善安置，是優化林場實施策略的難點，保障職工生活經濟來源，成為改革過程中最為重要的問題[3]。2013年，東平縣采取分流富余人員到鄉鎮的辦法，核定事業編制60人，完成了國有林場分類經營改革。通過多方努力，在各級財政比較困難的情況下，全市13處國有林場全部落實了全額撥款政策，至此，歷時15年的國有林場理順體制改革工作大功告成。2016年1月，泰安市國有林場改革國家級試點工作通過國家驗收，創造了“泰安經驗”。全市國有林場的森林資源得到持續增長，生態功能顯著提升；健全完善了國有林場的管理機制，發展活力得到明顯增強。

3 主要做法及成效

3.1 堅持高位推動，凝聚改革發展合力

國家林業局、山東省委省政府、山東省林業廳領導多次到泰安調研，對泰安的國有林場改革工作給予現場指導。2015年，中宣部、國家林業局把泰安市徂徠山林場列為國有林場改革發展全國五大典型之首予以宣傳，提升公眾認知度，擴大社會影響力。市委、市政府高度重視國有林場改革發展工作，成立了以分管副市長為組長，發改、編辦、人社、財政、林業等部門主要負責同志為成員的國有林場改革工作領導小組；組織專門力量調研，廣泛征求一線干部職工的意見和建議，堅持高位推動、頂層設計，制定了全市國有林場改革發展規劃，強力推進實施。市委、市政府把國有林場改革列入重點督查事項進行專項督查，市人大、市政協多次到國有林場實地調研考察。各級各有關部門積極配合，通力協作，形成了推進國有林場改革發展的強大合力，為國有林場改革順利實施提供組織保障和良好環境。

3.2 理順林場體制，夯實穩定發展根基

國有林場應核定編制，林場事業經費需足額納入財政預算[4]。市政府專門安排編辦、財政和人事部門到林場一線進行調研，摸清底數，拿出具體措施，對縣級財政確實困難、難以全部落實全額的，進行精簡編制、提高效能，把富余人員分流到鄉鎮等全額事業單位。通過多方努力，全市13處國有林場全部落實了全額撥款政策，僅林場職工工資一項，市、縣兩級財政每年就支出1億多元，解決了2 625名干部職工“吃飯”問題，沒有讓一名職工下崗，穩定了干部職工隊伍，為發揮國有林場在生態建設中的骨干作用夯實了基礎。

3.3 加大資金投入，改善生產生活條件

市委、市政府把加快基礎設施建設作為推進改革、改善民生的重點工作來抓，由市、縣兩級財政安排專項資金重點支持；并依托上級政策，廣開投資渠道，加大資金投入，大力推進基礎設施建設。國家級改革試點以來，全市國有林場共投入6億多元，新建改造管護用房2.2萬m2；改造、硬化和新建林場道路176.4 km2；架設高低壓輸電線路140 km；打深井20眼，修建水庫、塘壩120座；新建職工住房7萬m2，改造危舊房848戶。新泰市結合推進城鄉一體化建設，為3處國有林場免費解決了職工住房土地問題。同時，市委、市政府始終把森林防火作為國有林場的“天”字號工程，立足于全面提升綜合防控能力，堅持規劃引領、科學防火，聘請專家對13處國有林場森林防火基礎設施進行了科學規劃，全面推進以道路網、水源網、電力網、阻隔網、監控網、管護網“六網”為重點的防火基礎設施建設。道路網：按照撲火隊員0.5 h到達火場，部分高山、深山、遠山1 h到達火場的目標要求，新建、維修及硬化防火道路2 370 km2；水源網：按照500 m取水半徑建設一處水源地目標，規劃建設水庫、塘壩、蓄水池、儲水罐等水滅火設施1 306處，鋪設水管網40 km2；電力網：新鋪設、改造高壓地下電纜45 km2、低壓線路153 km2；阻隔網：按照單片面積不大于100 hm2的標準，開設和清理林內、山脊、林緣防火阻隔帶近2 000 km2，建設防火隔離網120 km2；監控網：建設林火視頻監控前端229個、監控指揮中心24處，在進山路口和集中墓地新建智能圖像采集和語音警示卡口440余個，泰山林場和徂徠山林場監控覆蓋率達90%以上；管護網：全市設立防火檢查站277處、瞭望臺59座、護林房262座，建立巡查隊伍84支，基本形成了視頻監控、高山瞭望、路口檢查、地面巡護、定點管護、聯防聯治“六位一體”的全覆蓋防控體系。全市萬畝以上的8處國有林場被評為“全省森林防火能力建設達標國有林場”。

3.4 強化建章立制，激發內生動力活力

管理體制的改革是優化國有林場改革的進程，也是進行改革優化的前提與核心[3]。注重引導各林場強化制度建設，建立健全工作標準體系和責任標準體系，形成了靠制度管人、管事，按章程辦事的工作機制。徂徠山林場建立了《內部管理制度》和《崗位責任制》，其中《內部管理制度》涉及23項內容，《崗位責任制》覆蓋全場36個具體工作崗位，每個部門、每項工作都做到有章可循、有規可依。各林場積極探索職工工資改革，實行結構工資制，設置崗位工資、績效工資和獎勵工資，著力解決事關林場長遠發展的機制問題。寧陽縣高橋林場，按照責、權、利相結合的原則，通過干部競聘上崗、職工競爭上崗，實行崗位職務、責任目標、績效獎勵“三元結構”工資，調動了廣大干部職工的積極性，把一批懂經營、善管理的優秀干部和業務骨干選拔充實到領導崗位，實現“能者上，平者讓、庸者下”的用人機制，增強了林場發展的動力和活力。徂徠山林場護林員鄧興法被評為“全國綠化勞動模范”、“全國優秀護林員”，護林員王傳坤被省工會評為首屆“齊魯最美職工”；新泰市土門林場場長崔傳生被評為“全省勞動模范”。

3.5 創新發展方式，加快培育新增長點

國有林場的最大優勢是森林資源，是林場增收致富的金山、銀山。為更好地發揮林場林間空地和森林資源優勢，扭轉國有林場發展困境，全市各國有林場不斷調整產業結構，采取承包、租賃、股份制等多種形式，因地制宜，積極探索開發林下經濟、森林康養和生態旅游，大力發展林菌、林藥、林禽等模式的林下經濟，實現經濟發展多元化，帶動周邊林農增收致富。在泰安市林業局試驗林場、徂徠山林場分別建立泰山“四大名藥”(何首烏、四葉參、黃精、紫草)培育基地和種植示范基地，目前全市總開發面積達200余hm2，并在精深加工上尋求突破。好山、好水、好空氣，使國有林場森林旅游產業有了大發展，形成了以泰山、徂徠山、蓮花山、牛山、臘山等國家森林公園為主體的森林生態醉氧之旅新格局。2018年，全市森林旅游接待游客750.6萬人次，實現森林旅游收入4.48億元。

3.6 加強撫育管理，提升森林資源質量

國有林場要順應增強生態保障能力的新要求，更加注重森林資源培育保護質量[5]。經過半個多世紀的艱苦創業，全市國有林場的森林資源持續增長，生態功能顯著提升，林木蓄積量達180萬 m3，森林覆蓋率達88%。據徂徠山林場森林資源清查，森林蓄積量由2004年的36萬m3，增加到60.05萬m3，凈增24萬m3；森林覆蓋率由2004年的80.2%，提高到87.8%，凈增7.6個百分點。林場內的負氧離子最高值達18萬個·cm-3，整體平均值為7 000個·cm-3，是市區的幾十倍甚至上百倍，遠超世界衛生組織界定的“非常清新”空氣2 100個·cm-3的標準；PM10年均濃度為0.026 mg·m-3，PM2.5年均濃度為0.007 mg·m-3，空氣細菌含量整體平均值為226 cfu·m-3，在空氣特別清新區域，空氣細菌含量僅為23 cfu·m-3，全部指數均遠超世界衛生組織最優空氣指數標準。2013年，泰山林場被授予“全國首批森林經營方案實施示范林場”；徂徠山林場榮獲“全國十佳國有林場”第一名的榮譽稱號。2015年，泰山、徂徠山國家森林公園雙雙入選全國首批“中國森林氧吧”。2017年，新泰蓮花山國家森林公園又被評為“中國森林氧吧”。2018年，肥城牛山林場被國家林業和草原局列為全國首批“國家森林小鎮建設試點單位”。

4 啟示

國有林場決定林業發展的主要方向，其對生態環境的影響和作用是巨大的[6]。以生態保護為主的國有林場建設絕不可能在原有的體制和機制下運行。黨的十八屆五中全會提出了“五大發展理念”，把綠色發展和生態建設提到了更加突出的位置。2018年5月，全國生態環境保護大會確立了“習近平生態文明思想”，為新時代推進生態文明建設提供了重要遵循。在新常態下，我們必須進一步增強責任感和緊迫感，以過硬的質量和更高的標準加快推進現代化國有林場建設步伐。

4.1 建設現代化國有林場，必須堅持政府主導

國有林場肩負著森林資源培育和生態環境建設的雙重任務，已成為生態功能最完善、森林資源最豐富、森林景觀最優美、生物多樣性最富集的公共產品和生態財富[7,8]。推進國有林場改革發展，加快建設現代化國有林場，政府應該起積極主導作用，主動協調發改、編辦、人社、財政、林業等部門共同關注和大力支持，既要按照“誰受益誰買單”的原則，加強政策指導和項目傾斜，將林場基礎設施建設列入地方經濟和社會發展總體規劃，大幅增加財政支持，建立以國家投資為主體的多元投資體制；又要引導民眾樹立生態文明和綠色發展意識，引導全社會關注林業生態建設，形成“林業生態建設為全社會，全社會支持林業生態建設的局面”。

4.2 建設現代化國有林場，必須堅持保護優先

森林資源管護是林業生態建設和維護森林生態安全的重要保障[9]。泰山的特殊地位決定了泰安抓好森林防火的重要性，始終把森林防火作為泰安“天”字號工程來抓，從嚴落實各級各層面森林防火責任制。加強森林防火宣傳教育，扎實有效地組織開展林區及野外違規用火集中整治行動，強化預警響應和應急處置，深入推進“六網”建設擴規提檔，全力推進“引水上山入林、以水防火滅火”工程建設，全面提升綜合防控能力。加強林業有害生物綜合防控，健全完善監測預警、檢疫御災、防控減災體系建設，創新優化無公害防控機制，確保實現有蟲不成災的目標。強化森林資源監管和林業執法，嚴守和執行森林、林地、濕地和生物多樣性“生態保護紅線”。建立健全資源有償使用、生態補償、生態紅線制度，推進全面節約和高效利用資源；依法查處和打擊涉林違法行為，維護森林生態安全。

4.3 建設現代化國有林場，必須堅持以人為本

要實現生態公益型林場重在保護資源、強化生態功能的核心目標，首要的是落實保障國有林場全額撥款政策，徹底解決職工吃飯問題，完善社會保障機制，從根本上解除干部職工的后顧之憂，從而穩定干部隊伍。加強國有林場路、水、電、訊、房等基礎設施建設，改善林場生產生活條件；充分利用國有林場危房改造，逐步解決林場辦公用房和職工住房，確保職工生命財產安全。同時，建立健全國有林場管理體系和工作標準流程，形成靠制度管人、管事，按章辦事的工作機制。創新建立激勵機制，對在艱苦崗位、業績突出的人員實行獎勵，激勵干部職工扎根基層、奉獻基層。積極探索工資機制創新，調動干部職工的積極性，增強林場發展活力。

4.4 建設現代化國有林場，必須堅持高質量發展

森林質量提升是現階段林業發展的核心任務[9]。建設健康穩定、功能完備的森林生態系統，就要緊緊圍繞建設“健康森林”“多彩森林”，科學制定森林經營規劃和方案，結合森林撫育、低產低效林分改造和退化林分修復，大力實施森林質量提升工程，規劃更新栽植鄉土樹種、彩葉樹種、珍貴樹種，加快推進多彩森林建設，著力優化林分結構、改善林分質量、提升森林景觀，加快構建健康穩定、多彩美麗的森林生態系統。充分利用國有林場的生態資源優勢，通過創新森林浴、森林瑜伽、森林音樂節、森林食療、古道漫步、山地競速等森林康養體驗形式，建設培育一批森林小鎮、森林人家和康養基地，加快推進現代林業與旅游業、康養產業融合發展，推動國有林場向現代化、高質量發展。