基于SWOT-AHP模型對智慧城市的PPP建設模式研究

李宣廷 趙辰光

（哈爾濱師范大學管理學院，黑龍江 哈爾濱 150025）

智慧城市作為一種新興的城市建設模式，現如今已逐漸成為各國所向往的城市近乎理想發展模式。我國智慧城市的建設是在中國城鎮化、工業化和信息化基礎上發展完善，并在政府相關部門支持下逐漸開始有效地推廣。自2014年9月起，國家有關部門陸續出臺了關于推動城市化發展，積極建設智慧城市，加強政府與社會資本PPP合作的指導性文件。據統計，我國超過89%的地級及以上的城市在推進智慧城市建設[1]。我國目前智慧城市的建設逐漸覆蓋政府公務、養老、醫療、社區治理和教育等多個方面，但隨著智慧城市的深入推廣，以傳統模式發展的政府出現資金需求龐大的問題[2]。

政府和社會資本合作發展模式（PPP模式）是一種新興的融資方式，或者也可以說是公共產品一種提供方式。主要是政府和社會資本之間在利益共享與風險共擔等項目進行合作，充分利用政府和社會資本之間的伙伴關系，積極發揮市場決定性作用，有效地解決傳統政府吸金缺口的問題，優化公共資源基礎配置，提高公共服務質量。

由于智慧城市在我國實行的時間較短并且體制不完善，可以借鑒的經驗較少，因此，智慧城市的PPP模式在運行過程中難免會出現責任主體劃分不明確、利益分配不清晰以及地方實施結果不理想等問題。本文通過分析智慧城市PPP模式相關理論，并將智慧城市PPP模式進行定性和定量研究方法相結合，從而得出關于建設智慧城市PPP模式選擇爭取性戰略發展模式，選擇合適的發展路徑。

1 智慧城市PPP模式的理論基礎

1.1 公共物品理論

公共物品相對私人物品來說可具體分為公共物品、準公共物品和私人物品，并根據分類可分為排他性和非排他性的特點，其中由政府公共部門所提供的公共物品是面向普通民眾，具有公益和福利性質，在收益上很難彌補運營成本，可以說政府所提供的公共物品具有非排他性[3]。在新制度經濟學中所提供的公共物品可以不局限在僅是政府負責提供，允許社會資本的加入。在智慧城市的建設過程中，傳統政府也面臨著資金缺口等問題，因此，PPP模式的運營有效地拓寬了項目融資渠道，緩解政府財政壓力，以便政府開展更多公共產品服務。

1.2 數字治理理論

數字化時代，信息化水平不斷提高，政府辦公流程逐漸趨向數字化和電子化，辦事效率得到有效的提高。針對數字治理理論主要包括三種主張，如圖1所示。

圖1 數字化治理理論三種主張

其中，政府流程數字化改革主要是以數字為基礎的改革，由不同的社會網站向公眾提供一站式服務，將群眾聯合在一起，有效地解決了觀眾的困境；以需求為主體的整體主義主要是應對外部社會環境，構建一個包容性更強和將端與端進行對接的服務型政府，舍棄不必要的環節，積極改變政府和群眾之間的關系；重新整合則是主要解決復雜的社會問題，以現代技術為媒介，整合碎片化問題，構建以政府、社會和市場為一體的全方位治理機構，從而提高政府綜合治理的能力。

智慧城市的PPP模式運行與數字治理理論之間的關系主要體現在理論背景與目標實現兩方面。智慧城市是以數字治理理論為基礎，由信息共享平臺和應用平臺在一定程度上改變了人們的生活方式，并在大數據的背景下，PPP的融資方式得到了更有效的管理，彌補了在運營方面的不足，在一定程度上推動智慧城市的形成。在目標實現方面，智慧城市的主要目標是為人民服務，解決人民群眾的問題，而政府與社會資本相結合在以數字治理為媒介的基礎上，更全面地了解公民訴求和社會問題，更快而有效地解決所存在的問題，促進可持續發展。

2 對智慧城市的PPP建設SWOT定性分析

SWOT定性分析主要是指在系統內部各因素的測量和評價，也就是結合內部環境源（優勢Strengths與劣勢Weakness）和外部環境（機遇Opportunity與威脅Threats），提出具有系統性和全面性特點的四種組合戰略模式（S-O、S-T、W-O、W-T）。智慧城市的PPP項目建設投資具有一定的優勢和劣勢，也具有一定的挑戰和機遇。以智慧城市的PPP項目建設實踐為總目標優勢、劣勢、機會和威脅作為準則層指標，13項具體指標作為方案層如表1所示。

表1 智慧城市的PPP建設實踐SWOT戰略分析

關于智慧城市的PPP項目建設的戰略分析，其中內部因素的優勢主要體現在項目資金缺少問題可以得到一定的緩解、投資主體和方式趨于多元化；劣勢主要表現在技術水平相對較低、相關管理系統不完善，以及由于智慧城市建設投入較大，相關吸引力不足。外部環境方面，國家、各部委相繼頒布有利于PPP項目發展的政策支持建設智慧城市，金融投資方式多元化，銀行等對于PPP項目建設給予的優惠力度較大，例如合肥市等其他城市起到的示范作用；威脅方面主要包括政策環境有待完善、相關配套服務體制有待提高和政府債務在無形中增加。

3 基于SWOT-AHP模型分析智慧城市的PPP戰略類型

3.1 SWOT-AHP模型建立和戰略力度測算

層次分析法是由美國運籌學家T.L.Satty于20世紀70年代提出的一種解決多目標的復雜問題的定性與定量相結合的決策分析方法[4]。它的基本原理是根據具有遞階結構的目標、子目標（準則）、約束條件、部門等來評價方案，采用兩兩比較的方法確定判斷矩陣，然后把判斷矩陣的最大特征向量的分量作為相應的系數，最后綜合給出各方案的權重（優先程度）。

在分析智慧城市的PPP戰略模式基礎上，根據表2中AHP相對重要比例標度，運用德爾菲兩兩比較法，用MATLAB軟件計算判斷矩陣s的最大特征根λmax，及其對應的特征向量，并對判斷矩陣進行一致性檢驗，當隨機一致性比率時，認為層次分析排序的結果有滿意的一致性，即權系數的分配是合理的。其中RI為平均隨機一致性指標，對各個隨機樣本矩陣計算其一致性指標值如表3所示。

表2 元素相對重要性的比例標度

表3 平均隨機一致性指標

根據指標體系，利用上述標度法，通過專家咨詢法問卷調查，選取本領域8位專家，對13項具體指標進行力度測算， 采用9級標記法（-4-4）分別對指標的重要程度進行打分，其中優勢與機遇為正值，劣勢與威脅為負值，絕對值越大，實現程度越高。力度=評分×權重，總力度=各指標力度之和，計算優勢組總力度S'、劣勢組總力度W'、機遇組總力度O'、威脅組總力度T'，然后對打分結果進行了內部的討論和歸納，最后通過一致性檢驗（見表4～7）。

表4 優勢組各因素戰略力度及一致性檢驗結果

一致性檢驗λmax=3.009 2，CR=0.007 9＜0.1，通過一致性檢驗。

表5 劣勢組各因素戰略力度及一致性檢驗結果

一致性檢驗λmax=3.003 7，CR=0.003 2＜0.1，通過一致性檢驗。

表6 機遇組各因素戰略力度及一致性檢驗結果

一致性檢驗λmax=3.018 3，CR=0.015 8＜0.1，通過一致性檢驗。

表7 威脅組各因素戰略力度及一致性檢驗結果

一致性檢驗λmax=4.031 0，CR=0.011 5＜0.1，通過一致性檢驗。

通過對智慧城市的PPP建設戰略的SWOT的一致性分析，可以看出S、W、O、T對于PPP建設有不同的影響。其中，對于優勢（S）來看，S1＞S3＞S2，也就是項目資金短缺的問題得以有效緩解這一優勢影響最大，這也進一步說明在智慧城市建設過程中，項目資金短缺的問題尤為嚴重，而PPP項目建設，社會資本的介入有效地緩解了資金緊張的問題，有一定的資本支持。在劣勢方面（W），W1＞W2＞W3，關于建設智慧城市的PPP項目的技術水平和高素質人才較少，對項目的支持力度不夠，以及對PPP建設的管理系統不完善這兩方面影響力度略高于項目吸引力不足，這說明這兩個方面的缺失是建設智慧城市的PPP實踐的短板。在機會（O）方面，O1＞O2＞O3，國家政府的政策支持明顯高于其他兩方面，體現出政府對于PPP模式建設智慧城市的支持，并且金融融資方式也多方面創新，對PPP模式建設給予較大的財政優惠，推動智慧城市建設。在 威脅（T）方面，T4＞T1＞T3＞T2，政府債務在短期內無形中增加的影響力度遠高于其他三項，這說明金融方面仍然是限制建設智慧城市的一大障礙，宏觀環境影響力度最小，這也說明短期內宏觀市場環境對其影響較小。

電子數據保全問題遭受著眾多的挑戰，但并不是無法解決的問題。因為，電子數據的保全，不僅需要用到專業的計算機技術，也需要法律規范來解決，作為一個交叉學科，不能單單只用計算機技術或者法律規范來解決。87%的法律工作者認為把計算機技術和法律規范相結合，這樣可以有效的解決電子數據保全問題中存在的問題。基于現有的調研數據和座談的結果，提出相應的解決建議，也相信電子數據保全在未來的實踐中必將可以更順利地進行。

總的來看，O1＞S1＞T1＞W1，機遇和劣勢的影響力度對建設智慧城市的PPP模式最大，優勢和威脅其次。這說明我國智慧城市的PPP模式建設還正處在初級階段，自身存在很多不足，但是智慧城市的建設仍舊面臨很大發展機遇，應抓住機遇，盡量克服智慧城市建設的不足之處，營造良好的外部環境。

3.2 智慧城市的PPP建設戰略模式

3.2.1 智慧城市的PPP建設SWOT戰略四邊形

通過建立以優勢、劣勢、機遇和挑戰的相應總力度為半軸構建四半維坐標系更好地表現出SWOT的定量分析結果，將總力度對應點S'、W'、O'、T'用線段依次連接得到智慧城市建設的PPP模式戰略四邊形，其重心是PPP戰略模式的重點反映，根據重心坐標所在象限確定投資類型。其重心坐標為：其中，xi和yi分別是S1、 W1、O1、T1在戰略四邊形中的坐標。由圖2可見，戰略坐標位于第二象限，總體戰略應該以WO戰略為主。

圖2 智慧城市的PPP模式建設四邊形

3.2.2 確定智慧城市的PPP模式建設戰略類型

在定量SWOT分析中，以戰略方位角θ識別企業的戰略類型，以戰略強度系數ρ判斷企業的戰略強度。在戰略類型與戰略強度譜系極坐標中，坐標（θ，ρ）形成以θ為方位角、以ρ為極徑的戰略向量。

（1） 計算戰略方位角θ：

（2） 計算戰略強度系數ρ。同一戰略類型，既可采取積極開拓態度，也可以采取求穩保守態度，具體需要考慮戰略正強度和戰略負強度。其中戰略正強度： ；戰略負強度： ；戰略強度系數定義為ρ的大小反映戰略類型的實施強度，ρ的取值范圍是[0，1]。因此根據上述數據，計算結果如下：U=0.7944；V=0.1654；ρ=0.827 6； 由圖3可以看出， 坐標（θ，ρ）=（99.68°，0.8276）。外部發展機會較大，同時有一定的自身劣勢，應該采取進取型戰略，即實施外部機遇與自身劣勢相結合的WO發展型戰略，同時由于戰略強度系數ρ=0.8276＞0.5，所以，智慧城市的PPP模式建設應采取的進取型戰略，在國家各部委重視智慧城市的建設，PPP作為一種新型的融資方式逐漸得到重視的背景下，根據建設智慧城市的自身劣勢，采取措施逐漸彌補自身不足，完善PPP模式的管理系統，提高技術水平及培養相關高素質人才，給予一定的人力和技術資本支持。選擇WO積極進取型戰略，不斷推動智慧城市建設。

圖3 智慧城市的PPP模式戰略類型與戰略強度圖

4 建設智慧城市的PPP項目的路徑選擇

4.1 完善PPP項目的具體政策實施條目

結合各地發展的實際水平，有針對性地頒布相關政策，規范關于PPP項目的操作[5]。在建設智慧城市的過程中，很多城市由于責任主體劃分不明確，導致社會資本方可以在建設智慧城市的過程中將項目工程進行二包，即經由已與政府合作的社會資本方將所持項目再次承包給非政府的另一方，這容易導致責任主體不明確、利益劃分不公平以及風險難以共擔等問題難以有效解決，因此，當地政府應在頒布關于PPP政策時將上述問題考慮進去，明確關于二次承包時容易出現的問題，對責任主體、風險與利益等分擔給予明確的規定，或者在政策中明確指出不允許社會資本方將項目進行二次承擔。

4.2 健全PPP項目相關配套機制

智慧城市的建設是一個包含很多項目相對復雜的工程，在建設過程中容易出現很多問題，例如責任主體不明確、項目邊界難以劃分，這些問題都很難順利推進PPP項目。因此，關于PPP項目應完善相關配套機制，對于一些問題的產生涉及利益財務問題糾紛的應配備商務咨詢團隊，涉及技術問題配備技術資訊團隊。

4.3 根據項目特點針對性選擇PPP項目模式

不同城市有不同的發展特點，并且智慧城市是由多個項目運營組成的，項目大概可以分為公益性、社會性以及經營性三種類型[6]。通過地方實際發展水平相結合，選擇合適的社會資本方，也就是有一定建設智慧城市經驗的資本方，這在很大程度上可以降低管理系統和建設系統所產生的邊際成本[7]。在此基礎上，社會資本方可以組建專業的專家隊伍，通過對當地進行實地考察，合理充分利用政府公益性和社會性的項目，以實現公共資源利用效用最大化，更好地完善政府公共服務能力。

4.4 引進人才技術實現項目建設專業化

高素質人才和過硬的技術是建設和推動智慧城市發展的重要動力，是推動傳統城市向智慧城市轉變的引擎[8]。由于PPP項目在推進過程中所需要的是既有建設智慧城市經驗又有管理運營PPP項目經驗的高素質人才，但是這一類的人才尤為缺乏。隨著信息化的發展，建設智慧城市需要高新技術支持，但我國目前對這方面的技術資源匱乏。因此，推動建設智慧城市，完善PPP項目應加大人才引進力度，組建專業的專家隊伍以提高專業水平，強化政府負責人的責任意識，在技術資金方面加大投入力度，這是建設智慧城市必不可少的條件[9]。深度培養具有專業知識的高素質人才，引進學習相關先進技術，以更好地運營PPP模式建設智慧城市。

5 結語

本文通過運用SWOT-AHP模型分析建設智慧城市的PPP項目戰略模式，得出應利用國家政策和金融支持等機會，克服自身發展存在的劣勢，采取進取型戰略發展模式。并根據相關分析結果選擇合適的戰略實施路徑，完善相關PPP項目的政策實施細則，尤其是在“二次承包”問題上；大力引進人才技術資本，推進PPP項目運行專業化；根據各地發展特點和所實施項目特點合理地選擇所運行的PPP模式；健全PPP項目的相關配套機制，如咨詢服務等。