進城落戶農戶承包地處理之困境與出路

高 飛

(廣東外語外貿大學 土地法制研究院，廣東廣州 510420)

為了對全家進城落戶農戶享有的合法土地權益進行充分保護，2002年8月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過的《農村土地承包法》(以下簡稱“原《農村土地承包法》”)規定了進城落戶農戶之承包地處理規則。此后，在黨和國家政策的大力推動下，戶籍制度、農村土地制度、農村社會保障制度和農村集體產權制度等改革逐步深入，農戶進城落戶后能否繼續保留承包地再次成為各界關注的焦點。根據2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過的《關于修改〈中華人民共和國農村土地承包法〉的決定》，修正后的《農村土地承包法》(以下簡稱“現《農村土地承包法》”)加大了對進城落戶農戶享有的土地承包經營權的保護力度，但該規定及相關法律規則是否妥適地表達了現有政策精神卻存有不少疑問。本文擬對進城落戶農戶之承包地處理規則的法理基礎進行檢視，剖析該規則面臨的制度困境及其生成緣由，從而提出完善該規則的法制進路，以期對該規則的理解與適用有所裨益。

一、進城落戶農戶之承包地處理規則的法理檢視

在承包農戶全家進城落戶后，如何處理該農戶擁有的承包地一直都是實踐中的疑難問題，原《農村土地承包法》第26條首次以法律規范形式明確了進城落戶農戶之承包地處理規則，該條依據進城農戶落戶于小城鎮抑或設區的市而對該農戶作出區別保護：(1)對于前者，尊重進城落戶農戶的意愿，其可以選擇保留土地承包經營權，也可以選擇將承包地交回發包方；在保留土地承包經營權時，進城落戶農戶有權自己經營該承包地，也有權依法將土地承包經營權予以流轉。(2)對于后者，進城落戶農戶不論是將承包地交回發包方，還是發包方在其不交回時收回承包地，進城落戶農戶均喪失原本享有的土地承包經營權。同時，根據該條規定，在交回承包地給發包方或發包方依法收回承包地后，進城落戶農戶無權對喪失土地承包經營權請求發包方給予經濟補償，但其有權就為提高該承包地的土地生產能力所作出的投入獲得相應的補償。

對原《農村土地承包法》第26條的內容進行分析可知，該條確立的進城落戶農戶之承包地處理規則以實現承包地的社會保障功能為依歸，沒有彰顯出土地承包經營權的財產價值。由于全家遷入設區的市并轉為非農業戶口后，該農戶便喪失了農村集體經濟組織成員的資格，以致其取得土地承包經營權的基礎不復存在；同時，遷入設區的市的農戶在城市有一定的就業機會，不需要再通過承包地來提供生活保障，故該農戶承包的土地應當被收回。(1)參見王利明：《物權法研究(下卷)》(第四版)，中國人民大學出版社2018年版，第94-95頁。與之相反，目前許多小城鎮沒有建立城市居民最低生活保障等社會保障制度，全家遷入小城鎮的農戶一旦失去非農職業或生活來源，則該農戶在農村享有的土地承包經營權仍將是其基本的生活保障，(2)參見胡康生主編：《中華人民共和國農村土地承包法通俗讀本》，法律出版社2002年版，第59頁。故除非全家遷入小城鎮的農戶自愿將承包地交回發包方，發包方不得收回該農戶的承包地。可見，承包地的社會保障功能在該條中得到了充分體現。盡管土地承包經營權作為一種用益物權，有明確的存續期限，其剩余承包期限的長短是評估該權利之財產價值的重要因素，全家遷入設區的市的農戶在將承包地交回發包方或發包方依法收回承包地后，其喪失土地承包經營權的財產損失應當得到彌補，但這一財產法理在原《農村土地承包法》中完全被無視。

不過，原《農村土地承包法》第26條并沒有將其遵循的制度邏輯貫徹到底。進城農戶落戶于小城鎮還是設區的市，對于該農戶能否獲得較為穩定的社會保障而言的確至關重要，但該農戶均應因此而喪失原農村集體經濟組織的成員資格。當前，在農村集體經濟組織的成員資格之認定規則中，已經較少采以戶籍為依據的單一標準，以農村集體經濟組織所有的土地作為基本生存保障資源也是一個重要的考慮因素，(3)參見高飛：《集體土地所有權主體制度研究》(第二版)，中國政法大學出版社2017年版，第217-219頁。但對于具有本農村集體經濟組織成員權的土地承包經營權人來說，其將全家的戶籍遷出而落戶于城鎮，卻可以被理解為是一種自愿放棄成員資格的行為。對于不具有成員身份的人員來說，該農村集體經濟組織沒有以分配承包地為其提供基本生活保障的義務，故規定落戶于小城鎮的農戶有權保留土地承包經營權增加了原農村集體經濟組織的義務。而且，進城落戶于小城鎮的農戶是僅在第二輪承包的剩余期限內保留土地承包經營權，還是可以在第二輪承包期限屆滿后繼續保留土地承包經營權，原《農村土地承包法》也未作出明確規定，從而成為一個制度漏洞。

以原《農村土地承包法》第26條的規定為基礎，現《農村土地承包法》第27條對進城落戶農戶之承包地處理規則進行了重構，該條的主要內容包括：(1)不再以遷入小城鎮和設區的市為標準對進城農戶進行區分，而且對進城落戶農戶享有的土地承包經營權實行一體保護；(2)進城落戶農戶可以選擇將承包地交回發包方，也可以選擇保留土地承包經營權，但在其不交回承包地時，發包方不得收回承包地；(3)進城落戶農戶保留土地承包經營權時，可以將土地承包經營權轉讓，也可以僅流轉土地經營權。由此可知，進城落戶農戶之承包地處理新規則更加偏重張揚土地承包經營權的財產屬性，這可以從現《農村土地承包法》第30條增加規定承包方自愿交回承包地“可以獲得合理補償”得到進一步的佐證。

由于現《農村土地承包法》的一個重要任務是將承包地“三權分置”政策以法律形式固定下來，有關承包地“三權分置”政策的解讀尚存在諸多分歧，這種情形影響到本法中進城落戶農戶之承包地處理新規則的理解與適用。承包地“三權分置”政策出臺后，對于土地承包經營權的性質有純粹財產權說和兼具身份屬性的財產權說兩種觀點，此次法律修正通過對土地承包經營權的流轉方式加以限制，并將承包關系的終止與土地承包經營權流轉相聯系，“悄悄地”對土地承包經營權的概念作出了修改，(4)參見陳小君：《土地改革之“三權分置”入法及其實現障礙的解除——評〈農村土地承包法修正案〉》，載《學術月刊》2019年第1期。以致有學者認為土地承包經營權已經純化為具有身份屬性的財產權利，只有依家庭承包方式取得的承包地權利才能被稱為土地承包經營權。(5)參見高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國農村土地承包法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2019年版，第14頁。根據現《農村土地承包法》第5條和第16條的規定，具有農村集體經濟組織成員資格是取得土地承包經營權的前提，可見，由于與農村集體經濟組織的成員資格糾纏在一起，才導致土地承包經營權產生了所謂的身份屬性。然而，如果結合上述有關土地承包經營權的權利性質之認定來解讀現《農村土地承包法》第27條，則該條在理解與適用中將面臨以下挑戰：

第一，進城落戶農戶是否仍然保留農村集體經濟組織成員資格？盡管我國現行法對農村集體經濟組織成員資格的認定標準沒有作出統一規定，但不少省市在地方立法中對此問題有所涉獵，最高人民法院及部分高級人民法院也對成員資格的認定表明了態度。總體來看，在地方立法中，戶籍是各個標準中都未缺少的要素，尚未見到撇開戶籍而以其他要素作為成員資格判斷標準的規范；(6)參見戴威：《農村集體經濟組織成員權制度研究》，法律出版社2016年版，第149頁。在司法機關發布的文件中，對于成員資格的認定有的強調以“生活狀況+戶籍+基本社會保障功能”為標準，如最高人民法院《第八次全國法院民事商事審判工作會議(民事部分)紀要》；有的以“戶籍+生產、生活”為一般標準，以“基本生活保障”為補償標準，如天津市高級人民法院《關于農村集體經濟組織成員資格確認問題的意見》。從上述認定標準來看，進城落戶農戶均應當喪失農村集體經濟組織的成員資格，此時允許進城落戶農戶保留土地承包經營權無疑與土地承包經營權只能由農村集體經濟組織成員享有的規范相矛盾。

第二，進城落戶農戶是否仍然有權參與第三輪承包地延包？為了“保持農村土地承包關系穩定并長久不變”的政策精神，現《農村土地承包法》第21條增加規定了續包權(或延包權)制度，即在第二輪土地承包期限屆滿后，原土地承包經營權的承包期限再依法延長。由于土地承包經營權是有期限的用益物權，第二輪土地承包期限屆滿，則該土地承包經營權消滅，故依據本法第21條續期而產生的土地承包合同，實質上是在終止原有承包合同的基礎上，重新簽訂的一個承包合同，這個新的承包合同與已終止的第二輪土地承包合同在內容方面雖然沒有發生變化，但新簽訂的承包合同卻不是原有承包經營關系的繼續。(7)參見王利明：《物權法研究(下卷)》(第四版)，中國人民大學出版社2018年版，第72-73頁。進城落戶農戶在保留土地承包經營權時，依據現《農村土地承包法》第21條規定其應當可以在第二輪土地承包期限屆滿后續期，而取得土地承包經營權又必須以具有農村集體經濟組織成員資格為條件，那么，喪失成員資格的進城落戶農戶是否有權參與第三輪土地承包，依據現《農村土地承包法》予以處理顯然面臨兩難境地。

第三，進城落戶農戶是否應當向發包方交納相應的承包費？在實行土地承包經營制度之初，由于承包方在享有土地承包經營權時需要承擔沉重的稅費，后為減輕農民負擔，我國2006年在全國范圍內取消了農業稅和農業特產稅，同時也取消了村提留和鄉統籌。村提留是農村集體經濟組織作為集體土地所有權人享有利益的體現，取消后農戶享有土地承包經營權則不需要交納任何費用，因此致使原本應當由農村集體經濟組織作為所有權人享有的土地收益通過承包制由土地承包經營權人所分享。也就是說，土地承包經營權人以行使土地承包經營權的名義，在獲得基于土地承包經營權的全部收益的同時，還獲取了基于農村集體經濟組織成員才有資格分享的土地所有權的收益。(8)參見高飛：《集體土地所有權主體制度研究》(第二版)，中國政法大學出版社2017年版，第253頁。農戶進城落戶便喪失了原農村集體經濟組織的成員資格，即使其享有的土地承包經營權作為用益物權因期限未屆滿而能夠得以保留，但由于享有基于集體土地所有權產生的收益是農村集體經濟組織成員權的內容，故該農戶在進城落戶后繼續無償享有土地承包經營權沒有法律依據。

二、進城落戶農戶之承包地處理規則的生成根源

原《農村土地承包法》第26條以承包地具有社會保障性為由，使土地承包經營權的財產價值被掩蓋，而現《農村土地承包法》第27條通過強化土地承包經營權的財產屬性彌補了這一制度缺憾。不過，承包地“三權分置”政策入法將身份屬性嵌入土地承包經營權，使得依據現《農村土地承包法》第27條規定對進城落戶農戶的承包地進行處理遇到了新的制度困境。從《農村土地承包法》修正的制度背景和法律規則設計方案來看，導致處理進城落戶農戶的承包地產生制度困境的原因主要有三個方面：

(一)集體土地的公有制職能虛無化

在我國，土地制度的核心是土地的社會主義公有制，由此決定土地所有權的主體只能是國家和農民集體，其中集體土地所有權是集體土地所有制的法律實現形式。農民集體作為土地所有權人，其在法律主體上表現為農村集體經濟組織。(9)參見李適時主編：《中華人民共和國民法總則釋義》，法律出版社2017年版，第311-312頁。與實行土地私有制的國家或地區不同，“基于土地的社會主義公有制的基本經濟制度之精神，集體土地所有權在實現集體土地所有制賦予的使命時既具有公共職能，又具有財產職能”。(10)高飛：《落實集體土地所有權的法制路徑——以民法典物權編編纂為線索》，載《云南社會科學》2019年第1期。集體土地所有權的公共職能主要表現為農村集體經濟組織分配土地給其成員以維護其基本生產和生活條件、對其成員負有保障義務和安置義務、對土地規劃和生態環境等負有實施和保護義務。(11)參見李鳳章：《從公私合一到公私分離——論集體土地所有權的使用權化》，載《環球法律評論》2015年第3期。集體土地所有權的財產職能表現為農村集體經濟組織有效率地管理和配置土地，其可以自己利用土地獲得收益，也可以將土地使用權出資分享紅利，還可以為他人設定土地使用權收取租金，從而實現集體資產的保值增值。盡管集體土地所有權的公共職能與財產職能并存且不可分割，但財產職能的有效實現是基礎，否則，其公共職能將缺少實現的必要物質資源。

農村土地承包經營制度是集體土地所有權行使的一種方式。由于當前農村土地還需要承擔一定的社會保障功能，故在以家庭承包方式取得土地承包經營權時，農村集體經濟組織放棄了以收取承包費來實現集體土地所有權的財產職能的機會，而這種機會的放棄卻正好是其履行集體土地所有權的公共職能的一種形式。然而，無償取得土地承包經營權或以承包地作為基本生活保障，需要具有農村集體經濟組織的成員資格，因為集體土地之公有制職能的直接獲益者只能是農村集體經濟組織及其成員。對于進城落戶農戶而言，其已經喪失了原農村集體經濟組織的成員資格，不應再享有無償經營承包地的權利，原農村集體經濟組織也沒有繼續為其提供基本生活保障資源的義務。現《農村土地承包法》第27條片面強化了土地承包經營權對進城落戶農戶的財產價值，以致這種土地財產權的享有與農村集體經濟組織成員身份之間的抵牾沒有得到很好的協調，造成了土地承包經營權似乎自承包合同簽訂時起便成為承包方的固有財產之印象，其中蘊含的集體土地的公有制職能之意蘊蕩然無存。可見，如果不能將集體土地的公有制職能內化于法律制度，有關進城落戶農戶的承包地之處理的紛爭就不會平息。

(二)政策精神之法律表達簡單化

在我國農村土地立法方面，黨和國家的政策發揮著主導作用，法律規則設計往往對政策文件亦步亦趨。2014年《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》提出：“現階段，不得以退出土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農民進城落戶的條件。”2016年《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》強調：“不得違法調整農戶承包地，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。”黨的十九大報告和2018年中央一號文件(即《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》)也重申了上述政策精神。現《農村土地承包法》第27條在保護進城落戶農戶之土地承包經營權方面無疑是對相關政策的踐行。

其實，從戶籍制度改革角度來看，為了在新型城鎮化發展過程中不給進城落戶農戶設置障礙，明確規定“不得以退出土地承包經營權作為農戶進城落戶的條件”，這是極為合理的。戶籍制度改革是為了走出“城鄉分治，一國兩策”的窘境，其建立城鄉統一的戶口登記管理制度，有助于逐步推動戶籍與各項福利享有資格脫鉤，實現人口自由遷徙，確保城鄉居民均等享有各項公共服務。(12)參見陳鵬：《新一輪戶籍制度改革：進展、問題及對策》，載《行政管理改革》2018年第10期。可見，戶籍制度改革并不會取消戶籍，更沒有放棄當前亟待明確農村集體經濟組織成員資格的意圖。盡管“社會保障是國家或社會對社會成員依法提供基本生活保障的社會安全制度，其‘本質是一種政府的義務，公民的權利’，屬公法層面的公民權利”，(13)高圣平、王天雁、吳昭軍：《〈中華人民共和國農村土地承包法〉條文理解與適用》，人民法院出版社2019年版，第135-136頁。但這種社會保障與農村集體經濟組織以分配承包地的方式為其成員提供的基本生活保障的性質截然不同，因為農村集體經濟組織沒有為其成員之外的人員提供社會保障資源的義務；加之在農業稅費減免后，獲得土地承包經營權也是農村集體經濟組織成員分享基于集體土地所有權所產生的收益的一種方式，因此，以戶籍制度改革中去除城鄉二元體制之目標，作為支持進城落戶農戶如同未喪失農村集體經濟組織成員資格一樣享有土地承包經營權的理由，并不具有說服力。

“政策是法律的依據和內容，法律是政策的規范化(法律化)。”(14)梁慧星：《梁慧星談民法》，人民法院出版社2017年版，第372頁。但立法者不能放棄法律自身知識體系而機械地對政策話語進行表達。原《農村土地承包法》第26條之所以規定收回全家遷入設區的市并轉為非農業戶口的農戶之承包地，是因為此時“承包方繼續享有土地承包經營權就會兩頭獲利，既享受城市居民的福利，又得到承包地的好處；而本集體經濟組織內部還會有一部分新增人口無地可種，又不能享受社會保障，結果可以造成嚴重的不公平”(15)何寶玉主編：《〈中華人民共和國農村土地承包法〉釋義及實用指南》，中國民主法制出版社2002年版，第82頁。。當然，隨著戶籍制度改革的推進和社會保障制度的健全，有關進城落戶農戶之土地承包經營權保護的制度環境已經有所變化，但應注意的是，包括黨的十九大報告和2018年中央一號文件在內的各種政策在指出應保護進城落戶農戶之土地承包經營權的同時，也反復強調“深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟”“研究制定農村集體經濟組織法，充實農村集體產權權能”。現《農村土地承包法》第27條為確保進城落戶農戶繼續無償享有承包地，無疑使進城落戶農戶與無地可種的新增人口之間的不公平程度進一步增大，同時也不符合充實集體土地所有權權能的政策意旨。

(三)法律規則之設計思路邏輯混亂

“自近代以來，法學領域日漸受自然科學思維模式影響，自然科學方法開始引入法律學及法律實務，具體表現為模仿自然科學的方法將法律規范體系化，體系思維也漸漸深入法學內部。”(16)舒國瀅等：《法學方法論問題研究》，中國政法大學出版社2007年版，第433頁。在體系思維的滲透下，立法者注意到法律規范之間不僅存在各種脈絡關聯，彼此之間并非孤立的存在，而且還致力于以一定的法律價值將所有的法律規范融合為一個有機整體，從而共同促使預定的法律目標的實現。此次《農村土地承包法》修正以承包地“三權分置”政策入法為主要任務，這一任務的完成理應遵循法律規范邏輯，并將各種法律規則以外在層級分明和內在和諧一致的體系呈現出來。

在原《農村土地承包法》第26條基礎上對進城落戶農戶之承包地處理規則進行重構，這本身就是承包地“三權分置”政策入法的一個環節。在對以解決農村土地承包經營關系為己任的《農村土地承包法》進行修正時，各界均將關注點放在如何“穩定農戶承包權”和“放活土地經營權”方面，致使如何“落實集體所有權”沒有得到應有的重視，故在將進城落戶農戶之承包地處理規則置于現《農村土地承包法》的整體規范中予以理解時，出現了制度邏輯的混亂。

在《農村土地承包法》修正過程中，立法者認為，“承包方全家遷入城鎮落戶的，納入城鎮住房和社會保障體系，喪失農村集體經濟組織成員身份的，支持引導其按照國家有關規定轉讓土地承包權益。”(17)劉振偉：《關于〈中華人民共和國農村土地承包法修正案(草案)〉的說明——2017年10月31日在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議上》。結合對現《農村土地承包法》第27條的內容之分析可知，立法者的意圖是不再具有農村集體經濟組織成員資格的進城落戶農戶仍然保有土地承包經營權。可見，以農村集體經濟組織成員身份取得土地承包經營權后，是否在該成員身份喪失時自然不再享有土地承包經營權，相關法律規則之間沒有做到無縫銜接。同時，無論是在修正前還是修正后，根據《農村土地承包法》的規定，作為非本農村集體經濟組織的成員，其一般只能有償從農村集體經濟組織獲得經營承包地的權利，這是集體土地所有權的收益權能的體現，但進城落戶農戶依據現《農村土地承包法》第27條規定繼續享有土地承包經營權時，是否因農村集體經濟組織成員身份的喪失而從無償轉變為有償，法律規則也保持了緘默，從而導致“落實集體所有權”與“穩定農戶承包權，放活土地經營權”之間發生了制度邏輯上的抵牾。

三、進城落戶農戶之承包地處理規則的實現進路

在法律制定或修改時，由于眾多人員和組織基于各自的立場會提出不同的意見，以致最終只能在各方妥協后獲得一個不甚完美的結果，故如何將不盡如人意的新的法律規則付諸實踐，從而使之發揮出實效是一個重要問題。為促使進城落戶農戶之承包地處理規則得以順利施行，應當以集體土地的公有制職能之實現為引導，深入挖掘涉農涉土政策文件之精神，并體系化思考法律規則之間的邏輯關聯，厘清以下三個問題：

(一)土地承包經營權的權利性質界定

在《農村土地承包法》頒布前，有關土地承包經營權的權利性質存在物權說與債權說的分歧，《農村土地承包法》制定時明確提出“對家庭承包的土地實行物權保護”，(18)柳隨年：《關于〈中華人民共和國農村土地承包法(草案)〉的說明——2001年6月26日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議上》。從而確認了以家庭承包方式取得的土地承包經營權的物權屬性，此后《物權法》將土地承包經營權作為用益物權加以規定，終結了土地承包經營權的法律性質之爭。同時，無論是原《農村土地承包法》《物權法》還是《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，均規定了土地承包經營權的物權性流轉方式，而且流轉相對方也不限于本農村集體經濟組織成員，只是強調本集體經濟組織成員在同等條件下享有優先權，這些法律法規中有關土地承包經營權物權性流轉規則的規范意旨表明土地承包經營權是一種純粹的財產權。

現《農村土地承包法》根據政策文件的要求也只承認土地承包經營權可以在同一農村集體經濟組織內的農戶之間進行轉讓和互換，似乎認可了土地承包經營權是一種具有身份屬性的財產權。不可否認，享有農村集體經濟組織成員資格才能取得土地承包經營權，且承包地對于農村集體經濟組織成員來說也還發揮著一定的社會保障功能，但取得土地承包經營權需具有特定的身份不等于基于該特定身份取得的土地承包經營權必然具有身份屬性，而賦予土地承包經營權身份屬性也不是實現土地承包經營權的社會保障功能的唯一途徑。(19)高飛：《尋找迷失的土地承包經營權制度——以農地“三權分置”政策的法律表達為線索》，載《當代法學》2018年第6期。可見，對于土地承包經營權的權利性質存在兩種可能的解釋，而將土地承包經營權解讀為不具有身份屬性的純粹財產權，方能夠使之與現《農村土地承包法》有關進城落戶農戶保留原享有的土地承包經營權的規則相契合。

當然，將土地承包經營權認定為是一種純粹的財產權，也面臨如何對現《農村土地承包法》第33條和第34條之規定作出合理解釋的問題，即為什么土地承包經營權只能在同一農村集體經濟組織內的農戶之間進行互換和轉讓？其實，上述規定可以理解為立法者對原《農村土地承包法》中規定的土地承包經營權的流轉方式進行了更改，即將原來土地承包經營權的物權性流轉的相對方限于同一農村集體經濟組織內的農戶，將原來土地承包經營權的債權性流轉產生的權利稱之為土地經營權。盡管從現《農村土地承包法》中土地承包經營權互換和轉讓以及土地經營權流轉等規則設計方案來看，這種理解存有限制權利人自由流轉財產權的制度瑕疵，但其避免了在進城落戶農戶之承包地處理規則與相關規范之間產生更加重大的制度邏輯沖突。同時，因實踐中出租(轉包)是最為各方青睞的流轉方式，(20)參見陳小君等：《農村土地問題立法研究》，經濟科學出版社2012年版，第82頁。且現《農村土地承包法》第47條建立了土地經營權融資擔保制度，這種理解也不會成為推動農地適度規模經營和疏通承包地融資渠道的障礙。總之，將土地承包經營權純化為一種財產權，盡管不是一種完美無缺的方案，但無疑是現行制度環境約束下所能夠做出的最優選擇。

(二)成員資格喪失的法律后果

農村集體經濟組織的成員資格是我國農民參與分享農村集體資產所生利益的基本依據，也是經營管理農村集體資產的制度前提。在農村土地承包經營制度中，不少規定的適用都與農村集體經濟組織的成員資格之確定密切相關，故現《農村土地承包法》第69條規定：“確認農村集體經濟組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規規定。”盡管這一規定屬于原則性規定，但其意義極為重大，因為這是我國第一次明確將農村集體經濟組織成員資格問題納入法律范疇，也暗示在理解本法中的法律規則時不可忽視成員資格之有無可能產生的影響。

具有農村集體經濟組織成員資格的人，才能享有該農村集體經濟組織的成員權。農村集體經濟組織成員權即法律上所謂的社員權，其包括共益權與自益權，其中共益權是參與農村集體經濟組織事務的權利，自益權是受領或分享農村集體經濟組織財產利益的權利。承包農戶進城落戶后，便喪失了此種成員資格，也就不能再享有該農村集體經濟組織成員享有的各種權利。根據現《農村土地承包法》第5條第1款的規定，農村集體經濟組織成員享有的承包集體土地的權利，屬于自益權的一種類型。

農戶全家進城落戶后喪失農村集體經濟組織的成員資格，導致其原本享有的以該成員身份的擁有為前提的權利隨之消滅，而消滅的權利中與土地承包經營權的享有相關的權利包括：(1)繼續承包權。根據《物權法》第126條第2款和現《農村土地承包法》第21條第2款，在第二輪土地承包期限屆滿后，對于集體土地的同一地塊，原土地承包經營權人有權依法繼續承包。(21)參見肖鵬：《農村土地“三權分置”下的土地承包權初探》，載《中國農業大學學報(社會科學版)》2017年第1期。由于第三輪承包是在第二輪承包終止后重新簽訂土地承包合同，且只有農村集體經濟組織成員才有簽訂土地承包合同的資格，而進城落戶農戶不具有該成員身份，故進城落戶農戶保留的土地承包經營權在期限屆滿后消滅，其也無權參與第三輪土地承包。(2)無償保留土地承包經營權的權利。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利。”此處的“農民財產權利”不僅指農民個體的權利，也包括農民集體的權利。在我國現階段，“如果架空農民集體，無視集體利益，很難說是公平合理，更可能無法實現中國式農地制度設立和變革即縮小城鄉差距受惠于數億農民的初衷。”(22)參見陳小君等：《農村土地問題立法研究》，經濟科學出版社2012年版，第60頁。當集體利益獨立存在時，基于集體土地的公有制職能，在農村集體經濟組織中，“一個人成為集體的一員，就可以從集體獲得一份土地的利用權或者分享集體利益，從而得到集體為其提供的生存保障。”(23)韓松：《論成員集體與集體成員——集體所有權的主體》，載《法學》2005年第8期。在家庭承包經營中，農戶取得土地承包經營權無需支付相應的承包費，反映的是農村集體經濟組織將成員應當分享的集體收益置于土地承包經營權的享有之中，也就是成員以應當支付的承包費和集體分享收益進行了抵銷，省去了先交費后從集體分享利益的環節，在農村集體經濟組織內的農戶公平分享承包地的情形下，這種做法也不失為一種公平處理方案。進城落戶農戶因喪失成員身份，其就不再有資格從集體分享收益，而其應當支付的承包費卻不能免除，因此，農戶進城落戶后雖然不喪失土地承包經營權，但其需要自失去成員身份時向發包方支付相應的承包費。

(三)免交承包費的法理依據及立法回應

由于土地承包經營權是一種用益物權，該權利具有明確的期限，故在標的物存續而期限尚未屆滿之前，基于土地承包經營權的用益物權屬性，進城落戶農戶有權繼續享有該權利。為促進合理利用農地資源，減少承包地閑置，發展多種形式適度規模經營，推動現代農業發展，引導承包農戶有償退出承包地的政策文件相繼出臺，(24)如《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》指出：“在完善‘三權分置’辦法過程中，要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。”《中共中央辦公廳、國務院辦公廳深化農村改革綜合性實施方案》要求：“在有條件的地方開展農民土地承包經營權有償退出試點。”《國務院辦公廳關于加快轉變農業發展方式的意見》也強調：“在堅持農村土地集體所有和充分尊重農民意愿的基礎上，在農村改革試驗區穩妥開展農戶承包地有償退出試點，引導有穩定非農就業收入、長期在城鎮居住生活的農戶自愿退出土地承包經營權。”現《農村土地承包法》第30條以這些政策為指導增加規定了承包方自愿交回承包地時有請求補償的權利，該規定對于進城落戶農戶也當然適用。

應當指出的是，不僅土地承包經營權具有財產屬性，集體土地所有權的財產屬性同樣也需要得到體現。一般來說，“人們擁有某物，都是為了在物之上獲取某種經濟利益以滿足自己的需要，只有當這種經濟利益得到實現后，所有權才是現實的。如果享有所有權對所有權人毫無利益，所有權人等于一無所有。”(25)參見王利明：《物權法研究(上卷)》(第四版)，中國人民大學出版社2018年版，第386頁。集體土地所有權盡管較之私人所有權應當承擔更多的公共職能，但不能因此而否定其財產職能實現的重要性，這種財產職能在將土地交由他人使用時表現為有收取租金的權利，在農村土地承包關系中，此處所謂的租金就是承包費。

進城落戶農戶保留土地承包經營權，且并沒有因成員身份喪失而向發包方支付承包費，這是現《農村土地承包法》確立的新規則。為了從法理上對該新規則予以證成，尚需結合農村集體經濟組織成員權的退出進行探討。在集體土地所有制情形下，農民個人的身份具有二重屬性，其既是一個獨立的個體，又是公有制經濟組織的一個成員，而且其不一定需要擁有集體資產的所有權來實現自身權益，成員權成為兼顧公有制經濟組織和其中個人利益的一種可供選擇的法律方式。(26)參見高飛：《農村土地“三權分置”的法理闡釋與制度意蘊》，載《法學研究》2016年第3期。由于享有成員權便有權參與分享集體資產利益，這說明成員權具有一定的財產價值，而部分成員的退出將使參與分享集體資產利益的人數減少，也就會擴大剩余成員享有的份額。因此，為了保障退出農村集體經濟組織的農民之權益不遭受損害，應當建立農村集體經濟組織成員權有償退出制度，使選擇退出的成員能夠獲得相應的補償。(27)參見戴威：《農村集體經濟組織成員權制度研究》，法律出版社2016年版，第225-226頁；許中緣、崔雪煒：《“三權分置”視域下的農村集體經濟組織法人》，載《當代法學》2018年第1期。進城落戶農戶在退出農村集體經濟組織時沒有因為成員權的喪失獲得相應的補償，其在繼續以非成員身份享有土地承包經營權時也沒有支付相應的承包費，在當前階段應理解為兩者相抵銷而實現了大致的公平。由此可見，進城落戶農戶免交承包費具有一定的正當性。不過，成員權退出與集體土地所有權收益權能的實現超出了《農村土地承包法》的規范領域，故《農村土地承包法》修正于此留下了制度空白。可喜的是，在《民法總則》明確農村集體經濟組織為特別法人之后，農村集體經濟組織立法已經被納入十三屆全國人大常委會立法規劃，民法典物權編也正在編纂之中，而將進城落戶農戶向發包方支付承包費作為繼續保留土地承包經營權的代價規定在民法典物權編，在制定農村集體經濟組織法時明確規定農戶進城落戶退出原農村集體經濟組織應享有的補償請求權，這樣就能夠將運用現《農村土地承包法》第27條保護進城落戶農戶之土地承包經營權所引發的爭議問題得到妥當的解決。

結語

《農村土地承包法修正案》已經生效，但因此次的修正成果是一個“急就章”，以致該修正案確立的一些新規則的合理性面臨著理論界的責難，其中有關進城落戶農戶之承包地處理的規定盡管在舊規則的基礎上前進了一大步，但該規則在法理上是否自恰還存有諸多疑問。不過，將現《農村土地承包法》第27條置于該法全部規范中予以解讀，可以使之與相關制度有效銜接。同時，通過農村集體經濟組織立法和民法典物權編編纂對超越《農村土地承包法》規范領域的成員權和集體土地所有權等制度予以完善，則有助于進城落戶農戶之承包地處理新規則發揮出應有的制度功能。