論航天商業化趨勢下我國空間法的發展路徑

劉媛媛

(中國政法大學 國際法學院，北京 100088)

北京時間2018年2月7日凌晨4點45分，SpaceX公司的“重型獵鷹”運載火箭在美國肯尼迪航天中心成功發射，并成功完成兩枚一級助推火箭的完整回收。這是目前全球現役運載能力最強的火箭，軌道載荷能力達到63.8噸，同時，這將開啟“超重型火箭”廉價發射的新紀元。(1)參見SpaceX官方網站：https://www.spacex.comSpaceX公司“重型獵鷹”運載火箭的成功發射，讓全球目光再次聚焦商業航天。近年來，許多航天國家都在推進商業航天的發展，越來越多的私營團體進入到太空探索這一新興領域中來。我國的商業航天起步較晚但發展勢頭迅猛，尤其是自2014年以來，私營團體所創辦的商業航天公司如雨后春筍般出現，給我國的航天商業化進程注入了新的活力。活躍的航天商業化活動需要法律的引導、監督與規制，雖然我國早在1980年就正式成為了聯合國外空委員會成員，并先后加入了《外空條約》《營救協定》《責任公約》《登記公約》，但是我國目前仍未出臺航天基本法及其他相關法規，這對我國商業航天的進一步發展造成了阻礙。本文正是從航天商業化大趨勢出發，對我國外層空間法的發展方向和路徑展開論述。

一、航天商業化發展是大勢所趨

(一)航天商業化的內涵

隨著空間技術的不斷進步和國際空間市場需求的不斷增加，航天商業化發展是大勢所趨，也是推動航天事業不斷向前發展的源泉和動力。對于“航天商業化”的理論概念，有的學者認為，航天商業化是通過航天活動獲取商業利益，或者說以獲得商業利益為目的而進行的航天活動。(2)參見薄守省：《中國航天活動商業化及法律架構》，載《北京理工大學學報》2012年第3期。也有學者認為，航天商業化是指利用外層空間提供航天發射、通信、遙感或其他空間服務以及開發空間產品和資源，以盈利為目的的開發和利用外層空間的活動。(3)參見趙海峰、張超：《中國航天商業化及法律政策問題研究》，載《國際太空》2017年總第466期。這兩種觀點都認為航天商業化的目的是獲取商業利益，但都缺乏對航天商業化主體的界定：商業化是指國企所承接的部分商業化活動還是只包括私企的航天活動？筆者認為，航天商業化應包括一切行為主體或法人的以盈利為目的的開發和利用外層空間的活動。這個主體可以是國家、國際組織，也可以是國企、私企或公私合營企業。

在全球范圍內，航天事業的發展已由國家任務牽引向商業需求牽引轉變，航天產業的商業價值已得到了充分的彰顯。(4)參見馮國棟：《中國航天產業經濟立法需求及框架研究》，載《科技管理研究》2014年第20期。2019年5月8日，美國衛星工業協會(SIA)在華盛頓發布的2019年衛星行業狀況報告顯示，截至2018年全球在軌正常運行的衛星數量達到2100顆，同比增長超過20%。近年來小衛星和立方體衛星的技術逐漸成熟，發射數量上升，帶動衛星制造、發射服務收入增長。2018年，全球衛星行業收入同比增長3%，達到2770億美元。其中衛星制造行業收入為195億美元，同比增長26%；衛星發射服務收入為62億美元，同比增長34%；衛星消費寬帶收入同比增長12%。(5)參見網站前瞻經濟學人：https://www.qianzhan.com/analyst/detail/220/190520-9111f085.html.美銀美林集團曾在2017年10月作出預測：未來30年商業航天至少能夠發展到2.7萬億美元的規模。

(二)商業航天的廣泛應用

商業航天的應用十分廣泛，涉及到人類生產生活的各個領域。目前主要包括商業衛星制造、商業衛星發射、商業衛星通訊、商業衛星導航、商業衛星遙感以及太空旅游、亞軌道商業飛行等。除此之外，空間材料、空間制藥、農作物空間育種、空間資源的開發和利用等也都有著無限的商業前景。長征十一號固體運載火箭總指揮楊毅強曾指出：“商業航天應用是公認的‘只受人們想象力的限制’，具有強大的適應分享經濟資源和動力的兩大功能，而分享經濟作為經濟發展的新動力，也是民營經濟發展的新舞臺。商業航天與分享經濟的結合，將推動產業創新，兩者都將如虎添翼”。航天產業龐大復雜，涉及的相關產業眾多，美國太空基金會發布的《航天報告——全球航天活動指南》中，就將全球范圍內的太空活動及太空產業分為了6大類31小類。(6)同①。總的來說，商業航天產業鏈長、輻射面廣，不僅分布業態豐富，應用領域也十分廣泛。

二、當下國內外商業航天發展現狀

(一)我國的商業航天現狀

我國的商業航天事業起步相比于其他航天大國較晚，雖然20世紀80年代就已經有先驅者對我國的商業航天作出構想與嘗試，但真正開始起步還是在21世紀。

從國家層面來看，1985年，當時的航天工業部宣布“長征火箭將從事商業發射活動”，這是中國第一次將目光瞄準商業航天領域。直至1990年，長征三號運載火箭成功將“亞洲一號”送入預定軌道，我國的商業航天才正式邁出了堅實的第一步。2016年8月5日，國家發改委正式對《武漢國家航天產業基地實施方案》作出批復，這是我國首個國家級商業航天產業基地。2016年12月發布的《2016中國的航天》白皮書中明確提出“鼓勵引導民間資本和社會力量有序參與航天科研生產、衛星運營等航天活動”。伴隨著我國商業航天的不斷發展，未來幾年將是一個政策窗口期，我國對商業航天的政策支持仍然有很多可以細化提升的地方。雖然我國商業航天事業步伐堅定，但起步還是晚了一些，較國際上的航天強國比還有較大差距。航天商業化受制于傳統模式的影響，國有企業在這方面仍呈現壟斷的態勢，開放給商業航天創業公司的資源較少，軍民融合還需進一步深化、商業航天金融保險配套不足、航天尤其是商業航天方面的立法缺失，這些都是阻礙商業航天發展的緊迫問題。雖然起步晚，某些方面不甚完善，但現實中我國的商業航天發展還是十分迅速，從沒有國產商業遙感衛星，到高景商業遙感衛星進入0.5m主流市場，再到商業遙感衛星在國內市場開始出現差異化競爭。可以說，航天商業化本身就是一個巨大的挑戰，也是航天事業發展的必經之路。在接下來很長一段時期中，我國的航天商業化道路將在探索中前進。

從私人資本層面來看，受到國家政策的支持和國際商業航天市場的吸引，我國的商業航天創業公司自2014年起如雨后春筍般冒出：翎客空間成立于2014年7月，科創航天成立于2014年7月，九天微星成立于2015年6月，藍箭成立于2015年6月，零壹空間成立于2015年8月，天儀研究院成立于2016年1月……這些公司主營業務大致分為兩類：衛星制造與運營、火箭研制與發射。截至目前，部分公司已取得了初步成果。例如，國內首家民營火箭制造研發公司零壹空間，其自主研發的OS-X火箭“重慶兩江之星”于2018年5月17日成功點火升空，這是中國首枚“民營自研商用亞軌道火箭”，開創了中國商業航天歷史上的嶄新起點。雖然我國的商業航天企業發展迅速，但較國外其他諸如美國SpaceX公司、OneWeb公司、法國阿里安航天公司、法國泰勒茲公司、加拿大MDA公司等相比還有較大差距。對于我國的商業航天創業公司，資金和技術是亟需解決的兩大難題。航天科技作為“高精尖”技術，后期回報豐厚，但先期投入巨大。巨額的投入對于商業航天創業企業來說絕非易事，往往需要一邊融資一邊發展，往往會牽扯初期創業者許多的時間和精力，資金不足很容易成為私營商業航天前進道路上的絆腳石。此外，除了資金和技術上的短板，我國的航天商業化也面臨著法律法規不健全、市場競爭體制不完善等問題，這些問題無一不制約著我國商業航天的發展速度。

(二)世界幾個主要航天國家的商業航天發展現狀

1.美國。美國是目前綜合航天實力最強的國家，也是航天商業化起步最早、進程最快、水平最高的國家，美國的商業航天領域已經取得了較為豐碩的成果。美國國家航空航天局(NASA)積極向商業航天企業提供技術與數據支持，并深入開展合作，例如SpaceX、Blue Origin、Bigelow、Space Dev以及Virgin Galactic等。(7)高健：《淺析美國航天商業化的發展》，載《衛星應用》2016年第6期。美國商業航天企業和NASA進行合作的模式，大大降低了研制和發射成本，加快了航天技術創新，促進了傳統航天產業的變革，帶來了巨大的經濟效益，使得政府可以通過投資分配的方式來引導航天企業的發展。以SpaceX公司為例，曾獲得總價值16億美元的12次國際空間站運送協議，并作為成員之一與NASA合作研發價值62億美元的新型太空船。(8)參見搜狐：《美國航天局聯手波音及 SpaceX 兩公司共建太空船》，網址：http://mil.sohu.com/20140917/n404398727.shtml，最后登陸時間2019年6月14日。美國對航天產業最直接的支持體現在財政預算上，并通過人才派遣、技術轉讓、協助研發等多種方式對商業航天企業給予技術支持。NASA局長查理·博爾登表示將低軌道運輸交給民營市場，NASA將專注于更遠大的目標，未來NASA將集中力量發展深空探測，尤其是登陸火星。(9)參見環球網：《SpaceX 波音獲NASA七十億大單，將送人上太空》，網址：http://tech.huanqiu.com/discovery/2014-09/5140610.html?agt=15438，最后登陸時間 2019年6月14日。

由于商業航天所帶來的巨大經濟效益，美國政府在政策和法律上給予其大力支持。2015年美國國會通過了《商業航天發射競爭力法》《鼓勵私營航空航天競爭力與創業法》的議案，此外還制定了《航天現代投資法》《商業航天法》《商業航天發射法》等一系列相應的配套政策。(10)參見吳勤、張夢湉：《美國商業航天快速崛起之道—以SpaceX公司、軌道科學公司等為例解析其發展新思維、新理念、新模式》，載《中國航天報》2015年2月。2016年1月8日，NOAA(美國國家海洋與大氣管理局)正式發布《商業航天政策》，其中提出“尋找機會整合商業航天系統或服務，適合整合到已批準的未來空間段的體系架構和能力中”，充分體現了美國政府對航天商業化的支持力度。《美國商業空間發射競爭法》S113特別提出“簡化商業空間發射活動”，其中明確指出“國會認為，刪除冗雜的要求和批準商業發射和再入運營將促進和鼓勵商業空間領域的發展”。(11)李壽平主編：《2015中國空間法年刊》，世界知識出版社2016年版，第413-415頁。之后又詳細規定了如何簡化的實操辦法，總的目標在于為商業航天提高效率、減少成本、將沒有根據的約束條件最小化。

2.俄羅斯。俄羅斯的航天事業起步很早，1957年就將第一顆人造地球衛星送上天。現在的普京政府積極推動服務政府的航天技術轉化應用，特別注重軍民兩用技術的開發和利用，以服務俄羅斯經濟現代化和區域發展。2015年7月，俄羅斯航天局(Roscosmos)與聯合火箭航天公司(URSC)合并成立“俄羅斯航天國家集團公司”(ROSCOSMOS)，(12)關于成立“俄羅斯航天國家集團公司”的215-F3號法案正文參見克里姆林宮官方網站：http://www.kremlin.ru/acts/bank/39889，最后登陸時間2019年6月14日。進一步集中國家力量系統解決航天企業面臨的問題，加強國防和保障國家安全，并謀求壯大商業航天企業國內外競爭實力。(13)參見李云：《美俄歐航天軍民商融合發展思路與措施研究》，載《衛星應用》2016年第8期。雖然俄羅斯的航天事業起步較早，但商業航天發展遲緩，至今尚未在國際商業航天市場上占有較大份額。例如，2015年俄羅斯的運載火箭發射次數獨占鰲頭，達到33%(29次)，但在航天市場上最大的兩個領域——太空通信和衛星平臺、航天設備制造方面,俄羅斯所占份額無幾。因此呈現出航天領域投入多產出少的不平衡現象，離開政府的技術支持和資金反哺，俄羅斯的商業航天收入并不能支撐起龐大費用。其新一代“安加拉號”(Angara)火箭就由于經費不足和技術不成熟而導致研制緩慢，至今仍難以取代“質子”火箭。

俄羅斯的國內空間立法相對完善，但并沒有專門的商業航天立法。俄羅斯的國內航天立法，是以《俄羅斯聯邦航天活動法》為基礎，并在此基礎上頒布了一系列的法律法規，如《關于空間活動許可證發放條例》《關于俄羅斯聯邦空間活動管理結構》《關于完成俄羅斯聯邦空間項目和國際空間協定的實施方案》《俄羅斯航空航天局規章》等。對于商業航天，俄羅斯并未有單獨的法律法規，只是在《航天活動法》中提出鼓勵私人企業參與航天活動。

3.歐洲。近年來，歐洲的商業航天事業欣欣向榮。對于通信衛星、對地觀測衛星、運載火箭等航天優勢領域，歐洲在產業技術水平、市場份額、企業競爭力等多方面可與美國比肩。(14)參見李宇飛：《法國航天：彈好獨立與合作協奏曲》，載《中國航天報》2018年1月20日。以法國為例，法國政府高度重視航天產業的發展，并由國家空間研究中心(CNES)統一規劃與管理。CNES于1961年正式成立，1965年成功發射了第一顆衛星阿斯泰里，法國成為繼美蘇之后用本國火箭發射衛星的第三個國家。1972年，法國提出研制大型阿里安火箭的計劃方案。最終，CNES受歐空局委托，全面負責阿里安火箭的研制工作。阿里安系列火箭是目前世界上首屈一指的系列運載火箭，幾乎占領了世界衛星商業發射市場的半壁江山。法國非常重視航天技術的商業應用,積極倡導并推動航天技術向其他工業領域轉移,帶動國民經濟其他領域的發展。CNES聯合歐洲36家大制造商、13家歐洲銀行創辦的阿里安航天公司是世界上第一家私營的商業性航天機構。阿里安航天公司專門經營阿里安火箭的商業化發射服務業務，取得了巨大的市場份額，牢牢占據著商業衛星發射市場的頭把交椅。

1975年通過的《歐空局公約》是歐洲航天局(European Space Agency，以下簡稱ESA)開展外空商業活動的法律依據。歐空局將空間活動分為強制性活動、任擇性活動和可操作性活動三種，并將大部分的預算都應用到任擇性活動，也就是具有應用性質的空間活動上。(15)參見李壽平：《21世紀空間活動新發展及其法律規制》，法律出版社2016年版，第53頁。在歐共體層面，歐盟參加空間活動的法律依據主要是1986年的《單一歐洲文件》，2009年的《里斯本條約》對歐盟從事空間活動作出了進一步的法律規制。在對航天商業化的政策支持上，歐盟委員會于1988年第一次發表了“空間通信”，之后多次發布了一系列通信，促進了歐洲商業航天的發展和空間商業化利用的國際合作。

4.印度。印度的航天事業起步較早。1961年，印度“空間強國”的地位就因其技術的發展而得以奠定。(16)參見[印]V.S.MANI：《印度空間政策與空間法及其與環太平洋地區的相關性》，載趙海峰主編：《空間法評論(第四卷)》，哈爾濱工業大學出版社2011年版，第214頁。但印度所適用的空間立法的典型特征在于：與空間活動相關的法律與法律問題本身一樣具有多變性。其相關法律的寬度涉及1950年《印度憲法》、1996年《仲裁和解法》、1962年《原子能法》、1995年《科技發展局法》、1993年《無線電法》以及《出口法》《電影法》《版權法》《環境保護法》《專利法》《保險法》等各種法律法規。然而，除了電信領域之外，印度不存在專門的空間法，對于商業航天領域也并不存在一個基礎廣泛的法律框架去規范運營。但法律的缺失并沒有影響印度航天商業化的進程。2017年2月15日，印度空間研究組織ISRO在薩迪什·達萬航天中心成功發射了一箭104星，打破俄羅斯在2014年6月創造的“一箭37星”世界紀錄，是迄今人類單次發射衛星數量最多的一次。這104顆衛星中，只有3顆是印度衛星，其余有96顆來自美國。CNN表示，很多美國的私人公司發現“委托印度發射可以如此之便宜”。可見，印度與美國走的是兩條截然不同的商業航天發展道路：美國依靠技術、資本、體制等走高端商業航天之路，而印度依靠低廉的價格迎合了一些私人公司，走普適保守的發展道路。

三、我國需進一步加強對航天商業化的政策與法律支持

(一)政策支持

近年來，我國政府大力支持和鼓勵商業航天的發展。《2016中國的航天》白皮書中明確指出：保持政府對航天活動經費支持的持續穩定，鼓勵和引導民間資本和社會力量有序參與航天科研生產、空間基礎設施建設、空間信息產品服務、衛星運營等航天活動，大力發展商業航天。2015年，國務院發布《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》中也明確鼓勵民營企業進入商業航天領域。在2016 年4月22日的新聞發布會上，時任工信部副部長、國防科工局局長、國家航天局局長許達哲曾就這個問題談到“中國已經開展了商業航天，和多個國家開展了商業航天發射服務，簽訂了多個合同。但是，怎么利用好社會資源，使社會資源能夠更好地投入到航天這個產業中來，這是我國政府關心的一件事情。我們是開放的，我們鼓勵社會資源加入航天的建設中……中國把軍民融合發展戰略上升到國家戰略，也是希望更多的民營資源向航天領域投入”。(17)經國務院批準，自2016年起，將每年的4月24日設立為“中國航天日”。國務院新聞辦公室舉行新聞發布會，請時任工業和信息化部副部長、國家國防科技工業局局長、國家航天局局長許達哲介紹首個“中國航天日”及中國航天發展有關情況，并答記者問。也正是獲得了國家政策的支持和鼓勵，我國的商業航天創業公司才能發展如此迅速。國家政策給出的利好信號為我國的商業航天發展摒除后顧之憂，但在私人資本進入商業航天領域以及我國的商業航天進入國際航天產業競爭市場的過程中，不可避免地會遇到很多問題，這些問題已經不屬于政策可以解決的范疇了，此時需要外層空間法的法律支持、規制和裁決。

(二)法律支持

自1980年正式成為聯合國外空委員會成員，我國先后加入了《外空條約》《營救協定》《責任公約》和《登記公約》。但是，我國至今尚未形成體系完整的航天領域基本法。直至2015年，國務院發布《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》中才明確鼓勵民營企業進入商業航天領域，但政策落地仍需要一系列法律法規保障，我國航天基本法的出臺迫在眉睫。對航天商業化進行法律支持，要著重注意兩個方面，一是立法要建立在我國的航天基本國情之上，二是要正視航天商業化對立法的根本需求。

立法要建立在我國外層空間領域發展的基本國情之上。我國的航天領域基本國情主要是指我國的航天產業發展能力和我國的航天事業發展階段。目前，我國已建成了完整的航天工業體系，早已躋身航天大國行列，但距離航天強國仍有一段距離。截至2019年6月5日，我國長征系列運載火箭已完成第306次飛行任務，發射成功率達96.78%，是世界上發射成功率最高的國家。在國際商業發射服務市場具有良好的技術品質，并在價格和服務上占有競爭優勢。同時，我國的航天產業也處在全面轉型的階段，由產品制造商向系統集成商轉型，由制造為主向制造與服務相結合轉型，由以航天型號為主的任務型向軍民融合發展的任務能力型轉型，由單一產權為主向以市場為導向的多元產權轉型，由粗放型管理向集約化精細化管理轉型，由以國內市場為主向國內、國際兩個市場并重轉型。(18)參見馬興瑞：《全面構建航天科技工業新體系為建設國際一流大型航天企業集團而努力奮斗——馬興瑞總經理在航天科技集團公司第四次工作會上的報告(摘要)》，載《中國航天》2008年3月8日。

立法要正視航天商業化對新時期空間立法的根本需求。航天商業化對法律的尋求主要有兩個方面：掃除制度障礙與獲得政策支持。掃除制度障礙，就要先打破國企壟斷的壁壘。目前商業航天創業公司進入航天鏈條之路并不順暢，例如，在藍箭公司火箭研制的關鍵階段，火箭發動機制造商突然宣布不再允許對外提供發動機，使得藍箭公司與丹麥小衛星公司Gomspace簽訂的合同面臨著很大的無法正常履約的風險。其實這種風險早在預料之內，一直以來，發動機等咽喉環節都牢牢掌握在少數國企手中，由于技術和政治等問題，我國航天創業企業又很難從國外獲取發動機，(19)參見王雷生：《商業航天的中國式冒險》，載《中國企業家》2017年第15期。這使得我國的商業航天創業公司從創建之初就“如履薄冰”。可見，航天創業公司要想獲得良好的發展環境，就要先從制度上掃清障礙。同時，這類公司渴望獲得政策上的支持，尤其是在技術上和資金上的支持。私營的航天創業公司希望能如同NASA和SpaceX公司那樣開展合作，能站在巨人的肩膀上開發更加先進的技術，在合作中獲得國家的資金支持以撬動更多的資金、 獲得更多的利潤。在這個過程中，法律對產業的促進、指導與保障作用是不可或缺的，因此我國可以吸收借鑒美國對航天領域尤其是商業航天領域立法的經驗。

(三)我國未來商業航天領域的立法方向

目前，我國航天領域的立法十分有限。民用領域的空間立法有《空間物體登記管理辦法》《衛星發射保險基金管理辦法》《民用航天發射項目許可證管理暫行辦法》及其《審批辦理程序》和《國防科技工業民用專項科研管理辦法》。軍用領域的空間立法包括《敏感物項和技術出口經營登記管理辦法》《導彈及相關物項和技術出口管制條例》《中華人民共和國軍品出口管理條例》以及《軍品出口管理清單》。(20)參見高國柱：《中國空間立法的評價及未來展望》，載《北京航空航天大學學報(社科版)》2007年第1期。我國的空間立法仍處于不完善的狀態：立法中存在大量空白，很多沒有觸及的領域出現了“無法可依”的狀態，現行立法數量較少且層次不高，有些法律法規已不能適應當下空間發展的現狀，立法領域分散且條塊分割嚴重，距離形成完整的國內空間法體系還很遙遠。這些情況都在無形中阻礙了我國航天商業化的進程。我國商業航天正處于轉型升級的關鍵階段，應借鑒美國等航天強國的早期立法經驗，制定符合我國基本國情的法律法規，爭取使我國的航天法盡快落地。對于我國的外層空間法，不要做“行政組織法”而應做“產業促進法”，并力爭以此為基礎，突破一些長期制約我國空間商業化的體制機制障礙。

我國的外層空間法，應以現有的國際條約和國內立法作為起點和基礎。我國自 1980年成為聯合國外空委員會成員并先后加入了《外空條約》《營救協定》《責任公約》和《登記公約》，因此在制定外層空間法時應首先考慮將這些國際條約及相關的國際習慣法“國內化”。(21)我國憲法中并沒有關于國際條約在國內適用的專門規定。根據我國的法律實踐，一般國際條約在國內適用有兩種方式：直接適用和轉化適用。我國的部分國內法中會明確規定“我國參加的國際條約與我國法律有不同規定的，優先使用國際條約的規定，我國提出保留的除外”，但對于外層空間領域，我國有限的立法中并未作出直接適用或轉化適用的規定，因此有關四項外空條約在我國的適用問題尚缺乏明確依據。具體參見馬新民：《國際外空立法的發展與我國的外空政策和立法》，載《中國航天》2008年第2期。但同時，我國的外層空間立法也不應僅是國際條約的轉化形式，而應結合本國的實際國情并在國際背景下制定本國法律。

我國的外層空間法，應在實現對外空活動總的監管架構的基礎上把握關鍵問題和核心利益。1979年，《月球協定》確立了外層空間作為“人類共同繼承遺產”，鑒于外層空間的豐富資源和探索外層空間的巨大利益，我國在制定外層空間法時應在考慮監管層面的問題時盡可能多地考慮市場層面的問題，把握關鍵問題和核心利益，為使之成為我國新的經濟增長點而保駕護航。

我國的外層空間法，應引導和支持航天商業化發展以及鼓勵和規制私營團體的參與。隨著空間技術的迅猛發展和航天商業化趨勢的不斷推進，越來越多的私營團體參與進來。商業航天是未來航天事業發展不可逆轉的大趨勢，也是世界經濟新的增長點和生力軍。如今紛紛涌現的商業航天創業公司較之國家航天企業，往往更有創造力和進取精神。國家在立法時應鼓勵和引導私營團體的參與，促進國家航天機構和私營團體開展合作，并對有實力有潛力的私營團體進行技術支持和政策扶植。

我國的外層空間法，應以開放包容的姿態促進國際合作。1996年《國際空間合作宣言》的決議中就提出了“為所有國家謀福利”、“顧及發展中國家”、“適當發揮空間應用和國際合作的潛力”以及“廣泛參與原則”。但目前的國際空間合作存在一定程度上的分散性，大量有關空間合作的組織在職能上相互重疊或沖突。隨著航天技術的迅速發展，空間活動越來越頻繁，參加空間活動的國家越來越多，國際合作早已成為航天事業發展的新趨勢。外空活動的參與者理應知道，探索與利用外層空間是一項復雜、艱巨、高風險、高投入的事業，單靠一兩個國家難以深入和持久。因此，我國在制定外層空間法時，應當重視國際空間合作的重要性并在此基礎上推動空間國際關系健康有序發展。

四、我國航天商業化進程中面臨的幾個重要的空間法問題

(一)私人主體的準入問題

自2014年以來，中國的商業航天創業公司紛紛涌現，現今皆已初具規模。在可以預見的未來中，還會有更多的此類創業公司。值此之際，對我國私人主體進入航天領域的準入機制作出系統的法律規制是十分有必要的。我國商業航天起步較晚，對此并沒有太多的實踐經驗，因此我們可以借鑒其他航天國家的準入機制，找到適合我國國情的發展道路。

美國可以稱為世界上航天商業化程度最高的國家，其商業航天的一套準入體系也較為完備。目前，美國的商業航天準入體系主要包括三大類：空間發射許可、遙感系統運營許可、通信衛星業務許可。(22)參見李成方、孫芳琦：《美國商業航天準入管理制度分析》，載《中國航天》2017年第1期。對于空間發射許可，《美國商業航天發射法》作出了專門的規制。根據這部法律，許可主要是向在美國境內從事發射活動或經營發射場的個人及私營企業以及在美國境外從事發射活動或經營發射場的美國公民、 受美國法律管轄或由美國公民控制的私營企業頒發。按照所從事的活動，美國空間發射許可需要包括運載火箭發射許可和發射場運營許可兩類。運載火箭發射許可證又可進一步分為“特定發射許可”和“發射經營者許可”兩種。前者是一次性發射許可，后者是允許在某個時間段內多次發射。無論申請上述哪一種許可證，都要通過嚴格的評審程序，主要包括申請協商、政策性評估、安全評估、有效載荷評估、 賠償能力的確認以及環境評估等。遙感系統的經營許可主要在美國2003年頒布的《美國商業遙感政策》中作出了具體的規制。根據該規定，美國公民、私營企業或受美國法律管轄或受美國控制的外國人及私營企業，以及與美國存在實質性關聯，或因美國支持其國際遙感業務而獲取重大利益、足以被劃入美國法律管轄范圍的其他所有私營企業均在其遙感系統運營許可的管理范圍內。通信衛星業務許可主要由美國國會授權聯邦委員會(FCC) 頒發許可執照。

我國目前對民用航天發射、民用衛星制造和遙感衛星地面站建設作出了準入規定。早在2002年11月，我國國防科工委就頒布了《民用航天發射項目許可證管理暫行辦法》，目的是為了規范民用航天發射項目管理，促進民用航天產業健康發展，維護國家安全及公眾利益。國防科工委對民用航天發射項目實行統一規劃和管理，負責審查、批準和監督民用航天發射項目。《辦法》規定：民用航天發射項目實行許可證管理制度。凡從事民用航天發射項目的自然人、法人或其他組織，應當依照本辦法的規定申請審查批準，經審查合格取得民用航天發射項目許可證后，方可從事民用航天發射項。(23)參見《民用航天發射項目許可證管理暫行辦法》第一章第三條。。根據《政府核準投資項目管理辦法》及《政府核準的投資目錄》，我國對于民用衛星制造、民用遙感衛星地面站建設相關的固定資產投資項目，由國務院投資主管部門核準。項目單位應向項目核準機關報送項目申請報告，主要包括項目單位情況、擬建項目情況、資源利用和生態環境影響分析、經濟和社會影響分析等內容。這些準入管理法制法規對于規范商業航天市場秩序、促進商業航天有序發展起到了積極的作用。但隨著我國航天事業的不斷發展，原有的準入機制也出現了部分滯后性問題。而且，在沒有建立完善的航天基本法的前提下，準入機制以《辦法》的形式出現，法律上的位階較低，不能充分發揮法律法規應有的指導與規范作用，無法與其他法律法規之間進行有效的銜接與配合。因此，我國應盡快出臺航天基本法和其他相關法律法規，給予航天企業政策上的支持，加強行業上的監督與指導，努力營造自由、公平、開放的商業航天市場環境。

(二)外空活動造成的損害責任賠償

人類的外空活動本身就是一項高風險的活動，在各種活動的各個環節都有可能造成損害。其中，衛星商業發射的國際責任是針對衛星商業發射發生意外事故而可能引起的損失和損害而言。它是指衛星發射國對該衛星在地球、空氣空間或外層空間使另一國家或其自然人、法人或國際政府間組織受到損害，所應負國際上的責任。其中損害包括人身損害和財產損害兩個方面(24)參見李壽平、王天敬：《論衛星發射中的國際責任》，載《河北法學》2013年第3期。。在衛星的商業發射活動中，國際責任的主體是發射國，這是世界所有國家普遍承認的，《外空條約》第7條就對此作出了明確的規定。(25)《外空條約》第7條就規定：“凡發射或促使發射物體進入外層空間，包括月球與其他天體在內的締約國，以及以其領土或設備供發射物體用的締約國，對于這種物體或其組成部分在地球上、在大氣空間或在外層空間，包括月球與其他天體在內，使另一締約國或其自然人或法人遭受損害時，應負國際責任。”但如何確定發射國是一個關鍵性問題。對此，《責任公約》第1條明確指出發射國是指：(1)發射或促使發射空間物體的國家；(2)從其領土或設施發射空間物體的國家。此外，如果損害是由一個國家單獨發射衛星造成的，則由該國單獨承擔全部責任。如果損害責任同時涉及兩個或以上的國家，那么應遵循兩條基本原則：第一，所有參加發射的國家負共同連帶責任，前提是所有發射國承擔責任，可由一國向受害方賠償，一國在對聯合發射衛星導致損害賠付之后有權向其他發射國索要補償；第二，共同發射國責任大小，可由上述國以協議形式確立。(26)參見[美]C·W·Jenks ：《太空法》，雷崧生譯，臺灣地區商務出版社1996年版，第261頁。此外，《防止空間碎片造成環境損害的布宜諾斯艾利斯國際文書》中還特別規定了空間碎片對環境、人員或物體造成損害的國際責任和國際賠償問題。(27)參見《防止空間碎片造成環境損害的布宜諾斯艾利斯國際文書》第7條:“發射或促使發射空間物體的締約方，包括國家和國際組織，對其活動之實施符合本文書的規定以及1967年《外空條約》和1972年《責任公約》的規定承擔國際責任。”

《責任公約》是專門對空間物體致損的責任和賠償問題進行規制的國際公約，我國于1988年批準加入。《責任公約》中針對損害發生地的不同采取兩種規則原則：過失責任原則和無過失責任原則。對于過失責任，《責任公約》第3條規定“任一發射國的空間物體在地球表面以外的其他地方，對另一發射國的空間物體，或其所載人員或財產造成損害時，只有損害是因前者的過失或其負責人員的過失而造成的條件下，該國才對損害負有責任。”過失責任原則適用于以下兩種情況:一是發射國衛星在外空范圍對另一發射國的實體或人員財產造成損害；二是因發射兩國的相互行為對第三國的實體或人員財產造成損害。 在這兩種情況下，發射國承擔過失責任。無過失責任也適用于兩種情況：其一是發射國衛星在地面對另一國構成損害；二是由于兩國間的相互行為對第三國地面或飛行中的飛行器造成損害。在上述情況下，如不能證明損害結果為發射國負責事項法人或自然人個人疏漏，即應履行賠償責任。(28)參見鐘建華：《試論承攬國際商用衛星發射的幾個法律問題》，載《法律科學》1992年第6期。

有關進行外空活動造成損害后所應負擔的國際責任問題，除了準確界定發射國和適用認定責任原則，還有一個十分重要的問題就是責任主體的認定問題，這隨著私人資本進入航天領域和航天商業化的發展顯得尤為重要。《外空條約》第6條指出：“各締約國對本國在包括月球和其他天體在內外層空間的活動應負國際責任，不論這類活動是由政府機構或是由非政府團體進行”，這表明各國應為國家活動承擔國際責任，這種國家活動既包括政府機構也包括非政府團體的活動。但非政府團體的活動該由哪個國家承擔責任的問題是長期以來國際社會爭論的焦點。部分觀點認為對活動擁有管轄權之國家為唯一承擔國家責任之國家(29)Von der Dunk, Frans G.,Private enterprise and public interest in the European“spacescape”,Leiden University,Leiden,1998,p.19.。然而又對如何確定擁有管轄權之國家產生了分歧。主流觀點認為:國家對在其領土上開展的活動或由其國民(自然人或法人)開展的活動擁有管轄權，這種觀點嚴格依照國際公法上的屬地原則和屬人原則來確定國家責任；還有觀點認為應依照第6條上下文作出解釋，認為承擔國際責任的國家應為登記國；還有觀點認為只要是參與空間活動的國家，無論參與的程度有多少，都應承擔國際責任，此處既包括其國民開展空間活動的國家、登記國，也包括其他發射國。國際實踐中，多數國家立法中采取適用于一國領土內進行的活動或其國民或法人在該國領土之外進行的活動。隨著我國航天商業化的發展，伴隨著外層空間活動所產生的國際責任問題值得引起我們高度重視。我國應盡快出臺有關的航天活動賠償責任管理辦法，明確發生損害后的權責分配，為我國商業航天活動提供強有力的法律保障。

(三)保險問題

探索外層空間是一種高投入、高風險的活動，任何國家都無法做到萬無一失。縱觀航天發展史，發射失敗的事故時有發生。世界上的首例航天保險發生在1965年——美國國家衛星公司對“晨鳥”衛星進行投保。

為支持中國航天事業的發展，擴大我國保險界對航天風險的承保能力，保證航天保險聯合體的正常動作，財政部于1997年制定了《衛星發射保險基金管理辦法》。《辦法》的出臺，為我國的航天保險事業搭建了框架和平臺，但措施不夠細化，監管部門不甚明確，很多實施細節有待進一步給出解釋。而且，《辦法》出臺距今已有二十余年，在國際航天技術不斷發展和商業航天蓬勃發展的今天，有些內容顯示出了滯后性。在我國最初進入航天發射服務領域之時，產生的所有損害后果均由國家承擔。隨著商業航天的發展，提供航天服務的主體不再單一，依然簡單地采取由國家承擔一切損害后果的方式顯然是不科學、不合理的。因此，后期逐漸轉化為企業購買商業保險。目前我國尚未建立系統規范的相關法律制度，因此，確立科學的商業航天強制保險制度勢在必行。

建立科學的保險制度，在擴大承保主體和承保范圍的同時，要分階段投保。以前保險的保單范圍較寬泛，將整個發射過程進行整體投保。分階段投保，就是指將發射的幾個階段區分開，如發射前的保險、發射階段的財產與人身保險、在軌衛星運營保險和第三方責任險等。可以分階段選擇投保或自行承擔風險，也可以選擇不同的有層次的保險公司投保。同時要在開展國際合作的基礎上，盡快出臺我國的航天保險法。我國的發射成功率近年來穩居世界第一，長征系列運載火箭歷年累計發射成功率為95.10%，(30)數據來自百度百科“中國運載火箭發射記錄續表”，時間截止到2019年6月5日。高成功率使得我國成為廣受世界其他國家歡迎的發射服務商和承保對象。鑒于此，我國應盡快出臺相應的法律法規，將一系列當下出現的問題納入其中，維護我國的國家利益和投資者的合法權益。建立科學的保險制度，還要不斷發展聯合保險業、再保險業。由國際范圍內實力雄厚的保險公司聯合承擔風險，或是對于商業航天的發射活動進行再保險，以期降低發射的風險及保險的風險。

五、結論與展望

人類航天活動的進一步拓展和航天技術的不斷進步，對外層空間立法提出了新的要求。“天高地迥，覺宇宙之無窮”。人類的太空探索之路道阻且長，商業航天的發展也將日新月異。航天商業化是一個多國家、多領域、多環節的綜合性問題，更是對各國的商業空間立法提出的挑戰。外層空間法的特殊之處，就在于它的綜合性與前瞻性。我國近年來在外層空間領域不斷取得新的進展，根據Gunter's Space Page網站公布的統計數據，截至2018年12月31日，2018全球航天發射共計114次，各國家和地區的火箭發射次數分別為：中國(39次)、美國(31次)、俄羅斯(20次)、歐洲(8次)、印度(7次)、日本(6次)、新西蘭(3次)，我國的火箭軌道發射次數首次超過了美國。目前，我國已有2000多項航天技術成果轉化為產業動能并應用到國民經濟的各個部門，對經濟建設和社會發展作出了巨大貢獻，這些“高精尖”的航天科技不斷地轉化成普惠民生的科技，使人民享受到科技發展福祉。我們在欣喜航天事業不斷達到新高度的同時，也應正視我國目前航天事業面臨的困難與挑戰。尤其是在當下航天商業化的大趨勢下，我國應十分重視商業航天發展所帶來的巨大經濟效益與國家安全利益，順勢而為，加快出臺我國的航天基本法和商業航天領域配套的法律法規和相關政策，用法律和政策去指導、監督、規范、保障和引領航天商業化發展。