論行政規(guī)范性文件附帶審查的后續(xù)處理

王春業(yè)

(河海大學(xué) 法學(xué)院，江蘇南京 211100)

《行政訴訟法》賦予了法院對(duì)行政規(guī)范性文件合法性審查的權(quán)力，“允許由法院對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行附帶審查，是社會(huì)進(jìn)步的標(biāo)志”。(1)信春鷹：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法釋義》，法律出版社2014年版，第139頁(yè)。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》(以下簡(jiǎn)稱《2018年司法解釋》)又作了進(jìn)一步完善，使得行政規(guī)范性文件附帶審查制度得到更好地實(shí)施。但行政規(guī)范性文件被認(rèn)定違法之后如何使之得到及時(shí)糾正是非常重要的問(wèn)題，而建立怎樣的后續(xù)處理機(jī)制則關(guān)系到糾正的效果，進(jìn)而關(guān)系到該制度能否得以良性發(fā)展與運(yùn)行的關(guān)鍵。

一、被認(rèn)定為違法的行政規(guī)范性文件后續(xù)處理現(xiàn)狀分析

一件行政規(guī)范性文件經(jīng)過(guò)法院合法性審查后，如果被認(rèn)為存在違法情形時(shí)，法院該做出怎樣的后續(xù)處理，《行政訴訟法》與相關(guān)司法解釋都作出了規(guī)定。具體內(nèi)容可概括為以下幾方面：

(一)不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)

按照《行政訴訟法》第64條以及《2018年司法解釋》第149條的規(guī)定，法院認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并“在裁判理由中予以闡明”。此條規(guī)定的目的是使得該規(guī)范性文件在個(gè)案中失去法律效力。從已有的裁判文書中可以看出，一般闡述的方式都涉及到對(duì)該規(guī)范性文件明確的合法性判斷。例如，在“吳紹能與重慶市榮昌區(qū)人力資源和社會(huì)保障局等不服信訪事項(xiàng)回復(fù)糾紛案”中，原告請(qǐng)求對(duì)《重慶市工傷職工勞動(dòng)能力鑒定管理辦法》(渝人社發(fā)〔2012〕185號(hào))第20條第1款第(6)項(xiàng)的規(guī)定進(jìn)行合法性審查。審查后，法院認(rèn)定了該規(guī)范性文件違法，在裁判理由中作出了如下闡述：“《重慶市工傷職工勞動(dòng)能力鑒定管理辦法》(渝人社發(fā)〔2012〕185號(hào))第二十條第一款第(六)項(xiàng)的規(guī)定屬于不合理地增加了行政相對(duì)人的義務(wù)，違反了規(guī)章的規(guī)定。……《重慶市工傷職工勞動(dòng)能力鑒定管理辦法》(渝人社發(fā)〔2012〕185號(hào))第二十條第一款第(六)項(xiàng)的規(guī)定不合法……”，(2)詳見重慶市榮昌區(qū)人民法院(2016)渝0153行初70號(hào)行政判決書。并不將該規(guī)范性文件作為行政行為的依據(jù)。

(二)向制定機(jī)關(guān)提出處理建議

《行政訴訟法》規(guī)定法院對(duì)不合法的規(guī)范性文件，要向制定機(jī)關(guān)提出處理建議，而《2018年司法解釋》則作了進(jìn)一步規(guī)定(3)實(shí)際上，《2018年司法解釋》第149條規(guī)定了兩種建議，一是處理建議，二是司法建議，但從規(guī)定上看，都是由作出生效裁判的人民法院向規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)提出的。但到底兩者有何區(qū)別，則難以從相關(guān)條文中分辨清楚。：一是對(duì)規(guī)范性文件由多部門聯(lián)合制定的，可以“向該規(guī)范性文件的主辦機(jī)關(guān)或者共同上一級(jí)行政機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議”。二是向制定機(jī)關(guān)提出的司法建議是關(guān)于“修改或者廢止該規(guī)范性文件的司法建議”，情況緊急的，建議“立即停止執(zhí)行該規(guī)范性文件”。這使得司法建議的內(nèi)容更為明確，包括了修改、廢止、停止執(zhí)行的司法建議的內(nèi)容。三是對(duì)規(guī)范性文件制定單位提出了反饋的要求，即制定機(jī)關(guān)在“收到司法建議之日起六十日內(nèi)予以書面答復(fù)”；情況緊急的，則“立即停止執(zhí)行”。

(三)向制定機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)和相關(guān)機(jī)關(guān)抄送

法院在向制定機(jī)關(guān)提出處理的司法建議同時(shí)，還可以抄送相關(guān)機(jī)關(guān)，被抄送的機(jī)關(guān)包括制定機(jī)關(guān)的同級(jí)人民政府、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)。同級(jí)人民政府、上一級(jí)行政機(jī)關(guān)是制定機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，而監(jiān)察機(jī)關(guān)、規(guī)范性文件的備案機(jī)關(guān)則是監(jiān)督機(jī)關(guān)。這種制度設(shè)計(jì)，似乎希望通過(guò)上述機(jī)關(guān)能更好地促使制定機(jī)關(guān)糾正規(guī)范性文件中的違法問(wèn)題。

(四)報(bào)送上一級(jí)人民法院備案

《2018年司法解釋》第150條又規(guī)定了一個(gè)報(bào)送備案程序，即法院認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，“應(yīng)當(dāng)在裁判生效后報(bào)送上一級(jí)人民法院進(jìn)行備案。涉及國(guó)務(wù)院部門、省級(jí)行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，司法建議還應(yīng)當(dāng)分別層報(bào)最高人民法院、高級(jí)人民法院備案。”向上級(jí)法院報(bào)送，是希望上級(jí)法院也加入到對(duì)被認(rèn)為違法的規(guī)范性文件的督促改正行列，特別是對(duì)于規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)級(jí)別較高的情形，通過(guò)由高級(jí)別的法院進(jìn)行備案的方式，使上級(jí)法院知曉具體情況，參與監(jiān)督，會(huì)有更好的效果。當(dāng)然，向上一級(jí)法院報(bào)送備案，也有法院內(nèi)部系統(tǒng)自我監(jiān)督的功能。(4)例如，《2018年司法解釋》第151條規(guī)定，各級(jí)人民法院院長(zhǎng)對(duì)本院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件合法性認(rèn)定錯(cuò)誤，認(rèn)為需要再審的，應(yīng)當(dāng)提交審判委員會(huì)討論。最高人民法院對(duì)地方各級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，上級(jí)人民法院對(duì)下級(jí)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件合法性認(rèn)定錯(cuò)誤的，有權(quán)提審或者指令下級(jí)人民法院再審。這些都表明上級(jí)法院具有對(duì)下級(jí)法院規(guī)范性文件合法性判斷進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)。

《行政訴訟法》以及《2018年司法解釋》煞費(fèi)苦心地建立多重機(jī)制，最終目的是希望多管齊下，促使規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)能夠及時(shí)糾正被認(rèn)為違法的規(guī)范性文件，使得違法的相關(guān)條款不再成為行政機(jī)關(guān)今后行政行為作出的依據(jù)。然而，這些事后處理機(jī)制建立后，現(xiàn)實(shí)的狀況是：

第一，法院向制定機(jī)關(guān)所提出的司法建議，很少有制定機(jī)關(guān)作出反饋，多數(shù)情況下司法建議是石沉大海；而且，即使有個(gè)別反饋情形，也往往是堅(jiān)持自己制定的規(guī)范性文件不存在違法之情形，使得法院裁判結(jié)果出現(xiàn)非常尷尬狀況。對(duì)司法建議提出后的狀況，有學(xué)者對(duì)被建議單位的反應(yīng)情況進(jìn)行專門調(diào)研，總體的結(jié)論是，被建議方的“漠然”回應(yīng)、反饋率低、杳無(wú)音信，而采納的比例更低。(5)參見魏培培：《司法建議制度的現(xiàn)狀、定位與完善——以人民法院參與社會(huì)治理創(chuàng)新實(shí)踐為視角》，載《山東審判》2016年第4期。

第二，向相關(guān)機(jī)關(guān)抄報(bào)行為，不僅顯現(xiàn)了“可以”的非強(qiáng)制性缺點(diǎn)，使得不少案件承辦法官在案件結(jié)束后就不再關(guān)注后續(xù)問(wèn)題，并不是每個(gè)案件都得到及時(shí)抄報(bào)，因?yàn)槟且呀?jīng)不再是司法管轄的事項(xiàng)；而且即使抄報(bào)了，也沒(méi)能達(dá)到預(yù)期的效果，被抄報(bào)的相關(guān)機(jī)關(guān)并不當(dāng)一回事，沒(méi)有做出相應(yīng)督促，使得該抄報(bào)機(jī)制沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用。因此，這種寄希望于被抄報(bào)機(jī)關(guān)督促制定機(jī)關(guān)糾正違法規(guī)范性文件的愿望未能如愿以償，抄報(bào)制度成為“外強(qiáng)內(nèi)弱”。(6)瞿培業(yè)：《行政規(guī)范性文件司法審查后處理探析》，甘肅政法學(xué)院2018年碩士學(xué)位論文，第14頁(yè)。

第三，向上級(jí)法院報(bào)送備案時(shí)，上級(jí)法院也只是作為歸檔備查的作用，并沒(méi)有進(jìn)一步督促制定機(jī)關(guān)糾正違法的規(guī)范性文件；而且很多情況下，規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)的級(jí)別比被抄報(bào)法院的級(jí)別還高，難以達(dá)到上級(jí)法院督促制定機(jī)關(guān)糾正違法規(guī)范性文件的效果。

總之，經(jīng)過(guò)上述處理程序后，被認(rèn)定為違法的規(guī)范性文件僅在該案中不適用，僅失去了它在本案中適用性，但并沒(méi)能否定其現(xiàn)實(shí)效力。也即，“只要制定的行政機(jī)關(guān)不依職權(quán)撤銷它，行政機(jī)關(guān)仍然可以把它作為作出行政行為的依據(jù)之一”，(7)章劍生：《論行政訴訟中規(guī)范性文件的合法性審查》，載《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第3期。該規(guī)范性文件將在今后的實(shí)踐中繼續(xù)發(fā)揮其作為行政行為依據(jù)的作用。違法的規(guī)范性文件得不到及時(shí)糾正，其弊端不僅難以消除其后續(xù)影響，其效力繼續(xù)存在，使得行政機(jī)關(guān)今后仍將其作為作出行政行為的依據(jù)，增大了法院審查的成本；而且此類規(guī)范性文件是否能得到及時(shí)處理，也反過(guò)來(lái)對(duì)法官對(duì)規(guī)范性文件審查的積極性產(chǎn)生影響。也就是說(shuō)，處理機(jī)制的現(xiàn)實(shí)不佳效果反過(guò)來(lái)影響了附帶審查制度的有效運(yùn)行：如果審查后的規(guī)范性文件得不到及時(shí)糾正，如果制定機(jī)關(guān)對(duì)法院的司法建議不理不睬，使得司法建議石沉大海，必將形成一個(gè)惡性循環(huán)，影響法院今后進(jìn)一步審查的積極性，不利于規(guī)范性文件附帶審查制度的良性發(fā)展。

二、行政規(guī)范性文件后續(xù)未能得到及時(shí)處理之緣由

被認(rèn)定為違法的規(guī)范性文件沒(méi)有得到及時(shí)消除，盡管有諸多原因，特別是制定機(jī)關(guān)本身的原因，但規(guī)范性文件附帶審查的后續(xù)處理機(jī)制本身的弊端以及法院對(duì)規(guī)范性文件認(rèn)定的效力等，是更為重要的原因，必須加以改進(jìn)。

(一)提出處理建議的法院層次難以與規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)相匹配

按照現(xiàn)行法律規(guī)定，對(duì)違法規(guī)范性文件提出司法建議的法院是案件審理的法院，而且是一審法院。也即是說(shuō)，即使案件經(jīng)過(guò)了二審程序，最終提出司法建議的仍然是一審法院。而按照我國(guó)法院管轄的級(jí)別，基層人民法院管轄大多數(shù)一審案件，只有少數(shù)案件由中級(jí)人民法院(8)《行政訴訟法》規(guī)定由中級(jí)人民法院管轄的一審案件主要有以下幾類：對(duì)國(guó)務(wù)院部門或者縣級(jí)以上地方人民政府所作的行政行為提起訴訟的案件；海關(guān)處理的案件；本轄區(qū)內(nèi)重大、復(fù)雜的案件；其他法律規(guī)定由中級(jí)人民法院管轄的案件。及以上的法院管轄。實(shí)行了行政案件集中管轄和跨區(qū)管轄后，雖然一些地方將行政案件進(jìn)行了管轄管理上的重新分配，例如，南京市的行政案件集中由南京鐵路運(yùn)輸法院管轄，但南京鐵路運(yùn)輸法院屬于基層法院，級(jí)別并不高。但行政機(jī)關(guān)作出行政行為在適用規(guī)范性文件時(shí)，至少是適用本級(jí)行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件，而很少或幾乎沒(méi)有適用比自己級(jí)別低的行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，更多的是適用更高級(jí)別行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件。因此，一個(gè)基層法院所審查的可能是一個(gè)省級(jí)政府的規(guī)范性文件或國(guó)家部委的規(guī)范性文件，而當(dāng)法院認(rèn)為規(guī)范性文件存在違法情形時(shí)，要向比法院級(jí)別更高的制定機(jī)關(guān)提出司法建議，要向省級(jí)政府或國(guó)家相關(guān)部委提出司法建議。在一個(gè)比較講究行政級(jí)別的社會(huì)環(huán)境中，低級(jí)別的法院向高級(jí)別的制定機(jī)關(guān)提出司法建議，一般是很難得到制定機(jī)關(guān)重視的，這也許是法院司法建議沒(méi)有得到制定機(jī)關(guān)重視、違法的規(guī)范性文件沒(méi)能得到及時(shí)糾正的重要原因之一。

(二)法院對(duì)規(guī)范性文件的認(rèn)定結(jié)果對(duì)制定機(jī)關(guān)缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力

法院對(duì)規(guī)范性文件認(rèn)定結(jié)果對(duì)制定機(jī)關(guān)是否具有法律上的效力，直接關(guān)系到制定機(jī)關(guān)不履行是否將承擔(dān)法律責(zé)任的問(wèn)題。而現(xiàn)行的《行政訴訟法》以及相關(guān)司法解釋在這個(gè)問(wèn)題上則顯得非常含糊，甚至軟弱，由此導(dǎo)致了法院對(duì)規(guī)范性文件的認(rèn)定結(jié)果缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力。

法院對(duì)規(guī)范性文件審查后，如果發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在不合法情形，并沒(méi)有宣布其不合法的權(quán)力，沒(méi)有賦予其對(duì)違法的規(guī)范性文件效力作出無(wú)效宣告的權(quán)力，而只是不適用該規(guī)范性文件，不將該規(guī)范性文件作為本案行政行為的依據(jù)。即使在裁判中作出闡述，也不是一種宣告意義的效果；而且在裁判理由中作出說(shuō)明，往往就會(huì)被淹沒(méi)在字里行間，難以凸顯出認(rèn)定效果。這與法院就雙方當(dāng)事人相關(guān)事實(shí)問(wèn)題作出明確裁判的情形不同，后者是直接作出明示的宣示結(jié)果，最容易引起關(guān)注，也凸顯出認(rèn)定結(jié)果的法律拘束力。之所以產(chǎn)生兩者的差異，源于法院對(duì)兩者審查權(quán)的不同，這里涉及到評(píng)價(jià)權(quán)與裁判權(quán)問(wèn)題。所謂評(píng)價(jià)權(quán)，是法院對(duì)一定事項(xiàng)的合法性進(jìn)行評(píng)價(jià)的權(quán)力，評(píng)價(jià)權(quán)是通過(guò)一定的說(shuō)理方式得以實(shí)現(xiàn)；而裁判權(quán)是在說(shuō)理的基礎(chǔ)上，作出具有法律約束力的決定。目前，《行政訴訟法》賦予了法院對(duì)規(guī)范性文件的評(píng)價(jià)權(quán)，但沒(méi)有明確賦予法院對(duì)違法的規(guī)定性文件的裁判權(quán)。由于法院在審查后“僅是在裁判文書的說(shuō)理部分對(duì)該行政規(guī)范性文件是否合法作出闡述，并不能將該審查結(jié)果作為判決的判項(xiàng)，導(dǎo)致該審查結(jié)果不具有權(quán)威和強(qiáng)制執(zhí)行力”。(9)李學(xué)輝、徐星：《徘徊中前行：行政規(guī)范性文件附帶審查制度研究——基于163份裁判文書的司法實(shí)證分析》，載《法治論壇》(2017第4輯)，中國(guó)法制出版社2017年版，第83頁(yè)。這也是法院裁判文書中違法的規(guī)范性文件難以得到有效糾正的重要原因。在“郭萬(wàn)林與貴陽(yáng)市社會(huì)保險(xiǎn)收付管理中心、貴陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局案”中，一審法院曾對(duì)規(guī)范性文件的合法性作出裁判，但二審法院則對(duì)一審法院的做法進(jìn)行了糾正，認(rèn)為：“由于法院對(duì)規(guī)范性文件的審查系附帶審查，不宜單獨(dú)就審查結(jié)果作出判決，故原判判決駁回上訴人就上述規(guī)范性文件進(jìn)行審查的訴請(qǐng)不當(dāng)，本院依法予以指正。”(10)詳見貴州省貴陽(yáng)市中級(jí)人民法院(2016)黔01行終140號(hào)行政判決書。然而，人民法院如果對(duì)違法的行政規(guī)范性文件不能作出明確的裁判，司法機(jī)關(guān)就沒(méi)有完全的司法審查權(quán)，因?yàn)橥耆乃痉▽彶闄?quán)不能缺少裁判權(quán)。

(三)法院對(duì)制定機(jī)關(guān)提出的司法建議缺乏法律拘束力

為了使得制定機(jī)關(guān)能夠?qū)Ρ徽J(rèn)定為違法的規(guī)范性文件進(jìn)行糾正，《行政訴訟法》使用了“處理建議”，司法解釋還使用了“司法建議”，但對(duì)司法建議的效力未做任何規(guī)定。(11)我國(guó)司法建議于1984年就開始在司法領(lǐng)域內(nèi)使用，而明確規(guī)定使用的則是2007年《最高人民法院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法建議工作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供司法服務(wù)的通知》，該通知要求“各級(jí)人民法院在審判活動(dòng)中，發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位在工作方法、管理體制、規(guī)章制度等方面存在重大問(wèn)題，及時(shí)提出司法建議”；2012年最高人民法院公布了《關(guān)于加強(qiáng)司法建議工作的意見》，進(jìn)一步加強(qiáng)了司法建議的適用與規(guī)范。而按照司法建議的通常情況，“司法建議一般是人民法院行使審判權(quán)時(shí)，對(duì)與案件有關(guān)但不屬于人民法院審判工作所能解決的一些問(wèn)題，向有關(guān)單位和個(gè)人提出的合理化建議，其目的在于使有關(guān)單位堵塞漏洞、改進(jìn)工作、完善制度、消除不利因素”，(12)林莉紅：《行政訴訟法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社2009年版，第245頁(yè)。它僅僅是一個(gè)沒(méi)有法律約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力的建議，“由于缺乏法律的保障，司法建議在效力上不具有強(qiáng)制性，對(duì)建議對(duì)象而言，建議僅供參考，是否回復(fù)和是否采納建議，都取決于建議對(duì)象”。(13)劉箭：《審判中心視野下的司法建議制度》，載《法學(xué)雜志》2017年第6期。正因?yàn)樗痉ńㄗh缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力，被建議對(duì)象對(duì)司法建議往往不理不睬，束之高閣，反饋率很低，而且即使作出反饋，也不是糾正違法規(guī)范性文件的反饋，而是認(rèn)為其所制定的規(guī)范性文件沒(méi)有違法的反饋。正如有學(xué)者所言，行政規(guī)范性文件在司法審查中存在處理軟弱的問(wèn)題。(14)參見黃學(xué)賢：《行政規(guī)范性文件司法審查的規(guī)則嬗變及其完善》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第2期。這個(gè)軟弱就是已經(jīng)認(rèn)定為不合法，卻以一種沒(méi)有強(qiáng)制力的司法建議形式來(lái)提出，對(duì)制定機(jī)關(guān)不能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，很難達(dá)到促使制定機(jī)關(guān)糾正的效果。

實(shí)際上，對(duì)規(guī)范性文件后續(xù)處理中使用司法建議的本身，就存在諸多值得商榷的地方。司法建議傾向于審判過(guò)程中，偶然或意外發(fā)現(xiàn)了有關(guān)機(jī)關(guān)的工作漏洞，向相關(guān)機(jī)關(guān)提出，起著“加強(qiáng)管理、堵塞漏洞、防范再犯、改進(jìn)工作”的作用。而對(duì)規(guī)范性文件合法性審查，則是法院的一項(xiàng)專門性司法活動(dòng)，其認(rèn)定行為本身就應(yīng)該對(duì)被認(rèn)定對(duì)象有法律拘束力。因此，在規(guī)范性文件合法性審查中，對(duì)被認(rèn)定為違法的規(guī)范性文件是否應(yīng)該使用司法建議或如何加強(qiáng)司法建議的法律拘束力，是一個(gè)需要進(jìn)一步探討的問(wèn)題。

(四)缺乏對(duì)制定違法規(guī)范性文件行為的責(zé)任追究等相應(yīng)制度

責(zé)任追究制度是“行政機(jī)關(guān)承擔(dān)由于在未履行或未履行好其法定職責(zé)時(shí)引起的否定性的法律后果”。(15)陳黨：《行政責(zé)任追究制度與法治政府建設(shè)》，載《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第3期。責(zé)任追究是一把利劍，對(duì)沒(méi)有遵守相關(guān)規(guī)定的違法行為實(shí)施制裁，將對(duì)違法行為產(chǎn)生震懾力。規(guī)范性文件被認(rèn)定違法后之所以沒(méi)有得到制定機(jī)關(guān)的及時(shí)糾正，不僅是因?yàn)樘岢鼋ㄗh的法院本身級(jí)別不高和法律對(duì)司法建議效力本身缺乏明確規(guī)定外，還與制定機(jī)關(guān)不修改違法規(guī)范性文件是否要承擔(dān)法律責(zé)任有關(guān)。然而，當(dāng)下對(duì)未及時(shí)修改違法規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)及其行為沒(méi)有規(guī)定任何法律責(zé)任。因此，如果不及時(shí)糾正違法的規(guī)范性文件而不需要承擔(dān)任何法律責(zé)任，甚至對(duì)制定機(jī)關(guān)沒(méi)有任何不利之處，那么制定機(jī)關(guān)就沒(méi)有及時(shí)糾正的積極性。可見，當(dāng)下法律責(zé)任追究制度的缺乏，以及在實(shí)踐中也沒(méi)有將制定了違法的規(guī)范性文件以及對(duì)被法院認(rèn)定為違法規(guī)范性文件不及時(shí)糾正的行為納入任何考核體系，使得制定機(jī)關(guān)對(duì)法院的認(rèn)定結(jié)果可以消極對(duì)待，甚至置若罔聞。

三、促使制定機(jī)關(guān)及時(shí)糾正違法規(guī)范性文件成為附帶審查制度的關(guān)鍵

對(duì)規(guī)范性文件審查的后續(xù)處理效果及其相應(yīng)制度如何設(shè)計(jì)，實(shí)際上與規(guī)范性文件附帶審查制度建立的目的與初衷關(guān)系密切，后者也是衡量附帶審查制度及其后續(xù)處理制度是否成功的重要標(biāo)準(zhǔn)。

(一)附帶審查制度的初衷是對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行有效監(jiān)督與糾正

當(dāng)初將行政規(guī)范性文件納入行政訴訟合法性審查，是由于行政規(guī)范性文件本身存在著諸多問(wèn)題。由于行政規(guī)范性文件制定主體多元化、制定權(quán)限不明晰、制定程序不嚴(yán)格，再加上數(shù)量龐大，因此，各類規(guī)范性文件在實(shí)踐中出現(xiàn)的問(wèn)題可謂五花八門，如同一匹難以駕馭的野馬，而違法的、侵害公民合法權(quán)益的規(guī)范性文件更是屢見不鮮，成為令人頭痛的“頑疾”。(16)參見胡峻：《行政規(guī)范性文件績(jī)效評(píng)估研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2013年版，第23頁(yè)。“由于現(xiàn)行制度控制成效的有限性，行政規(guī)范性文件制定程序上的隨意性，內(nèi)容上隨意克減公民權(quán)利、增設(shè)公民義務(wù)等超越制定機(jī)關(guān)法定職權(quán)、抵觸上位法以及內(nèi)容不合理、不適當(dāng)?shù)仁蚴Х冬F(xiàn)象甚為嚴(yán)重”。(17)黃學(xué)賢：《行政規(guī)范性文件司法審查的規(guī)則嬗變及其完善》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2017年第2期。與具體行政行為不同的是，規(guī)范性文件為人們行為提供的是一般性、普遍性和具有強(qiáng)制性約束力的行為規(guī)則，其屬性和特征決定它一旦被濫用，侵害的將是更多人的權(quán)利和利益，涉及面廣，(18)參見王春業(yè)：《法律文件審查的公民啟動(dòng)研究》，法律出版社2011版，第111頁(yè)。對(duì)相對(duì)人所造成的損失更具有普遍性，危害性更大、更長(zhǎng)久。“規(guī)范性文件不規(guī)范，一些規(guī)范性文件越權(quán)錯(cuò)位侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，是各界公認(rèn)應(yīng)該著力解決的問(wèn)題”。(19)周漢華：《規(guī)范性文件在〈行政訴訟法〉修改中的定位》，載《法學(xué)》2014年第8期。因此，如何監(jiān)督和規(guī)制規(guī)范性文件，也一直是法治建設(shè)高度關(guān)注的問(wèn)題。

雖然對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督有各種監(jiān)督制度。例如，立法監(jiān)督方式，即通過(guò)備案審查方式，由有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)備案的規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查，并及時(shí)改變或撤銷違法的規(guī)范性文件，然而，龐大數(shù)量的規(guī)范性文件往往使得備案審查機(jī)關(guān)應(yīng)接不暇，最終淪為只備案而不審查，只起著歸檔作用；而且書面條文式的審查往往難以看出合法性的情況，因此，備案審查對(duì)于規(guī)范性文件監(jiān)督而言，幾乎淪為一種虛設(shè)，難以達(dá)到對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督與糾正的目的。同樣，作為內(nèi)部監(jiān)督的行政復(fù)議制度雖有對(duì)規(guī)范性文件附帶審查的制度，但因其行政系統(tǒng)內(nèi)部的自我監(jiān)督性質(zhì)以及其獨(dú)特的審查方式，(20)根據(jù)《行政復(fù)議法》的規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)附帶審查的規(guī)范性文件可以采取自己處理和轉(zhuǎn)送處理兩種情形。特別是對(duì)制定主體級(jí)別較高的規(guī)范性，復(fù)議機(jī)關(guān)要按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依法處理，有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在60日內(nèi)依法處理。處理期間，中止對(duì)具體行政行為的審查。使得沒(méi)有達(dá)到該制度設(shè)計(jì)所期望的效果。

“相較于復(fù)議機(jī)關(guān)監(jiān)督行政規(guī)范性文件審查結(jié)論權(quán)威性先天不足的尷尬和立法機(jī)關(guān)監(jiān)督因制度支撐付諸闕如而難以落地的窘境，由法院在行政訴訟中附帶審查行政規(guī)范性文件兼顧審查結(jié)論的可接受性和審查過(guò)程的可操作性，因而被寄予從根本上減少違法具體行政行為的厚望。”(21)李成：《行政規(guī)范性文件附帶審查進(jìn)路的司法建構(gòu)》，載《法學(xué)家》2018年第2期。為此，通過(guò)一種更為客觀、公正并結(jié)合具體案件進(jìn)行審查的行政訴訟附帶審查制度便一直是學(xué)術(shù)界的殷切期待，“學(xué)界對(duì)于抽象行政行為的司法審查問(wèn)題，研究比較深入，將其納入到行政訴訟受案范圍已經(jīng)成為共識(shí)”。(22)江必新：《完善行政訴訟制度的若干思考》，載《中國(guó)法學(xué)》2013年第1期。而在新修訂的《行政訴訟法》中，正式將規(guī)范性文件附帶審查制度寫入其中，體現(xiàn)了對(duì)規(guī)范性文件治理的新視角和新期待。

因此，加大對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督力度，從實(shí)效上解決對(duì)違法的規(guī)范性文件的糾正，是行政訴訟附帶審查制度建立的初衷。這里雖然有對(duì)公民權(quán)利救濟(jì)的一面，但更多的是對(duì)違法的規(guī)范性文件進(jìn)行審查，并達(dá)到糾正的效果。換言之，在對(duì)權(quán)利救濟(jì)和對(duì)規(guī)范性文件的糾正方面，應(yīng)當(dāng)更傾向于后者，而那種“對(duì)規(guī)范性文件的審查，只是必要的手段，其根本目的是為了實(shí)質(zhì)性的徹底解決具體行政爭(zhēng)議”(23)耿玉娟：《規(guī)范性文件附帶審查規(guī)則的程序設(shè)計(jì)》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第5期。的理解，顯然不符合行政訴訟附帶審查制度的初衷，甚至可以說(shuō)是偏離了該制度建立的本意。只有理解了行政訴訟附帶審查制度的初衷和本意，只有“從整個(gè)國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中思考司法審查的定位”，(24)楊偉東：《權(quán)力結(jié)構(gòu)中的行政訴訟》，北京大學(xué)出版社2008年版，第28頁(yè)才能運(yùn)用好該制度，并可以有效校正實(shí)踐中的偏離。特別是隨著司法體制改革的深入和司法人員水平的不斷提高，已經(jīng)到了“法治誕生于法律機(jī)構(gòu)取得足夠獨(dú)立的權(quán)威以對(duì)政府權(quán)力的行使進(jìn)行規(guī)范約束的時(shí)候”了。(25)參見[美]諾內(nèi)特、[美]塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)邁向回應(yīng)型法》，張志銘譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1994年版，第59頁(yè)。

在這個(gè)指導(dǎo)思想的指引下，對(duì)規(guī)范性文件審查制度，包括對(duì)審查后處理制度的設(shè)計(jì)，都必須貫徹上述理念與價(jià)值，并通過(guò)制度的設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)上述的理念與價(jià)值。而當(dāng)下在審查中的某些規(guī)定以及審查后的處理機(jī)制方面，恰恰難以實(shí)現(xiàn)上述的理念與價(jià)值，也使得該制度有近于流產(chǎn)的可能。因此，必須正本清源，真正全面理解規(guī)范性附帶審查制度，并為規(guī)范性文件審查后處理機(jī)制的設(shè)計(jì)提供良好基礎(chǔ)。

(二)審查后的處理成為附帶審查制度實(shí)施的最后一公里

在規(guī)范性文件附帶審查制度中，審查后的處理可謂是該制度的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，但卻是最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。試想一想，當(dāng)法院經(jīng)過(guò)了對(duì)原告是否在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提出附帶申請(qǐng)的審查、提出的文件是否是規(guī)范性文件的識(shí)別、規(guī)范性文件是否與所訴行政行為之間存在依據(jù)關(guān)系的認(rèn)定等之后，再經(jīng)過(guò)對(duì)制定主體、制定權(quán)限、制定程序以及規(guī)范性文件內(nèi)容的合法性審查，到了最后認(rèn)定為違法的規(guī)范性文件，可謂經(jīng)歷了重重環(huán)節(jié)和關(guān)卡，被認(rèn)定為違法的規(guī)范性文件已經(jīng)為數(shù)不多了。但如果因?yàn)閷彶楹笏捎玫恼J(rèn)定方式缺乏強(qiáng)制執(zhí)行力以及沒(méi)有有效的后續(xù)處理機(jī)制而使規(guī)范性文件仍然繼續(xù)有效并在今后的實(shí)踐中繼續(xù)成為行政機(jī)關(guān)作出行政行為的依據(jù)時(shí)，便有一種前功盡棄的失落感和沮喪感。審查后的處理機(jī)制是附帶審查制度審查成果的集中體現(xiàn)，也是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)監(jiān)督的最后一公里，在我們注重前面程序設(shè)計(jì)的同時(shí)，更要注重后續(xù)程序的設(shè)計(jì)，要作出科學(xué)地設(shè)計(jì)。

四、構(gòu)建附帶審查后續(xù)處理良性機(jī)制的基本思路

對(duì)違法的規(guī)范性文件及時(shí)促使制定機(jī)關(guān)糾正，是國(guó)家法治統(tǒng)一的要求，也是促使行政機(jī)關(guān)依法行政的需要。為此，必須將審查后的處理作為規(guī)范性文件附帶審查制度中的重要內(nèi)容來(lái)對(duì)待，否則，將會(huì)出現(xiàn)虎頭蛇尾現(xiàn)象，影響了該制度的良性發(fā)展與運(yùn)行。因此，必須設(shè)計(jì)有效的制度，來(lái)促使制定機(jī)關(guān)及時(shí)糾正。

(一)最佳方案是賦予法院認(rèn)定結(jié)果本身具有強(qiáng)制執(zhí)行力

由于審查結(jié)論的作出方式與審查結(jié)論的效力有著最為直接的關(guān)聯(lián)性，審查結(jié)論置于裁判理由中這一要求，基于既判力理論，它將影響審查結(jié)論的效力強(qiáng)度與效力范圍。(26)參見夏雨：《行政訴訟中規(guī)范性文件附帶審查結(jié)論的效力研究》，載《浙江學(xué)刊》2016年第5期。法院對(duì)規(guī)范性文件如果只有評(píng)價(jià)權(quán)而沒(méi)有裁判權(quán)，則審查權(quán)的內(nèi)容難以得到實(shí)現(xiàn)；法院對(duì)違法的規(guī)范性文件只具有評(píng)價(jià)權(quán)，將使得評(píng)價(jià)結(jié)論因缺乏相應(yīng)的法律效力或執(zhí)行的強(qiáng)制力，難以達(dá)到對(duì)規(guī)范性文件監(jiān)督的效果。為此，在賦予法院對(duì)規(guī)范性文件的評(píng)價(jià)權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)同時(shí)賦予其對(duì)不合法的規(guī)范性文件的裁判權(quán)。因此，改變當(dāng)下規(guī)范性文件審查后處境的最佳方案是對(duì)目前法院認(rèn)定方式作出改進(jìn)，換言之，要將審查結(jié)果作為判決的判項(xiàng)。這一點(diǎn)，國(guó)外的某些做法值得借鑒，無(wú)論是大陸法系國(guó)家還是英美法系國(guó)家，對(duì)規(guī)范性文件審查后，如果認(rèn)為該規(guī)范性文件存在違法之情形的，法院具有無(wú)效宣告權(quán)和撤銷權(quán)，(27)例如，法國(guó)由普通行政法院和專門行政法院行使規(guī)范性文件的審查權(quán)，經(jīng)審查，認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，可以予以撤銷。德國(guó)也通常由行政法院審查規(guī)范性文件，如果行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體沒(méi)有該職權(quán)或制定程序不規(guī)范、或缺乏必要的授權(quán)基礎(chǔ)、或違反了上位階法律而使其頒布的規(guī)范違法，就會(huì)被宣告無(wú)效，從而導(dǎo)致規(guī)范自始無(wú)效。英國(guó)、美國(guó)等英美法系國(guó)家，沒(méi)有抽象行政行為與具體行政行為之分，且一般都由普通法院審查。在美國(guó)，法院認(rèn)為行政法規(guī)或非立法性規(guī)則的制定理由不足、沒(méi)有回復(fù)有充分根據(jù)的批評(píng)和創(chuàng)法程序不合理的質(zhì)疑，撤銷其制定的行政法規(guī)和非立法性規(guī)則；在英國(guó)，政府及其部門因超越權(quán)限、違反法定程序或自然正義原則而制定的法規(guī)和行政類規(guī)范性文件，比如行政規(guī)則和規(guī)章，皆可被法院宣告無(wú)效或者撤銷。使得規(guī)范性文件歸于無(wú)效，有的甚至具有溯及既往的效力。

就我國(guó)規(guī)范性文件審查而言，如果能像國(guó)外那樣，通過(guò)裁判的方式直接宣告違法的規(guī)范性文件無(wú)效當(dāng)然是最佳方案，無(wú)效的規(guī)范性文件必然促使制定機(jī)關(guān)作出糾正，也增加了審查后的執(zhí)行力；即使不直接宣告違法的規(guī)范性文件無(wú)效，也應(yīng)該在裁判結(jié)果中作出明確的認(rèn)定，即某規(guī)范性文件或相關(guān)條款違法，使得認(rèn)定結(jié)論凸顯出來(lái)，而不是淹沒(méi)在文字紛繁的理由闡述中。這里涉及到對(duì)規(guī)范性文件裁判的類型，即對(duì)違法的規(guī)范性文件是否要分為修改判決、廢止判決或立即停止判決等各種判決類型呢？本人認(rèn)為，法院作出公開宣示性的認(rèn)定判決是必要的，即對(duì)違法的規(guī)范性文件直接在判決中認(rèn)定其違法，但至于判決類型，為了確保司法權(quán)的謙抑性，也為了給制定機(jī)關(guān)一個(gè)自我裁量的機(jī)會(huì)，可以不規(guī)定裁判的類型，法院只是認(rèn)定規(guī)范性文件不合法，具體是廢止還是修改、是局部修改還全部修改，則交由制定機(jī)關(guān)自己決定，法院不能代替行政機(jī)關(guān)拿主意。法院對(duì)規(guī)范性文件一旦作出不合法的裁判，就具有了法律效力，就像對(duì)案件事實(shí)裁判結(jié)果一樣具有法律效力，相關(guān)當(dāng)事人必須履行。如果能履行而不履行，要承擔(dān)拒不執(zhí)行判決、裁定的法律責(zé)任。只有這樣，才能保證法院對(duì)規(guī)范性文件認(rèn)定的既定效力。

實(shí)際上，《行政訴訟法》已經(jīng)將對(duì)規(guī)范性文件合法性審查的權(quán)力交給了法院，已經(jīng)賦予了法院對(duì)規(guī)范性文件明確的監(jiān)督權(quán)力，使得法院對(duì)規(guī)范性文件的審查由隱形(28)在《行政訴訟法》修改前，法官對(duì)行政規(guī)范性文件并非沒(méi)有審查權(quán)，只不過(guò)是隱形的，遮遮掩掩的。參見余凌云：《行政法講義》(第二版)，清華大學(xué)出版社2014年版，第419-420頁(yè)。走向了公開，就應(yīng)該讓法院承擔(dān)起這個(gè)職責(zé)，在審查后，要對(duì)不合法的規(guī)范性文件作出明確的宣示，即該規(guī)范性文件不合法，而不是猶抱琵琶半遮面。否則，與以往的隱形審查沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)性區(qū)別，也失去了附帶審查制度建立的價(jià)值和意義。值得注意的是，《行政訴訟法》雖然沒(méi)有明確規(guī)定法院對(duì)規(guī)范性文件審查后的判決，但也沒(méi)有禁止法院對(duì)規(guī)范性文件審查結(jié)果作出宣示性裁判。《行政訴訟法》第64條規(guī)定，“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第五十三條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議”，沒(méi)有提到對(duì)審查結(jié)果是否作出判決的問(wèn)題。而是相關(guān)司法解釋(29)《2015年司法解釋》第21條規(guī)定：“規(guī)范性文件不合法的，人民法院不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明”。《2018年司法解釋》第149條規(guī)定：“經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為人民法院認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中予以闡明”。作出了只能“在裁判理由中予以闡明”的規(guī)定，從這個(gè)角度講，是司法解釋作繭自縛，將法院對(duì)規(guī)范性文件審查權(quán)力縮小了。

也許有人認(rèn)為，法院的生效裁判只能針對(duì)當(dāng)事人具有法律拘束力，而不能針對(duì)當(dāng)事人以外的任何人，包括不能針對(duì)規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)產(chǎn)生約束力，即使法院對(duì)規(guī)范性文件作出不合法的認(rèn)定結(jié)果，也不能要求制定機(jī)關(guān)必須執(zhí)行，因?yàn)樵谛姓V訟中，制定機(jī)關(guān)不是案件的當(dāng)事人。其實(shí)，這種觀點(diǎn)是不全面的。由于制定機(jī)關(guān)所制定的規(guī)范性文件因?yàn)榘讣桓娴倪m用而使制定機(jī)關(guān)被卷入到案件之中，而《行政訴訟法》明確賦予原告對(duì)規(guī)范性文件啟動(dòng)審查的請(qǐng)求權(quán)，法院不得不開啟對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查的程序，制定機(jī)關(guān)所制定的規(guī)范性文件也不得不接受司法審查。此時(shí)，制定機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上已經(jīng)成為一種當(dāng)事人，只不過(guò)這種當(dāng)事人的身份不同于所訴行政行為作出機(jī)關(guān)的被告身份而已，但不能否定其仍具有一種當(dāng)事人的性質(zhì)，法院作出的裁判具有法律效力，制定機(jī)關(guān)要對(duì)其所制定的規(guī)范性文件的合法性承擔(dān)法律責(zé)任。因此，當(dāng)規(guī)范性文件納入附帶審查時(shí)，制定機(jī)關(guān)已經(jīng)成為一種當(dāng)事人了，不管其是否愿意，也不管其是否作為當(dāng)事人出庭，在事實(shí)上已經(jīng)成為當(dāng)事人。而之所以制定機(jī)關(guān)沒(méi)有像當(dāng)事人那樣出庭應(yīng)訴，不僅有制度設(shè)計(jì)方面的原因，也與對(duì)規(guī)范性文件審查特點(diǎn)有關(guān)。當(dāng)對(duì)行政行為的審查只有當(dāng)事人出庭應(yīng)訴才能查清事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)時(shí)，規(guī)范性文件的合法性則已經(jīng)充分體現(xiàn)在已有的規(guī)范性文件的文本中，即使制定機(jī)關(guān)不出庭，也可以查清其合法性問(wèn)題。因此，不能因?yàn)橹贫C(jī)關(guān)沒(méi)有出庭而否定其作為當(dāng)事人的地位，不能否定其要像當(dāng)事人一樣履行法院對(duì)規(guī)范性文件的裁決結(jié)果。特別是，當(dāng)法院認(rèn)定某一個(gè)規(guī)范性文件或相關(guān)條款不合法時(shí)，說(shuō)明該規(guī)范性文件已經(jīng)真的存在嚴(yán)重問(wèn)題，因?yàn)榘凑铡?018年司法解釋》第148條的規(guī)定，只有具備一定嚴(yán)重情形，(30)《2018年司法解釋》第148條第2款規(guī)定，有下列情形之一的，屬于《行政訴訟法》第64條規(guī)定的“規(guī)范性文件不合法”：(一)超越制定機(jī)關(guān)的法定職權(quán)或者超越法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)范圍的；(二)與法律、法規(guī)、規(guī)章等上位法的規(guī)定相抵觸的；(三)沒(méi)有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，違法增加公民、法人和其他組織義務(wù)或者減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益的；(四)未履行法定批準(zhǔn)程序、公開發(fā)布程序，嚴(yán)重違反制定程序的；(五)其他違反法律、法規(guī)以及規(guī)章規(guī)定的情形。規(guī)范性文件才被認(rèn)定為不合法，只有對(duì)這些違法的規(guī)范性文件及時(shí)進(jìn)行糾正，才能達(dá)到避免再次對(duì)相對(duì)人權(quán)利造成損害現(xiàn)象的發(fā)生，制定機(jī)關(guān)對(duì)其所制定的規(guī)范性文件不合法造成的后果，理應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。此時(shí)，制定機(jī)關(guān)已經(jīng)不是通常意義上的案外之人，恰恰相反，是案內(nèi)的責(zé)任承擔(dān)者，法院對(duì)規(guī)范性文件的認(rèn)定結(jié)果完全可以采取直接判決的方式進(jìn)行認(rèn)定，并對(duì)制定機(jī)關(guān)具有法律約束力和強(qiáng)制執(zhí)行力。

(二)退而求其次的是改革與完善現(xiàn)有司法建議的方式和效力

直接賦予法院對(duì)規(guī)范性文件審查的裁判權(quán)是最佳方案，然而，這可能在當(dāng)下的環(huán)境中，該方案不一定能立即得到實(shí)現(xiàn)，需要一個(gè)較長(zhǎng)的改進(jìn)過(guò)程。為此，就尋找一種退而求其次的策略，即在向制定機(jī)關(guān)提出司法建議的主體上，要求由更高層次和級(jí)別的法院來(lái)承擔(dān)。目前，由規(guī)范性文件審查的一審法院向制定機(jī)關(guān)提出司法建議的方式不妥，這也是制定機(jī)關(guān)不理不睬的重要原因。為提高司法建議主體的級(jí)別，可以規(guī)定，所有被認(rèn)定為違法的規(guī)范性文件在裁決生效后，要將審查結(jié)果上報(bào)到最高人民法院，由最高人民法院作為司法建議的提出主體，直接向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)提出司法建議。由于規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及其部門，即使是國(guó)務(wù)院部門或省級(jí)人民政府，其級(jí)別也都低于最高人民法院，由最高院向制定機(jī)關(guān)提出司法建議，就克服了級(jí)別低的弊端，也從體制上增強(qiáng)了司法建議的權(quán)威性和威懾力，而不是現(xiàn)在《2018年司法解釋》中所規(guī)定的向上一級(jí)法院備案的問(wèn)題了，因?yàn)閭浒竷H起到歸檔備查的效果，對(duì)違法的規(guī)范性文件糾正并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的好處。

實(shí)際上，目前被認(rèn)定為違法的規(guī)范性文件數(shù)量并不多，(31)筆者根據(jù)中國(guó)裁判文書網(wǎng)的數(shù)據(jù)做過(guò)具體統(tǒng)計(jì)，認(rèn)定規(guī)范性文件違法的案例情況為：2015年為8件，2016年為2件，2017年為5件，2018年(截止到2018年10月5日)為1件。上報(bào)到最高人民法院向制定機(jī)關(guān)提出司法建議，不會(huì)增加最高人民法院的負(fù)擔(dān)，而且在規(guī)范性文件附帶審查制度實(shí)施的關(guān)鍵時(shí)期，由最高人民法院采取這種方式進(jìn)一步推動(dòng)是很有必要的。最高人民法院向制定機(jī)關(guān)提出司法建議之后，制定機(jī)關(guān)仍然要按照司法解釋的要求，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出反饋，但必須是糾正違法規(guī)范性文件情況的反饋，但不僅僅是回復(fù)。特別要強(qiáng)調(diào)的是，法院向制定機(jī)關(guān)提出司法建議并不是要與制定機(jī)關(guān)協(xié)商，而是要求制定機(jī)關(guān)盡快糾正。因此，要求制定機(jī)關(guān)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)的反饋不是提出異議，而是將自己糾正的情況以及暫時(shí)不能糾正的情況向法院作出反饋。糾正違法的規(guī)范性文件是遲早的問(wèn)題，而不是可糾正與可不糾正的問(wèn)題。

與此同時(shí)，要重新定位法院向制定機(jī)關(guān)所提出的司法建議的性質(zhì)。在法院對(duì)規(guī)范性文件作出明確定性后，就有必要向制定機(jī)關(guān)發(fā)出司法命令，而不是沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行力的建議性質(zhì)，更不能讓相關(guān)制定機(jī)關(guān)有所謂的討價(jià)還價(jià)的余地，而是敦促制定機(jī)關(guān)及時(shí)予以糾正。為此，此時(shí)的司法建議可以改稱為司法令，以使其與日常的司法建議有所區(qū)別。只有這樣，才能真正實(shí)現(xiàn)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督，并解決規(guī)范性文件制定中的亂象問(wèn)題。這里，在司法建議的效力上，制定機(jī)關(guān)的糾正是必須的，但至于如何修改，或采取何種模式進(jìn)行修改，則交由制定機(jī)關(guān)做出決定，司法建議在這個(gè)方面可以僅具有建議性質(zhì)。

這里有一個(gè)問(wèn)題必須探討，對(duì)于被認(rèn)定為違法的規(guī)范性文件，如果使其法律效力立即歸于無(wú)效且無(wú)效及于既往，也會(huì)影響以前據(jù)此作出的行政行為的效力，并影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定，也會(huì)讓行政機(jī)關(guān)應(yīng)接不暇。為此，對(duì)于被法院認(rèn)定并裁定為違法的規(guī)范性文件，制定機(jī)關(guān)修改后，原則上應(yīng)當(dāng)自修改之日起有效，而不具有溯及既往的效力。

(三)將不糾正違法規(guī)范性文件的行為納入行政機(jī)關(guān)考核體系

“除非一個(gè)集團(tuán)中人數(shù)很少，或者除非存在強(qiáng)制或其他某些特殊手段以使個(gè)人按照他們的共同利益行事，有理性的、尋求自我利益的個(gè)人不會(huì)采取行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)他們共同的或集團(tuán)的利益”。(32)[美]曼瑟爾·奧爾森：《集體行動(dòng)的邏輯》，陳郁等譯，格致出版社、上海人民出版社2018年版，第2-3頁(yè)。違法的規(guī)范性文件要得到及時(shí)糾正，單指望法院系統(tǒng)，效果可能并不好，法院只有審查的權(quán)力，卻沒(méi)有代替制定機(jī)關(guān)修改或廢止規(guī)范性文件的權(quán)力，修改或廢止活動(dòng)還得需要制定機(jī)關(guān)主動(dòng)、積極作為。為此，一方面要健全對(duì)不及時(shí)糾正違法規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人的法律責(zé)任追究制度，還必須健全行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)相應(yīng)的考核制度，將之納入行政機(jī)關(guān)考核體系。目前，行政機(jī)關(guān)都有一套考核體系，有具體的考核指標(biāo)，根據(jù)考核指標(biāo)所作出的考核結(jié)果對(duì)被考核單位以及單位領(lǐng)導(dǎo)的評(píng)價(jià)與晉升將產(chǎn)生較大影響，歷來(lái)為各行政機(jī)關(guān)所重視。為此，建議將被認(rèn)定為違法規(guī)范性文件以及不及時(shí)糾正的行為納入考核范圍，特別是對(duì)不糾正的行為要加大扣分力度，而對(duì)拒不糾正的行為，可以采取一票否決制度，以促使制定機(jī)關(guān)及時(shí)糾正違法的規(guī)范性文件，營(yíng)造一種知錯(cuò)能改的氛圍。 由于規(guī)范性文件制定主體是行政機(jī)關(guān)，由國(guó)務(wù)院出面進(jìn)行規(guī)制更為合適。國(guó)務(wù)院應(yīng)當(dāng)從清理違法規(guī)范性文件、實(shí)現(xiàn)依法行政的高度出發(fā)，積極配合國(guó)家司法機(jī)關(guān)對(duì)認(rèn)定為違法的規(guī)范性文件進(jìn)行及時(shí)整治。應(yīng)當(dāng)將制定機(jī)關(guān)是否及時(shí)修改或廢止被法院認(rèn)定為違法規(guī)范文件的工作作為對(duì)各行政機(jī)關(guān)考核的重要指標(biāo)。對(duì)那些不及時(shí)修改或廢止、繼續(xù)損害相對(duì)人合法權(quán)益的規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)，要進(jìn)行負(fù)面評(píng)價(jià)，并視規(guī)范性文件的違法程度及社會(huì)影響，對(duì)制定機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人進(jìn)行行政處分。對(duì)此，需要國(guó)務(wù)院要制定相關(guān)配套制度，為規(guī)范性文件一并審查制度的順利實(shí)施創(chuàng)造優(yōu)良條件和環(huán)境。

余論

對(duì)于規(guī)范性文件附帶審查制度，《行政訴訟法》已經(jīng)提供了基本框架，要完善該制度，可以不必通過(guò)修改《行政訴訟法》的方式來(lái)達(dá)到，可以通過(guò)制定司法解釋來(lái)進(jìn)一步完善。有兩種方案可供選擇：一是由最高人民法院作出司法解釋，明確法院在對(duì)規(guī)范性文件審查后，對(duì)于違法的規(guī)范性文件，除了在裁判理由中作出闡述外，還要明確其應(yīng)當(dāng)作為判決的判項(xiàng)，明確宣示其違法情形，以加大法院對(duì)規(guī)范性文件認(rèn)定的法律效力。在這種情況下，當(dāng)制定機(jī)關(guān)不履行裁判時(shí)，就可以將《行政訴訟法》中執(zhí)行制度運(yùn)用其中，促使制定機(jī)關(guān)履行法院裁判。二是仍然沿用現(xiàn)在的規(guī)定，但規(guī)定各級(jí)法院在對(duì)規(guī)范性文件作出違法認(rèn)定后，要及時(shí)報(bào)給最高人民法院，由最高人民法院向制定機(jī)關(guān)提出司法建議。但無(wú)論哪種情形，都需要最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)院來(lái)同時(shí)配合，國(guó)務(wù)院可以通過(guò)發(fā)文的形式將各級(jí)行政機(jī)關(guān)違法制定規(guī)范性文件的情況，特別是被法院認(rèn)定為違法的規(guī)范性文件而不及時(shí)修改的情況納入行政機(jī)關(guān)考核的范圍。通過(guò)最高司法與最高行政兩家的共同合作，進(jìn)一步完善附帶審查制度特別是審查后對(duì)違法的規(guī)范性文件及時(shí)處理機(jī)制，以更好地推動(dòng)各級(jí)行政機(jī)關(guān)科學(xué)制定規(guī)范性文件，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。