環境保護類PPP項目的操作實務淺析

雷艷 鐘聲 袁婷 馬士光 郭蓉

摘? 要：環境保護是我國的基本國策，將其與PPP模式融合，將會有效提升環境保護工作的質量與效率。本文結合實踐經驗，闡述環境環境保護類PPP項目的操作流程，并就一些問題進行解析。

關鍵詞：環境保護;PPP;操作;實務

中圖分類號：D668? 文獻標識碼：A ? ?文章編號：1671-2064（2019）03-0000-00

0 前言

PPP模式即政府與社會資本合作，通過引入合適的社會資本參與公共基礎設施的建設與運營維護，為公共服務增質提效[1]。PPP模式推行已久，在污水處理、環境監測等環保領域也已有了較多的應用[2-4]，本文就實踐中環保類PPP項目的操作實務作簡單分析與介紹。

1 PPP項目的操作流程

根據財金[2014]113號文，政府和社會資本合作（PPP模式）的操作流程主要分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行及項目移交五個階段，五個階段貫穿PPP項目的全過程，每個階段又由若干項工作構成，且每項工作環環相扣、相互關聯。

如項目準備階段的實施方案編制工作，只有在項目完成篩選、并在項目初步實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證通過專家評審并得到實施機構與財政部門的同意后，實施方案才能夠順利完成編制。而項目采購階段又要以準備階段完成的實施方案作為綱領性文件，指導資格預審文件與采購文件中核心內容的編制;但實踐中也可能出現要根據采購文件反過來修改實施方案的情況，一般都是在客觀條件或采購人意愿發生變化時。

PPP項目的操作流程如下圖1所示。

2 環保類PPP項目的操作實務解析

2.1項目識別階段

環保類PPP項目可由環保行業的職能部門或事業單位作為項目發起人。根據各地機構設置不同，有住建局作為發起人的，也有住建局排水處、城管局以及相關事業單位作為發起人的，均符合PPP相關文件規定。項目發起人需要提交項目建議書（和/或）項目可行性研究報告，論證項目采用PPP模式是否可行并對項目進行篩選，確定項目是否適合采用PPP模式。目前，環保領域的項目基本屬于鼓勵采用PPP模式的，尤其是水污染防治、污水處理、垃圾處理等行業，此類新建項目均為強制采用PPP模式，因此環保領域的PPP項目篩選范圍較大、易于選出。

對于選定的項目需要開展物有所值評價及財政承受能力論證，以評價項目采用PPP模式是否實現了“物有所值”，另外，項目的政府補貼責任應在當地財政可承受范圍內（不超過一般公共預算支出的10%）。環保領域的項目較早采用PPP模式（在PPP模式推行之前在污水、垃圾處理等部分項目中已采用特許經營形式），實踐已經證明通過引入經驗豐富的社會資本可以更好地發揮環保基礎設施的功能，且能夠實現成本節約，因此此類項目物有所值評價一般都是高分通過。另外，相較于大型的基礎設施如片區開發、特色小鎮、保障房建設等項目，環保類PPP項目投資規模較小，且污水處理、垃圾焚燒等項目還具有穩定的現金流，市場化程度較高，在PPP的回報機制中通常屬于缺口補貼形式，財政的支付壓力較小，也容易通過財政承受能力評價。

2.2項目準備階段

項目準備階段需要成立PPP工作小組，同時需要當地人民政府授權實施機構作為項目的實施主體推進項目。此階段需要完成項目的實施方案，實施方案作為PPP項目的綱領性文件，方案中確定的交易結構與邊界條件將指導后續的項目采購、項目執行及項目移交。環保類項目在編寫項目實施方案時，要著重對項目的回報機制、調價機制、績效考核進行重點分析，明確項目的接收標準與產出標準。

以污水項目為例，項目的回報機制一般為可行性缺口補助，且需設置保底水量（即基本水量）。在計算可行性缺口補助時主要有兩種方式：一種是在PPP模式推行之前就在使用的財務內部收益率倒推法。通過倒推計算出一個水價，政府按照社會資本方中標的水價進行補貼，當實際水量與基本水量不符時，啟動調價機制。考慮到水量越小、噸污水運營成本越高，實踐中當實際水量高于基本水量時，按照打折后的水價進行補貼;實際水量低于基本水量的，按照水價上浮一定比例進行補貼，以保證污水廠的正常運營。另一種缺口補助計算方式是采用“可用性付費+運營成本-使用者付費”公式，將可用性付費的支付與運營期績效考核掛鉤，使項目公司充分重視后續的運營工作。

污水廠的績效考核不僅要對日常的運營維護情況包括設施正常運轉率、運營成本合理性、運營高效性、公眾滿意度等進行考核，也要對項目水質達標率進行考核，對于污水處理項目，水質達標才是根本目的。

項目準備階段所需的材料編制完成后需及時上傳至財政部PPP綜合信息平臺，以完成PPP項目的入庫，一般由承擔財政支付責任的縣（區）級財政部門負責填報。2017年下半年，隨著財辦金[2017]92號文的發布，對于無現金流的公共基礎設施項目要“審慎入庫”，文件的發布造成很多PPP項目入庫受阻，但根據財金[2016]90號文，環保領域PPP項目大多數屬于“兩個強制”項目，入庫難度不大，且較容易獲得地方政府PPP基金的支持。

2.3項目采購階段

根據財金[2014]113號、財庫[2014]215號文，PPP項目采用資格預審制，且在采購評審結束后加入確認談判環節，項目實施機構應當成立專門的采購結果確認談判工作組，就項目合同中可變的細節問題進行項目合同簽署前的確認談判，率先達成一致的候選社會資本即為預中標、成交社會資本。

采購結果確認談判工作組成員及數量由項目實施機構確定，但應當至少包括財政預算管理部門、行業主管部門代表，以及財務、法律等方面的專家。涉及價格管理、環境保護的PPP項目，談判工作組還應當包括價格管理、環境保護行政執法機關代表。

環保領域PPP項目在采購階段應著重關注如何在資格預審文件中設定合適的資格條件，以及如何設置采購文件中的評分標準和評分辦法，這關系到是否能夠采購到適合項目的優秀的且符合實施機構期望的社會資本。在設置資格條件時，因環保領域的運營資質已在近年逐漸取消，環保領域PPP項目一般會將環保專項施工資質及一定數量的環保專業人才作為資格條件，但對環保運營資質已不作要求。

2.4項目執行階段

PPP項目進入執行階段，標志著PPP項目的落地，此階段主要圍繞項目的融資、建設、運營等工作展開。環保類PPP項目進入執行階段后，首先要根據項目的實際情況決定是否成立項目公司，如成立項目公司，則需完成項目公司成立的相關工作，如公司章程的制定、股東協議的簽訂、營業執照的領取等。在項目建設完成后，環保類PPP項目一般需要試運行，試運行結束后即進入運營期（也有將試運行計入運營期的），運營期需要根據績效考核標準按效付費。PPP項目在運營過程中，需要及時開展項目中期評估及后評價。

環保類PPP項目在執行中需要注意的問題，以污水項目為例，首先關注運營成本是否節約;其次是水量是否能夠達到基本水量，如達不到，是客觀原因還是項目公司自身原因（如運營不善造成的管網漏損率高等），并合理提出調價;第三，實際收益是否達到預期值，這關系到項目公司能否長久、穩定運營下去，也是關系到社會資本的切身利益。對于污水PPP項目來說，一般很少出現暴利的情況，基本屬于“盈利而不暴利”的水平，且環保類PPP項目較容易得到金融機構的支持，融資成本優惠幅度較大，對項目公司來說，也避免了資金困境;根據財政部最新消息，環保領域PPP項目還將有專項支持資金，只要能夠在運營中獲得合理的收入，就能夠保住成本并得到一定利潤。此外還要關注是否能夠達到績效考核預定標準，減少不必要的扣費，才能使實際收益接近預期收益。

2.5項目移交階段

在PPP項目合同設定的合作期滿后，項目公司需將項目移交給政府指定的機構，或在同等條件下優先委托項目公司繼續運營。環保領域PPP項目因專有設備較多，在移交時要著重關注設備的完好性、可用性，以保證項目在移交后仍能夠正常運轉。

3 結論及建議

PPP模式推行至2018年，相關規章制度越來越多、越來越健全，與初期相比，整個操作流程將越來越規范、越來越高效。但環保類PPP項目在實際操作中也應注意以下問題：

（1） 處理好財政部門、住建部門以及環保部門在環保類PPP項目中的關系。財政部們作為PPP項目入庫監管的主要單位，承擔著此類PPP項目的政府支出責任，對PPP項目實施全過程的監管;住建部門和環保部門可能會作為實施機構或行業主管部門參與此類PPP項目，明確各自職責邊界、理順相互之間的關系，才能有序、高效推進項目。

（2） 重視運營環節。自財辦金[2017]92號文發布以來，無運營內容的項目將嚴禁采用PPP模式。對環保領域的PPP項目來說，運營是最重要的環節。但實踐中發現，某些環保類項目一味關注建設過程中獲得較高施工利潤而忽視了建設質量，造成運營環節的成本超支、環保PPP項目回報率下降等問題，造成整個項目的不可持續，導致項目無法繼續運營而失敗。因此，在環保類PPP項目中一定要遵照全過程、可持續的原則，才能確保項目的成功。

參考文獻

[1]王彧.中國PPP 項目的發展現狀及其問題[J].上海大學學報（ 社會科學版），2017，34（5）：94-105.

[2]孫曦東.水環境綜合治理PPP 項目建設模式淺析[J].工程管理，2018（8）：41-42.

[3]羅剛，胡寧.鎮江市基于BOO模式構建岸邊小型水質自動監測系統初探.環境監控與預警，2018，10（1）：10-13.

[4]徐亮，鐘聲，曹軍.新形勢下江蘇省地表水自動監測站運行管理模式對策建議.環境監控與預警，2015，7（5）：61-64.

收稿日期：2018-11-16

作者簡介：雷艷（1985—），女，河南唐河人，碩士，工程師，研究方向：環境咨詢、ppp咨詢等方面。