攻克深度貧困堡壘

殷浩棟

面對深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)的艱巨性、重要性和緊迫性，需要找準(zhǔn)原因、明確短板、綜合施策、精準(zhǔn)發(fā)力，確保深度貧困地區(qū)到2020年全面脫貧。

自黨的十八大以來，我國脫貧攻堅取得重大進(jìn)展，全國農(nóng)村貧困人口已降至1660萬人，貧困發(fā)生率下降至1.7%。深度貧困地區(qū)作為貧中之貧、堅中之堅，已成為決定脫貧攻堅進(jìn)展和成效的關(guān)鍵點。

習(xí)近平總書記指出：“脫貧攻堅本來就是一場硬仗，而深度貧困地區(qū)脫貧攻堅是這場硬仗中的硬仗。”例如，“三區(qū)三州”的貧困發(fā)生率超過10%，是脫貧攻堅最硬的骨頭。面對深度貧困地區(qū)脫貧任務(wù)的艱巨性、重要性和緊迫性，需找準(zhǔn)原因、明確短板、綜合施策、精準(zhǔn)發(fā)力，確保深度貧困地區(qū)2020年全面脫貧。

深度貧困地區(qū)的致貧因素多元交織，加大了脫貧難度。深度貧困地區(qū)多分布在生存環(huán)境惡劣、自然災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)，與生態(tài)功能區(qū)高度重合，生態(tài)環(huán)境脆弱，很多深度貧困縣面臨資源環(huán)境超載或臨界超載。大部分深度貧困縣的可利用資源少且資源承載力低，土地貧瘠且資本、人才、技術(shù)等要素稀缺，產(chǎn)業(yè)發(fā)展制約瓶頸突出。

長期以來，深度貧困地區(qū)面臨公共資源配置不平等、市場機(jī)制不完善等體制因素，使當(dāng)?shù)厝罕姴荒塬@得穩(wěn)定的可增加收入的資產(chǎn)。加上陳規(guī)陋習(xí)等文化觀念影響下，一些深度貧困地區(qū)社會文明程度低，貧困群眾安于現(xiàn)狀，內(nèi)生發(fā)展動力不足，極端貧困現(xiàn)象突出。

諸多挑戰(zhàn)

深度貧困地區(qū)的貧困人口數(shù)量多且貧困程度深，如期實現(xiàn)脫貧面臨諸多挑戰(zhàn)。

首先，深度貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展滯后，脫貧效率低和返貧風(fēng)險高并存。深度貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨缺乏核心競爭力、發(fā)展后勁不足、結(jié)構(gòu)不合理等諸多問題。地方財政收入和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)在改善民生、保障就業(yè)增收等方面力不從心，脫貧經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不牢固。

其次，深度貧困地區(qū)公共服務(wù)水平較低，供給不足，社保兜底功能未完全實現(xiàn)。如教育、醫(yī)療等設(shè)施和人員配套滯后，偏遠(yuǎn)山村兒童上學(xué)不便問題突出，失學(xué)輟學(xué)風(fēng)險高，醫(yī)療保障覆蓋面不足，因病、因殘致貧比例較高。

最后，深度貧困地區(qū)扶貧工作存在短板，長效機(jī)制有待健全。由于歷史欠賬和投入不足，深度貧困地區(qū)的義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全保障任務(wù)很重。受制于自身稟賦，深度貧困地區(qū)的扶貧措施重“輸血”輕“造血”，無法有效促進(jìn)貧困群體提高自身發(fā)展能力，貧困戶對轉(zhuǎn)移性收入倚重程度高，特殊困難家庭負(fù)擔(dān)重，自主增收難度很大。

探索攻克深度貧困堡壘的路徑，需要直面深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的難點和重點，明確攻擊點位;需要采取非常規(guī)的措施和手段，補(bǔ)齊工作短板;需要加強(qiáng)頂層設(shè)計和責(zé)任落實，完善體制保障。

統(tǒng)籌脫貧攻堅與發(fā)展戰(zhàn)略

明導(dǎo)向，以脫貧攻堅引領(lǐng)發(fā)展政策。深度貧困地區(qū)應(yīng)圍繞脫貧攻堅制定發(fā)展政策，統(tǒng)籌銜接脫貧攻堅與各項發(fā)展戰(zhàn)略。

一方面，協(xié)調(diào)推進(jìn)區(qū)域發(fā)展與脫貧攻堅，明確區(qū)域發(fā)展是深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的基礎(chǔ)保障，脫貧攻堅是深度貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展的最終目標(biāo)，以脫貧攻堅推動區(qū)域發(fā)展，在區(qū)域發(fā)展中促進(jìn)減貧。各類資金項目要提高貧困人口的參與度和受益度，使區(qū)域發(fā)展政策具有較高的益貧性，為實施脫貧攻堅奠定良好基礎(chǔ)。

另一方面，統(tǒng)籌銜接鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅。脫貧攻堅是鄉(xiāng)村振興的前提，鄉(xiāng)村振興為脫貧攻堅提供長效基礎(chǔ)。深度貧困地區(qū)的鄉(xiāng)村振興需以脫貧攻堅為主線，統(tǒng)一脫貧攻堅的目標(biāo)階段與鄉(xiāng)村振興的時序安排，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求提升脫貧攻堅任務(wù)目標(biāo)，銜接脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的規(guī)劃和政策，從產(chǎn)業(yè)、文化、社會、環(huán)境等方面全面改善深度貧困地區(qū)，培育內(nèi)生動能，激發(fā)外生活力，建立穩(wěn)定脫貧的制度和物質(zhì)基礎(chǔ)，穩(wěn)定提升鄉(xiāng)村發(fā)展水平。

此外，需要協(xié)調(diào)推進(jìn)脫貧攻堅與綠色發(fā)展。深度貧困地區(qū)生態(tài)惡劣與生態(tài)屏障并存，大多地處限制與禁止開發(fā)區(qū)，需要進(jìn)行生態(tài)化發(fā)展，讓當(dāng)?shù)厝嗣窆蚕戆l(fā)展成果。需要建立全方位的市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，擴(kuò)大深度貧困地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償范疇，提高發(fā)達(dá)地區(qū)的資源補(bǔ)償費(fèi)，在資金、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)、金融、稅收等多方面提供高標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償。建立生態(tài)資源市場交易平臺，推進(jìn)深度貧困地區(qū)的生態(tài)資源市場化，打造生態(tài)產(chǎn)品，實現(xiàn)綠水青山轉(zhuǎn)變?yōu)榻鹕姐y山。

補(bǔ)短板? 強(qiáng)弱項

補(bǔ)短板，完善精準(zhǔn)扶貧政策措施。瞄準(zhǔn)制約深度貧困地區(qū)脫貧的重點難點問題，通過補(bǔ)短板強(qiáng)弱項，進(jìn)一步完善精準(zhǔn)扶貧政策措施。實行產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進(jìn)就業(yè)并舉。

深度貧困地區(qū)擁有豐富資源，獨特自然景觀、人文資源可成為特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。通過開發(fā)特色資源的新業(yè)態(tài)和新功能，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提升產(chǎn)業(yè)價值鏈，健全產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，發(fā)揮新型經(jīng)營主體對貧困群體的帶動作用。

同時，構(gòu)建資金支持、金融保險、培訓(xùn)孵化等協(xié)同政策體系，扶持深度貧困地區(qū)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。加大以工代賑投入力度，增設(shè)扶貧公益崗位，重點提高貧困勞動力的工資性收入。引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向深度貧困地區(qū)梯度轉(zhuǎn)移，發(fā)展吸納勞動力強(qiáng)的鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)，放松深度貧困地區(qū)勞動力遷入城鎮(zhèn)的門檻條件，并在就業(yè)、教育、住房等方面傾斜對待。

強(qiáng)化綜合保障。深度貧困地區(qū)普遍存在群體性貧困，需要建立防貧政策體系，提高綜合性兜底作用。

擴(kuò)大深度貧困地區(qū)的低保覆蓋面，提高低保的補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)，加大對特殊困難群體的保障水平。健全深度貧困地區(qū)的醫(yī)療救助體系，提高醫(yī)療費(fèi)用減免額度，集中整治地方病，提高慢性病大病的救助水平，降低貧困群體的醫(yī)療負(fù)擔(dān)。加大深度貧困地區(qū)住房安全保障力度，提高貧困群體的危舊房改造補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合易地扶貧搬遷集中安置居住分散、處于自然條件惡劣地區(qū)的農(nóng)戶。增加深度貧困地區(qū)教育發(fā)展的資金投入，著力解決偏遠(yuǎn)山村兒童就學(xué)難題，防止適齡兒童失學(xué)輟學(xué)，高考招生政策向深度貧困地區(qū)傾斜，為貧困家庭大學(xué)生提供更高的學(xué)費(fèi)減免和生活補(bǔ)助。

改善基礎(chǔ)設(shè)施條件。深度貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，在飲水、道路、電力、通信網(wǎng)絡(luò)等方面與非貧困地區(qū)的差距明顯。因此，需加大對深度貧困地區(qū)飲水安全的保障力度，在有條件的地區(qū)安裝飲用水凈化設(shè)施。加強(qiáng)農(nóng)村道路的硬化改造，適度提高人口密集地區(qū)的道路密度和等級，增加到鄉(xiāng)村的公共汽車線路，提高農(nóng)村道路通達(dá)程度。升級改造農(nóng)村電網(wǎng)，解決深度貧困地區(qū)電力可靠性低的問題。合理布局通信網(wǎng)絡(luò)設(shè)施，提高覆蓋率，引導(dǎo)貧困群體利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展產(chǎn)業(yè)以及獲取外界優(yōu)質(zhì)公共資源。

解決內(nèi)生發(fā)展問題

重發(fā)展，提升貧困人口的自我發(fā)展能力。深度貧困地區(qū)的脫貧政策不僅需要消除區(qū)域整體性限制，還需要增強(qiáng)貧困主體的自我發(fā)展能力，解決內(nèi)生發(fā)展問題。

結(jié)合公共服務(wù)均等化，強(qiáng)化深度貧困地區(qū)的人力資本投資。倡導(dǎo)優(yōu)生優(yōu)育，加大農(nóng)村兒童和母嬰的營養(yǎng)干預(yù)力度，提高其營養(yǎng)攝入水平。強(qiáng)化深度貧困地區(qū)的義務(wù)教育和職業(yè)技能培訓(xùn)，提高貧困群體的文化素質(zhì)和知識技能。有選擇性地培訓(xùn)專業(yè)大戶、致富帶頭人等人員，幫助其掌握利用現(xiàn)代信息技術(shù)，挖掘農(nóng)業(yè)的多元功能和價值。鼓勵農(nóng)戶之間、農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體之間進(jìn)行生產(chǎn)聯(lián)合，提高貧困群體的組織化程度，加強(qiáng)生產(chǎn)加工銷售等環(huán)節(jié)的社會化服務(wù)，提高貧困群體的生產(chǎn)經(jīng)營能力。

激發(fā)貧困人口內(nèi)生動力是脫貧的關(guān)鍵。改進(jìn)給錢給物的工作方式方法，建立以獎代補(bǔ)、勞務(wù)補(bǔ)貼等正向激勵機(jī)制，鼓勵貧困人口發(fā)展生產(chǎn)和勞動就業(yè)。

推進(jìn)深度貧困地區(qū)移風(fēng)易俗，傳播健康向上的價值理念，調(diào)動貧困群眾的積極性和主動性，通過激發(fā)貧困群體的內(nèi)生動力來斬斷貧困代際傳遞。

超常規(guī)扶持

強(qiáng)保障，高位推進(jìn)脫貧攻堅。深度貧困地區(qū)脫貧成本高、脫貧難度大，必須采用超常規(guī)扶持來確保工作到位、效果到位。

深度貧困地區(qū)需要堅持黨政一把手負(fù)總責(zé)的工作責(zé)任制，把脫貧攻堅作為頭等大事，確保各項工作圍繞脫貧攻堅展開。加強(qiáng)扶貧干部的能力培訓(xùn)，增強(qiáng)扶貧干部隊伍的戰(zhàn)斗力。引導(dǎo)各級黨支部把深度貧困地區(qū)作為黨員活動基地，與貧困村黨支部定期交流黨建工作經(jīng)驗和信息，幫助貧困村強(qiáng)化黨組織建設(shè)，增強(qiáng)貧困村的治理能力。

集中優(yōu)勢資源，實施深度貧困地區(qū)扶貧投入倍增計劃，加大財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模及金融資本投入，涉農(nóng)項目和惠民項目優(yōu)先安排深度貧困區(qū)。強(qiáng)化東西部扶貧協(xié)作和對口支援、定點扶貧幫扶支持，引導(dǎo)社會力量參與脫貧攻堅，彌補(bǔ)深度貧困區(qū)在資金、人才等方面的不足。

以督促檢查落實責(zé)任，建立深度貧困地區(qū)常態(tài)化督查巡視制度，強(qiáng)化政府部門責(zé)任落實，切實整改督查巡視發(fā)現(xiàn)的問題，杜絕弄虛作假、數(shù)字脫貧。加強(qiáng)扶貧資金使用的動態(tài)監(jiān)管，創(chuàng)新資金使用方式，賦予基層政府更大的自主權(quán)，提高資金使用效益。