公眾查閱法院記錄：現狀、比較與建構

孫永軍

一、問題的提出與既有研究回顧

2013年召開的中共十八屆三中全會開啟了新一輪司法體制改革,其中最大的改革亮點莫過于建立和完善司法責任制。2015年8月18日,中央全面深化改革領導小組審議通過了《關于完善人民法院司法責任制的若干意見》和《關于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》,司法責任制的改革逐漸在全國鋪開。習近平指出,完善司法責任制,“在深化司法體制改革中居于基礎性地位,是必須牽住的‘牛鼻子’。司法責任制的核心要義是“讓審理者裁判,由裁判者負責”。①參見習近平:《在中央政法工作會議上的講話》,載《習近平關于全面依法治國論述摘編》,中央文獻出版社2015年版,第102頁。司法責任制的推行并不是孤立的,它涉及法官準入制度、司法人員的分類管理制度、職業保障制度、司法機關內部管理體制等相關制度的配合。除此之外,司法責任制度的落實與司法民主也具有緊密的關系。司法民主制就是制約裁判者裁判行為的重要制度裝置。司法民主主要以司法公開的方式體現,它要求司法運行過程和程序全面公開,當事人知情,司法信息對公眾和媒體開放等。“司法責任制與司法民主制是相輔相成的,如果扭曲司法責任制,必將導致司法民主制破產;如果司法民主制破產了,司法改革就徹底失敗了。”②張文顯:《論司法責任制》,載《中州學刊》2017年第1期。司法公開是個老生常談的話題,往往強調的是司法過程及相關司法信息對當事人的公開,前人的研究成果十分豐碩,本文對此無意贅述,而擬從公眾享有司法知情權的角度,就公眾查閱法院卷宗制度的建構進行一些探索。

公眾查閱法院記錄在英語國家稱為“public access to court records”,簡言之,就是社會公眾可以復印、查詢、摘抄法院的文件、檔案等所記錄的信息。其實,在英文中“access to”有獲取、接近之義。訴訟法學界多將其譯為接近。③如國內學者劉俊祥就將卡佩萊蒂的“Access to Justice”一書翻譯為《福利國家與接近正義》（法律出版社2000年版）;徐昕則在譯文《民事訴訟中的訴諸司法救濟》（載《當事人基本程序保障權與未來的民事訴訟》,法律出版社2000年版）中用“接近/實現”指代“access to justice”。盡管二者意思相近,從漢語的語言習慣看,無論是用“獲取”法院記錄,還是用“接近”法院記錄似乎都比較費解。因此本文就不采用上述譯法,而是根據其意思將其稱為不易誤解的“查閱”。之所以提出公眾查閱法院記錄問題,源于對我國目前司法公開及其存在問題的關注。近年來,作為司法改革的突破口和抓手的司法公開在全國各地進行得如火如荼。2009年最高人民法院頒布了《關于司法公開的六項規定》,它明確司法公開的六大內容——立案公開、庭審公開、執行公開、聽證公開、文書公開和審務公開,公開的廣度和深度,都前所未有。此后,圍繞該規定,最高人民法院還制定發布了《關于切實踐行司法為民大力加強公正司法不斷提高司法公信力的若干意見》《關于確定司法公開示范法的決定》《司法公開示范法院標準》等司法文件。2013年7月1日,中國裁判文書網開通,除法律有特殊規定外,最高人民法院的生效裁判文書將全部公開。2013年11月28日,最高人民法院《關于法院在互聯網公布裁判文書的規定》對外發布。同日,最高人民法院對外公布《關于推進司法公開三大平臺建設的若干意見》。根據2016年11月5日最高人民法院周強院長在十二屆全國人大常委會第二十四次會議上《關于深化司法公開 促進司法公正》的報告,截止到2016年10月16日,全國各級法院公開審判流程信息25.5億項,推送短信3473.6萬條,中國裁判網公開裁判文書超過2180萬篇,訪問量突破31億人次。④參見許雋:《人大常委會聽取最高法司法公開報告“智慧”法院將加快建設》,載《人民日報》2016年11月6日。客觀地講,近年來,最高人民法院及地方各級法院在司法公開方面的改革做了許多工作,比如進行網絡平臺的建設,政務微博、案件流程查詢平臺、執行案件流程查詢平臺、被執行人信息查詢平臺、失信被執行人信息查詢平臺、裁判文書公布平臺和庭審直播平臺等,公眾可以利用上述平臺觀摩庭審或查閱已經生效的裁判文書。可以說,新一輪司法改革以來,我國的司法公開取得了長足的進步。

盡管如此,實踐中,像選擇性公開、⑤參見鄒鋼:《拓展司法公開廣度深度努力克服“選擇性公開”》,載《人民法院報》2015年1月28日。形式性公開、宣傳性公開⑥參見孫海龍、張瓊:《基層法院深化司法公開的實踐對策》,載《人民司法》2015年第1期。等問題仍不同程度存在。法院往往對群眾關注的敏感性案件不予公開,或者即使公開也是遮遮掩掩。即使是公開的生效判決書,其判決理由、證據采信部分又往往極為粗略,使公開流于形式。對于這些現象,人們有不同的解讀。有學者認為,是因為部分法官的思想認識不到位所致,他們對司法公開有抵制情緒,而且怕麻煩。還有人認為,法官對辦案質量信心不足,擔心公開后被人找出錯誤和問題,所以不愿公開不敢公開。這些原因,都有一定道理,但把造成上述問題的原因都歸咎于法官個體,不僅不公平,也不合理。其實,我國司法公開中選擇性公開、形式性公開等問題的存在有更深層次的原因,其與我國當下司法公開“權力型”的運作模式有直接的關系。現行的司法公開模式“更多的體現了法院本位與主導的指導思想,未完全以滿足當事人的司法主體性需求以及確認和保障當事人和民眾對司法工作的知情權、參與權和監督權為根本出發點和主導目標追求。”⑦北京一中院課題組:《關于加強司法公開建設的調研報告》,載《人民司法》2009年第5期。公開純粹成了司法權力的運作方式之一,是司法機關內部為規范權力的行使而自上而下的管理,而非基于當事人程序主體性和知情權基礎上的“服務”。⑧參見姜樹政:《民眾知情權視域下的司法公開進路》,載《山東審判》2013年第5期。在司法公開仍被認為是一種權力,而非公民的權利的情況下,司法公開自然就成了“我想公開就公開,我想公開多少就公開多少”。如果要杜絕上述現象,充分實現司法公開的旨趣,我國的司法公開模式必須轉型,實現從“權力型”向“權利型”司法公開的轉換。⑨關于“權利型”司法公開的詳細闡述,參見沈定成、孫永軍:《司法公開的權源、基礎及形式:基于知情權視角的分析》,載《江西社會科學》2017年第2期。所謂“權利型”司法公開,是以當事人和社會公眾的司法知情權為出發點和導向的司法公開。“權利型”司法公開下,司法公開不僅僅是法院自覺規范司法權運作的舉措,或者顯示其“司法為民”決心的刻意而為,它還是法院的義務和職責。它意味著,如果法院沒有按照法律的規定進行公開,可能承擔某種不利的法律后果。對于當事人和社會公眾而言,要求法院進行司法公開,是法律上正當的權利訴求。

公眾享有要求司法公開的權利,是“權利型”司法公開的應有之意和關鍵所在。相對于當事人,公眾對司法信息知悉要求及其滿足對司法公開價值的實現更為重要。就當事人而言,因為其親自或通過其代理律師直接參與司法的進程,獲得了較為嚴密的程序保障,能夠有效影響程序的結果,進而實現個案的公正。然而,對整個社會而言,司法權威的樹立、法律信仰的養成,僅滿足當事人對司法程序的有效參與是遠遠不夠的,更重要的是公眾的參與和認同。公眾對司法過程、司法信息的了解知曉程度則直接影響著公眾對司法的信賴,缺乏公眾參與的司法,注定難以收獲普遍的司法信賴。賦予公眾查閱法院記錄的權利正是公眾有效參與司法、監督司法權運作的重要方式。新加坡學者Vanessa Yeo在《查閱法院記錄:司法公開的秘密》一文中充分論述了公眾查閱法院記錄對于司法公開的重要意義,頗有啟發。⑩參見Vanessa Yeo,“Access to Court Records:The Secret to Open Justice,”Singapore Journal of Legal Studies（2011）,pp.510-532.不可否認,目前我國法院司法公開的許多舉措為公眾查閱案件提供了便利,譬如,公眾可以通過中國裁判文書網等信息平臺查閱已經生效的判決書裁定書,了解案件的信息。但是注意,這些舉措沒有從本質上改變其“權力型”的屬性。除了民事訴訟法第156條的規定,我國其他法律并沒有直接賦予公眾可以查閱法院記錄的權利。所以,當法院不公開案件信息,或者社會公眾要求查閱法院記錄被拒絕后,公眾將無所適從。因此,賦予公眾查閱法院記錄的權利,有助于消除我國司法公開中存在的選擇性公開、形式性公開等現象,充分實現司法公開的旨趣。除此之外,尚有以下現實意義。第一,賦予公眾查閱法院記錄的權利,有助于擴大公眾查閱法院訴訟檔案的范圍,保障公眾的司法知情權。目前我國記錄司法過程的許多文件,尤其是關注度高的敏感性案件,塵封在法院的檔案室不為公眾所知。第二,允許公眾享有查閱法院記錄的權利,拓展查閱的訴訟檔案范圍,可以最大限度保障公眾的司法知情權。同時,也可監督、督促司法權的行使,形成有效的倒逼機制,最大程度實現司法公正。第三,有助于深化司法公開。這幾年最高人民法院一直強調深化司法公開,十八屆四種全會決定要求構建開放、動態、透明、便民的司法機制,推進審判公開。推進公眾查閱法院記錄,一方面推動法院司法公開,另一方面也拓展了司法公開的方式和途徑。

然而,國內對公眾查閱法院記錄的研究卻較為薄弱。較早將“法院記錄”這一概念引入我國的是蔣惠嶺法官,其于2013年翻譯了2004年加拿大新斯科細亞省法院的《媒體、公眾與法院關系實務指南》。?參見加拿大新斯科細亞省法院行政辦公室編著:《媒體、公眾與法院關系實務指南（2004）》,蔣惠嶺譯,載《人民法院報》2013年11月15日。高一飛教授在研究數字化時代美國審判公開的新發展時,介紹了美國公開法院訴訟記錄的歷史淵源、憲法基礎,公眾查閱法院電子記錄的方式。?參見高一飛:《論數字化時代美國審判公開的新發展及其對我國的啟示》,載《學術論壇》2010年第10期。其在另外一篇文章中涉及到了公民的司法知情權,?參見高一飛:《公民司法知情權要論》,載《中州學刊》2015年第10期。于志剛教授建議逐步擴大審判卷宗公開的范圍和對象、逐步廢除卷宗副卷,推動法院審判卷宗的全部公開。?參見于志剛:《全面公開審判卷宗的建議與制度設計》,載《中共中央黨校學報》2016年第4期。于教授是目前國內為數不多的,從正面專門探討公眾查閱法院記錄的學者。但是,他講的“卷宗”與本文所指的“法院記錄”并不完全相同,其范圍小得多。還有學者介紹了美國司法公開中的“司法記錄公開”、?參見關升英:《美國司法公開制度及其啟示——關于赴美學習考察司法公開制度有關情況的報告》,載《山東審判》2014年第6期。美國司法信息的遠程公開。?參見劉愛良:《美國司法信息公開制度及其對我國的啟示》,載《湖南警察學院學報》2012年第4期。但客觀地講,國內對公眾查閱法院記錄問題的研究仍存在一些不足:第一,專門研究該問題的學者還不多,總體上,關于公眾查閱法院記錄的現有研究成果還比較少;第二,現有對公眾查閱法院記錄時運用的國外資料較為陳舊,缺乏最新的信息資料。最后,現有的研究對我國目前的公眾查閱法院記錄狀況缺乏必要的梳理和考察。基于上述考慮,本文擬對公眾查閱法院記錄問題進行研究。本文的研究主要從以下幾部分展開:首先,對法院記錄、公眾查閱法院記錄的內涵予以界定,其次是考察我國公眾查閱法院記錄的現狀;再次,對域外公眾查閱法院記錄的情況予以比較法的介紹;最后,對我國公眾查閱法院記錄制度的建構提出建議。

二、我國公眾查閱法院記錄的現狀

（一）法院記錄與公眾查閱法院記錄

法院記錄屬于公共記錄的一種。公共記錄是指任何政府機構制作或接受的,與公共事務有關的依據法律或條例制作或接受的所有的文件,包括信函、圖表、書籍、照片、影片、聲音記錄、電磁或其他磁帶、電子數據程序記錄或其他的檔案材料,無論其存在形式或特征。現代國家往往通過公共記錄法、政府信息法或信息公開法等規定政府的信息公開義務,但并非所有國家都在法律中直接明確規定法院記錄的公開問題。例如美國北卡公共記錄法將“北卡政府的機構”解釋為包含所有的公共官員和公共辦公室,因此只能推出其包含法院官員和雇員,公眾可自由查閱法院記錄。對法院記錄的明確規定主要反映在法院規則等規范里。

這里有必要介紹下《CCJ/COSCA Guidelines》（2002）。該指南是由美國國家司法研究所資助的,美國國家法院國家中心和司法管理研究主持的,代表大法官會議（CCJ）和國家法院行政會議（COSCA）所形成的研究報告。該報告的全稱為“Developing CCJ/COSCA Guidelines for Public Access to Court Records”,旨在為全美各類法院如何完善自己的政策,為公眾獲取法院記錄提供指南。該指南將法院記錄分為三大類:首先是被法院或法院工作人員收集、收到、保存的司法程序有關的任何文件、信息或其他東西。其次是任何索引、日程表、訴訟事件表、訴訟登記、訴訟程序的官方記錄命令、法令、判決、會議記錄和被案件管理系統創造或被法院工作人員所準備的與司法程序有關的任何信息;第三是法院或法院工作人員持有的屬于法院或法院工作人員的行政事務但與特定案件無關的信息。這些相當于我國審務信息的法院記錄,都屬于應當允許公眾獲取的范疇。該指南同時建議,法院記錄并非是法院所擁有的所有記錄,一些與公共利益沒有直接關系的記錄不屬于允許公眾獲取的范圍。它們包括:被同時作為法院員工為法院服務的公共官員持有記錄;例如地產記錄、人口統計、出生記錄等。

可見,法院記錄是法院擁有的,與公共利益、司法程序、案件有關的所有信息資料。從形式看,除了傳統的紙質形式,還有照片、影片、聲音、電磁、電子書籍等形式。因此,英美法系國家用“court records”而不是“court documents”或“court files”來指代法院記錄。我國通常用卷宗來稱謂法院歸檔的文件,但與英美國家法院記錄相比范圍小得多。英美國家的法院記錄大體包括案件記錄、程序事項記錄和審務記錄三部分內容。我國所稱的卷宗則與英美法國家法院記錄中的案件記錄大致相同。因此,法院記錄是比卷宗大得多的范疇。當然,并非所有的法院記錄公眾都可以獲取。出于對公共利益、國家秘密、個人隱私保護的考慮,往往會對公眾獲取某些法院記錄予以一定限制,甚至禁止。不同的國家或地區因法律價值取向和具體規定不同,允許公眾獲取法院記錄的范圍自然也不盡一致。

公眾查閱法院記錄有三個關鍵詞:公眾、查閱和法院記錄。其中公眾在英語國家多數用public,也有用non-party指代的,它指的是案件當事人外的任何人、商業或非營利機構、組織或協會,不存在政策限制的政府機構、媒體組織等。一般而言,不管屬于公眾的任何具體主體,也不管出于何種原因收集和傳播信息,是否謀利,在獲取法院記錄的程度和本質上沒有區別。出于職業倫理或必要性的考量,下列人員并不屬于公眾的范疇:法院或法院的雇員;幫助法院提供法院服務的私人或政府的人或實體;被其他立法規則、命令或政策拒絕獲取法院記錄的公共機構;在自己案件中獲取法院記錄的當事人和其律師。查閱是指相關主體通過查詢、復制、下載等方式獲取信息的過程。

（二）我國公眾獲取法院記錄的依據

所謂公眾獲取法院記錄的依據,就是說有無法律或其他規范性法律文件授權公眾可以獲取法院的記錄。依據憲法第125條的規定,人民法院審理案件,除法律規定的特別情況外,一律公開進行。該規定盡管是我國審判公開原則的憲法根據。我們姑且將其看成是我國司法公開原則的憲法性根據,但它畢竟是概括性的原則,沒有也不可能對司法公開的具體內容作出規定,更不能從中推導出公眾享有獲取法院記錄的權利。人民法院組織法第7條規定,人民法院審理案件,除涉及國家機密、個人隱私和未成年人犯罪案件外,一律公開進行。但該條也僅僅是稍微細化了憲法第125條的有關審判公開的規定。我國就公眾獲取法院記錄作出明確法律規定的是民事訴訟法和行政訴訟法,其中,民事訴訟法第156條規定,公眾可以查閱發生法律效力的判決書、裁定書,但涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的內容除外。這是我國歷史上首次從立法層面對公眾查閱判決書、裁定書等法院記錄方面作出的規定,其對司法公開的推進具有開創性意義。行政訴訟法第56條規定,人民法院應當公開發生法律效力的判決書、裁定書,供公眾查閱,但涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的內容除外。客觀地講,該規定的進步意義不及民事訴訟法第156條。因為其規定生效的判決書、裁定書供公眾查閱,但注意,它只是法院“應當”公開生效裁判文書的附帶結果,并沒有直接賦予公眾“可以”查閱法院記錄的權利。

除了法律的規定,我國最高人民法院的司法文件對法院檔案也作出了相關規定。這些司法文件主要包括2012年的《人民法院檔案工作規定》和《人民法院訴訟檔案管理辦法》等。依照這些司法文件,人民法院檔案是指在審判工作和其他工作中形成的對國家、社會和本機關具有保存價值的文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。包括訴訟檔案、文書檔案、會計檔案、基建檔案,以及聲像檔案、電子檔案等。《人民法院檔案工作規定》第五章“檔案開發利用”的第34條規定了,借閱、調閱人民法院檔案,應當在規定時限內歸還。對逾期不還的,人民法院檔案機構應當及時催還。但是該條并沒有具體規定借閱、調閱的主體。但從2014年實施的《人民法院訴訟檔案管理辦法》的第三章“訴訟檔案的利用”的規定看,借閱、調閱的主體主要是各級人民法院的工作人員,他們因工作需要可以查閱、借閱本院與其工作相關的訴訟檔案。對于法院工作人員之外的查閱主體,《人民法院訴訟檔案管理辦法》的第16條規定,案件當事人持身份證或其他有效證明,可以查閱訴訟檔案正卷有關的內容;律師持律師證、律師事務所介紹信、當事人授權委托書、當事人的身份證明復印件,可以查閱訴訟檔案正卷有關的內容。其他訴訟代理人查閱訴訟檔案的要求和律師基本相同。第17條規定,當事人或訴訟代理人可以申請復制所查閱的檔案材料。這兩個司法文件明確規定了查閱法院記錄的主體為法院工作人員和當事人及其代理人（辯護人）。即便是當事人及其代理人,也只能查閱訴訟檔案的正卷,副卷概不允許查閱。

（三）實踐中的公眾查閱法院記錄

目前我國正在進行轟轟烈烈的司法改革,全國各地的法院探索出了許多“法外”司法公開的舉措,但這些創新的舉措中卻并不包括允許公眾查閱法院記錄。例如,上海法院率先開通“社會公眾查閱電子訴訟檔案”服務平臺。按照上海法院的介紹,它是一個致力于為社會公眾提供全方位檔案查閱服務的綜合性服務平臺,既提供案件查閱服務,又提供交互式的檔案咨詢服務,并具有法院檔案工作動態發布、法院檔案全宗介紹等功能。在法院設立的電子閱卷室,當事人及訴訟代理人無需預約就能直接查閱2003年以來的民事、商事案件電子訴訟檔案材料。上海法院的服務平臺名義上是“社會公眾”查閱電子訴訟檔案平臺,實際上卻明確將可以查閱的主體限定于“當事人及訴訟代理人”。2014年8月14日起,北京市大興區人民法院、密云縣人民法院等5家法院推行網上查閱訴訟檔案服務。2005年至2014年的電子訴訟檔案都可以查閱,電子訴訟檔案的查閱主要面向當事人和代理人開放。?參見郭京霞、孫志遠:《北京推行網上查閱法院檔案服務》,載《人民法院報》2014年8月15日。對公眾可否查閱電子訴訟檔案問題,北京法院的規定則語焉不詳。廣州市中級人民法院在《電子訴訟文件網絡服務平臺使用指南》中將可供查閱的電子訴訟文件界定為當事人、訴訟代理人、公訴機關等在廣州市中級人民法院立案至結案期間提交的訴訟材料和在辦案過程中形成的法律文書,以及立卷歸檔的訴訟檔案經數字化處理的文件,具體包括上訴狀、答辯狀、庭審筆錄、原審判決書、裁定書、判決書、裁定書。查閱的主體限定在當事人、訴訟代理人、公訴機關。可見,盡管各地的法院建立信息平臺,名義上是方便公眾查閱法院的記錄,但從實際運作的情況看,這些公眾其實還僅僅是當事人及其代理人或辯護律師,根本不是當事人之外的社會公眾。

總之,我國對公眾查閱法院記錄的法律規定僅限于民事訴訟法第156條和行政訴訟法第56條,各地法院有關公眾獲取法院記錄的舉措可以說乏善可陳。法律規定公眾可以查閱法院記錄的范圍當下也是極其狹窄的,僅限于法院已經生效的判決書、裁定書。像立案決定書、上訴狀、答辯狀、抗訴狀、合議庭的少數意見、庭審記錄等其他種類繁多的法院記錄均被排除在可以查閱的范圍之外。可以說,我國目前不管是法律規定還是司法實踐對公眾查閱法院記錄基本上持否定態度。

三、域外公眾查閱法院記錄制度考察

讓我們將目光轉向英美法國家,簡要考察下這些國家公眾獲取法院記錄的實踐。之所以選取英美法系國家,而不是大陸法系國家予以考察和介紹,是因為英美的普通法傳統具有司法公開的長久傳統,在對待公眾對司法的參與、司法過程的公開等方面普遍持積極的支持態度。與之相對,大陸法系國家因訴訟構造、訴訟理念等方面的原因,對于公眾參與司法方面的態度則普遍比較保守和消極。在公眾查閱法院記錄方面,無論在理論研究,抑或是法律實踐上,大陸法系國家均少有建樹。鑒于英美法國家多為聯邦制國家,存在聯邦和州法律制度的分野,而且各個州之間的法律規定又存在差異,因此,本文對英美法國家的做法只能是取其最大公約數的概覽,無法對公眾獲取法院記錄的技術性細節作出詳細描述。本文僅選取美國、加拿大、澳大利亞三個國家予以簡單介紹。

（一）美國

美國聯邦憲法中并沒有明確規定有關公眾可以獲取政府或司法程序信息。與聯邦憲法不同,美國許多州的憲法賦予公眾獲取法院信息的權利,如佛羅里達州憲法,要求所有的司法記錄應當對公眾開放,除非被立法特別保護。加利福尼亞州的憲法也規定了公眾可以獲取法院記錄,但同時也注意對個人隱私權的保護。加利福尼亞上訴法院已強調個人隱私權優于公眾獲取某些電子刑事司法程序信息的權利。威斯布魯克（Westbrook）案件?參見 Westbrook v.County of Los Angeles,27 Cal.App.4th 157（1994）.的決定,為觀察聯邦和州法院在關于讓公眾如何及多大程度上獲取司法記錄問題上進行的掙扎,提供了一個窗口。威斯布魯克案中的被告力求購買洛杉磯縣市政法院的電腦磁盤,這些磁盤含有所有個人的姓名、出生日期、郵編等信息,他們受到犯罪指控但在這些法院尚未判決的,因此他可以將這些信息出售給公眾。這位被告爭辯說,如果不能獲取這些電腦磁盤,他將需要奔赴這個縣的46個市政法院,才得以獲取這些信息。盡管法院反對獲取電腦磁盤的裁決部分原因是基于一個阻止泄露某些犯罪記錄信息的立法,法院認為,公眾的知情權與隱私權相沖突,支持要求披露的正當性必須和披露后造成的傷害的風險之間進行平衡。

屬于聯邦法的《信息自由法案》（FOIA）于1966年頒布,它允許任何人——不管是公民還是居民——請求和獲取來自聯邦機構的信息,但FOIA卻并不適用于國會或聯邦司法部門。與此類似,盡管所有的州頒布了信息自由法案,但其中許多州明確排除了司法部門。例如,德克薩斯州的公共信息法案并不適用于行政部門和法院。因此,獲取司法記錄往往通過普通法、立法和法院規則得以發展。德州公民可以獲取的法院記錄包括:財政披露記錄,許可記錄,繼續教育記錄,被選舉法官的證書;投訴市政法官的復印件;指定代理人報告;向檢察官支付的費用等。不能向公眾披露的法院記錄包括:司法行為委員會的調查文件;司法工作量;司法行政事務的內部意見;市政法院的案卷表;交通違章。在新罕布什爾州,推定所有的法院記錄都交由公眾審查。該州的法院將獲取法院記錄的權利視為州憲法的范圍,它提供獲取司法程序的權利。盡管該推定存在,但某些類型的司法記錄不能由公眾查閱,包括:未成年人案件;未決或被否決的搜查或逮捕令;大陪審團記錄;竊聽申請和因此產生的命令;其他被立法、法庭裁定或命令認定屬于機密的記錄。印第安納州的公共記錄法案規定,某些公共記錄“不能被公共機構披露,除非獲取這些記錄被州或聯邦法特別要求或在開示規則下被法院所裁定”,包括“那些在規則之下或被印第安納州最高法院所采納屬于機密的記錄”。依據這些法定權力,印第安納州最高法院規定了獲取法院記錄的規則。像新罕布什爾,有一個有利于排除公眾獲取法院記錄的推定,除非這些記錄被最高法院規則或這些記錄“涉及排除公眾獲取的特別的個人情形”。而且,州信息自由法和聯邦FOIA一樣,包含了各種各樣的隱私保護例外。這些例外平衡個人隱私利益與公眾獲取信息的利益。例如,在FOIA下,機構人事和醫療記錄是排除的,正如一些法律執行文件的披露可能會干預法律執行程序,危及一些人的生命或身體安全,或者導致個人隱私的非法入侵。康涅狄格州、印第安納州、馬里蘭州、蒙大拿州和福蒙特州等,近年來已經出版許多有關公眾獲取司法記錄的研究。

美國公眾獲取法院記錄和文件的根據更多地來自法院固有司法權的行使。要么通過法院程序規則的方式規定公眾獲取司法記錄的文件范圍、程序,要么交由法官裁量定奪。美國無論是聯邦還是州的法官都有極大自由裁量權否定獲取法院記錄和文件。尼克松訴沃納通訊股份有限公司案［Nixon v.Warner Communications,Inc.（1978）］中,最高法院認可了一個獲取這些記錄和文件的普通法權利,但是堅持認為“每個法院對這些記錄和文件有監督的權力,當這些文件被用于不適當的目的時能夠否決獲取”。美國聯邦最高法院同時也認為,“有關獲取的決定最好留給審判庭給予合理裁量,但裁量時應考慮特別案件中存在的相關事實和情形。”?Nixon v.Warner Communications,Inc.,1978,p.598.結果,個體的法官應用實體的裁量去決定公眾可以獲取法院記錄和是否歸檔或封存某些信息。在聯邦民事訴訟程序規則第26（C）下,法官可以“為了好的事由”授予一個命令要求這些被披露的信息封存。聯邦上訴法院還認為,普通法上公眾獲取司法文件的假定,僅適用于被法院歸檔的文件,并不包括發現程序中交換的文件或者沒有被法院歸檔的調解協議。

美國公眾可以通過原始方式前往法院查閱、復印、瀏覽、摘抄法院記錄,一般說來這種方式獲取法院記錄沒有限制,但也成本高昂和耗費時日。隨著互聯網信息技術的發展,美國通過建立網站、信息系統等方便公眾通過電子方式獲取法院的記錄。許多州和聯邦政府網上提供了網上獲取某些法院信息的服務。聯邦司法案件管理/電子案件檔案系統（CM/ECF）允許聯邦法院接受備案和提供通過網上獲取歸檔文件的服務。CM/ECF于1998年開始施行。幾乎所有的聯邦地區和破產法院和大量的聯邦上訴法院現在使用CM/ECF。所有的訴訟文件和案卷表,要么直接通過特別的法院網站獲取,要么通過公共獲取法院電子記錄（PACER）的服務獲取并繳納一定費用。盡管大部分聯邦法院使用CM/ECF,每個法院在它的文件是否通過電子方式獲取方面,有自己的政策。電子方式獲取聯邦司法信息在擴張,可獲取信息的數量在不同的法院也不同。電子方式獲取法院記錄散布于各州。實際上所有的州都提供了以電子獲取州最高法院意見的方式,大部分的州可以獲取庭審的案卷表。公眾除了到法院的記錄室查閱外,絕大多數的州允許公眾可以網上免費獲取司法記錄。目前看來,美國大部分的州對公眾網上查閱法院記錄方面還比較謹慎,查閱時附加了較多限制。例如,加利福尼亞法院規則2.503要求法院在民事案件中制作記錄,它們以公眾可以在網上獲取的電子形式保存。然而,某些包含私密信息如離婚、子女監護、配偶贍養費程序的記錄,不能在網上獲取。佛羅里達州的臨時電子獲取政策規定,具有重大公共利益意義案件的所有記錄公眾都應當可以在網上獲得,但應向司法管轄權的首席大法官申請并由其定奪。同樣,少部分州提供網上獲取刑事審判信息,一些則不提供,例如亞利桑那州,僅僅提供案卷表信息。

（二）加拿大

與美國一樣,盡管加拿大有公眾接近法院的長久傳統,但聯邦憲法上并沒有明確賦予公眾獲取法院記錄的權利。加拿大的聯邦法院規則明確地賦予公眾參與司法程序的權利,只有基于國家秘密、個人隱私保護等考慮才讓法院決定對公眾關閉程序。同樣,法院規則為公眾提供了所有被法院歸檔的材料,除非是被法院責令不公開。加拿大的司法評議會還提出了一個標準政策指導法院處理何時不公開是妥當的。依照加拿大司法評議會規則,傳統上,任何社會公眾可以紙質的方式查閱法院的卷宗。一般說來,任何能支付得起去法院登記處路費的人,都可以要求法院的工作人員看所有屬于某一個特定案件的文件和信息。加拿大新斯科細亞省法院行政辦公室編著《媒體、公眾與法院關系實務指南》（2004）?參見前引?,加拿大新斯科細亞省法院行政辦公室文。就建議,所有法院的全部文件都是一種公共記錄。作為一般規則,除非法律另有規定或法院明令限制,公眾均可獲得。幾乎所有的法院訴訟記錄都應當供公眾查詢,公眾（包括媒體）可以獲取由法院行政官保管的法院檔案。禁止出版的檔案也向公眾開放。在聯邦法院規則下,除了審前會議或糾紛解決會議,聽審一般說來對公眾是公開的。加拿大最高法院,公眾的任何成員,包括媒體,均允許參加司法程序,除了不常見的情況。而且,“所有法院文件是公共記錄,除非立法規定或法院禁令限制獲取。以禁令予以封存的文件（極少）不能被公眾包括媒體查看”為了保護受害人或證人的個人隱私,法院可以向媒體施加禁止出版禁令。當一個案件的判決被送達,一個正式的判決將和所有書面意見、案件摘要一起存放于登記處。而且,判決的理由在最高法院報告中出版,它們可以在法院圖書館得到。法院在新聞發布會中給出發布某些決定的通知,它們發布在互聯網上并且包含一個判決理由的直接鏈接。任何人可以訂閱收到這些新聞發布。判決理由也可以在Lex UM網站上以電子方式獲得。公眾中的任何成員可以查閱在法院登記處的法院記錄和以每頁0.5美元的費用復印它們。每個州規定的費用可能并不一樣。例如在哈利法克斯,如果要求復印,費用是每頁0.55美元。

值得注意的是,在加拿大,法院的裁決在互聯網上可以得到,但并不是所有法院的文件都能通過網上獲取。一般說來,法院行政管理辦公室負責保存所有與在該地區聽審的案件有關的檔案和文件。在辦公時間（通常是上午8:30至下午4:30）,公眾和媒體只要付一定的檔案查詢費,就可以查詢案卷索引,閱讀文件。媒體也可以對法院文件進行拍照和攝像。公眾或媒體人員查閱案件信息都必須在法院的辦公場所進行,并有法院人員在場。公眾或媒體人員不得從法院的辦公場所拿走案卷。加拿大司法評議會已經為關于獲取司法信息的模范政策提出了如下的指導原則:（1）法院公開原則是一個基本的憲法原則,應當通過信息技術的使用使之得以貫徹。（2）對獲取司法記錄的限制在下列情況下才是正當的:①這些限制在強調對個人隱私權和安全權有嚴重風險,或者其他重要的利益比如司法的適當實施等是需要的;② 這些限制應當仔細調適,使對法院公開原則的影響盡可能最小,并且限制的好處要大于對法院公開原則的負面效果,考慮通過其他方式獲取這些信息的可能性。最高法院歷史上沒有一個正式的有關獲取法院記錄的政策,但它正考慮依照加拿大司法評議會的建議采納這一政策。?參見Barbara Kinkaid,Bulletin of the Association of Reporters of Judicial Decisions,The Catchline,vol.XXVI,No.3（May 2007）,available at http://arjd.washlaw.edu/Catchline_May_2007.htm,最后訪問日期:2019年5月27日。

雖然絕大多數法院文件檔案都向公眾和媒體開放,但仍有一些立法規定和司法決定限制獲取某些法院檔案。加拿大1983年頒布了《獲取信息法案》（ATIA）,規定加拿大公民和永久居民有權獲取政府機構控制下的任何記錄。然而,該法并不適用于司法機關。不僅如此,甚至許多立法明確限制公眾對某些特定司法程序或信息的獲取。比如《加拿大證據法》第38節規定,如果法院聽審記錄涉及國際關系和國防和國家安全,則屬于機密。在刑法典下,以免損害人身和名聲,陪審團和公眾被排除在有關先前性行為的投訴的證據是否可采的聽審之外。為了保護未成年人的利益,《青少年刑事司法法》《青少年司法法》《兒童與家庭服務法》等法中均規定了對公眾獲取法院記錄的限制。不向公眾公開或者只有在法官同意的情況下才能得到的法院檔案包括:青少年犯罪人案件檔案（包括磁帶和文本）;《青少年刑事司法法》和《青少年司法法》中有關庭期表與檔案材料;適用《兒童與家庭服務法》規定的所有與收養有關的記錄都不對外公開;虐待兒童登記;家庭法院檔案;和解協議;司法行政官檔案;未執行與未成功執行的搜查令;不可預見費用合同;被害人陳述;判決前報告;保證金;審前調解程序的記錄文件（只適用于民事訴訟）;精神病學報告或其他醫學報告;證據展示;庭期表。

（三）澳大利亞

澳大利亞憲法中并不包含獲取法院信息的憲法性權利。就憲法上公眾獲取法院記錄權缺席這一點,它有點像“司法公開原則”,它僅僅是“原則”,其本身并不是公眾直接獲取法院文件的權利。當下澳大利亞人獲取法院記錄的權利來自不同立法條款及法院規則。不管是通過前往法院登記處的獲取或者網上遠程獲取,這些規則在適用時沒有區別。但是,這些規定缺乏連貫性,許多在涉及公眾獲取上的規定存在差異,而且沒有詳細闡釋有關獲取法院記錄的原則。?參見http://www.agd.nsw.gov.au/Lawlink/Corporate/ll_corporate.nsf/vwFiles,最后訪問日期:2019年5月27日。

澳大利亞每個州都制定了信息自由法律,但這些法律一般并不允許公眾查閱與司法程序有關的文件。1982年的《信息自由法案》開始為公眾提供了獲取司法行政記錄的規定。在該法的（1）（a）部分,公共機構,被界定為包括法院,必須使“關于部分和公共當局運作的公共信息局具有可用性”。某些立法條款或法院規則卻為公眾獲取法院記錄提供了可能。例如,新南威爾士州1986年《刑事程序法》的第314部分,就許可媒體的成員,從程序開始到程序終結的2個工作日后的任何時間查閱任何與刑事程序有關的文件。?參見http://www.austlii.edu.au/au/legis/nsw/consol_act/cpa1986188/s314.html,最后訪問日期:2019年5月27日。該《刑事程序法》下,可以獲取的文件包括:起訴書的復印件、出庭通知書復印件、其他開始程序的文件的復印件、作為證據的證詞的復印件、證據簡報復印件、警方事實表復印件、證據副本復印件、一切認罪記錄或禁令。此外,上訴法院,刑事上訴法院,每個新南威爾士州最高法院的分院,公眾可以獲取某些司法記錄,如果法院授權許可獲取這些記錄的話。可以獲取法院記錄的類型如訴訟程序中的已經完結的訴答狀和判決,除非一個裁定要它們或它們中的部分保持秘密;記錄公開法庭所說所做的文件;將被所有人在公開的法庭中聽到或看到的已經被作為證據的材料。但是,法官或登記處可以拒絕獲取這些文件,如果他認為這些材料的全部或部分,應當保持秘密狀態。某些類別的信息被立法特別保護,一般情況下不能向當事人之外的第三方披露,除非法官或登記官堅信特殊的情形下值得披露。例如名字或性侵案件中受害人的身份信息,證人的信息和未成年犯罪被告的名字。

澳大利亞法院擁有允許公眾獲取法院記錄的內在的或暗含的權力,每個州的高級別的法院或者最高法院有內在的、無限制的司法權。基于其司法權,法院有權準許公眾獲取法院記錄。每個法院也可以采用自己允許公眾獲取法院記錄的規則,進而導致整個澳大利亞法院有各種各樣的獲取法院記錄的方法。比如澳大利亞高等法院就授予公眾不受限制地獲取法院記錄文件的權利,而另外的法院則允許公眾獲取法院記錄中的文件,同時給予了法院限制獲取的權力;有些法院概括地允許公眾獲取所有案件中的法院記錄,但是授予法院以廣泛的自由裁量權決定公眾可否獲取;甚至一些法院禁止所有公眾對法院卷宗文件的獲取。根據澳大利亞聯邦法院《聯邦法院規則》2.32的規定,公眾可以獲取幾乎所有聯邦程序中的文件。2.32（2）具體列舉了非當事人的公眾可以在法院的記錄室搜索、查閱、復制法院記錄的文件范圍。它們包括:送達地址的通知;訴答或訴答說明或類似的文件;自認事實的陳述;中間申請;法院判決或指令;上訴通知或交叉上訴;訴訟終止通知;更換律師通知;行為停止通知;判決理由;和申請一起的宣誓書。西澳大利亞最高法院規則規定的公眾可以獲取文件的類型則少得多,僅包括四種:任何令狀的復印件;訴求陳述;任何在2001公司法下制作的原始申請;任何被最高法院歸檔的上訴通知。其余的文件是否允許公眾獲取,由法院裁量決定。但另一方面,像家事法院,地方法院,郡法院并不享有這些固有的權力,而是它們的司法權被立法所限定,沒有不受約束的能力授權公眾獲取法院記錄。

（四）小結

盡管這些國家之間在公眾獲取法院記錄方面存在諸多差異,但仔細觀察,仍能發現不少共性之處。其一,公眾獲取法院記錄成為社會的共識,有憲法、立法、普通法或法院規則等保障公眾享有獲取法院記錄的權利。其二,保障公眾以傳統方式獲取法院記錄的同時,發展遠程在線獲取法院記錄。除了我們提到的美國的聯邦司法案件管理/電子案件檔案系統（CM/ECF）和PACER,澳大利亞、加拿大也有類似的網上獲取法院記錄平臺。如澳大利亞公眾可以通過聯邦法院門戶網站（CCP）獲取法院記錄,CCP為獲取法院案件信息的客戶提供網頁數據服務。公眾在該網站上創立用戶名,設定密碼,注冊成功后就可以獲取法院記錄。公眾借助來自CCP的郵件可以選擇接收“通知”以追蹤案件進程。當一個新的法院文件被提交新的裁定上傳,這些通知會建議你去追蹤。一些特定的訴訟信息,公眾不需要登記,就可以通過CCP內的聯邦法律搜索（FLS）獲取。澳大利亞的法院更樂于接受公眾通過電子郵件提請的獲取法院記錄的申請。再如,按照2015年《獲取加拿大最高法院法院記錄政策》?參見http://www.scc-csc.ca/case-dossier/rec-doc/pol-eng.aspx,最后訪問日期:2019年5月27日。的規定,公眾可以獲取放置在Standers Council of Canada（SCC）網站登記處上的聯邦法院記錄,某些法院記錄的電子版本也可通過SCC網站遠程獲取。其三,注重保障公眾的司法知情權和保護個人信息權的平衡。這些國家一方面實現司法信息的公開化,一方面對公眾獲取法院記錄的范圍作出限定或排除,努力消弭公眾司法知情權保障與個人信息保護之間的緊張關系。

四、我國公眾查閱法院記錄制度的構建

（一）構建公眾獲取法院記錄制度的必要性

就深化司法公開,以促進司法公正的意義,我國理論和實務界已經形成共識,自無疑問。問題是,作為司法公開內容之一的公眾查閱法院記錄制度的建構,目前是否有必要？這個問題不能不辯。不贊成者可能認為:第一,我國允許公眾查閱法院卷宗會給國家和社會的信息安全帶來危險。第二,其他大陸法系國家并沒有成熟的做法。況且我國的司法公開搞得有聲有色,成績斐然,再搞什么公眾查閱法院記錄制度沒有太大必要。

對第一個問題的回答是,信息披露給個人信息造成威脅的擔心大可不必。我國憲法、民事訴訟法等法律中關于審判公開的限制中,已有涉及國家秘密、個人隱私或商業秘密不予公開的概括性規定。現在要做的是將國家秘密、個人隱私等內容予以法律的方式細化和具體化套用到公眾獲取法院記錄上即可。在確定時兼顧公眾的司法知情權與個人信息權及公共利益等,努力實現它們之間的平衡。的確,相比英美法系國家,大陸法系國家對公眾獲取法院記錄的要求,反應并不積極。例如,我們的鄰居日本就是如此。日本2001年頒布《行政機構信息公開法》,歷史上第一次創造了公眾可以獲取日本政府持有的文件的權利,但該法并不適用于法院。2005年東京高等法院重申了這一立場,它推翻東京地方法院2004年作出的支持公眾獲取法院記錄的判決。?參見High Court Reverses Ruling on Lockheed Scandal Documents,Japan Economic Newswire,February 9,2005.2001年,日本公民Muto要求最高法院依照《行政機構信息公開法》,披露在洛克希德航空公司賄賂案調查中的四個文件,遭到拒絕。他于是向東京地方法院起訴,聲稱國家侵害了他獲取信息的憲法權利并要求130萬日元的賠償。東京地方法院認為,最高法院拒絕披露洛克希德航空公司賄賂案中的兩個司法行政文件,是不合法的,披露司法程序的決定不會對將來的程序帶來不利影響。東京地方法院判令最高法院披露文件并責令國家賠償Muto 6萬日元,以補償他憲法上知情權受到的侵害。我國也屬于大陸法國家,與日本的法律制度有諸多相似。但這不足以作為反對公眾獲取法院記錄的理由。日本的法官素質、司法獨立的程度、案件的公正程度,均高于我國,日本民眾對司法的信賴度較高。而我國處于社會轉型期,一般法官的素質仍有提高的空間,司法判決的公正性也有待提升,民眾對司法的信賴不高。司法不公、司法腐敗在一些地方一些案件還相當嚴重地存在,有必要對司法權的運作強化監督,來自社會公眾的監督是最有效的監督。當下“權力型”司法公開模式下,公眾實際上可以獲取的法院記錄十分有限,不足以對司法過程進行有效的監督。而賦予公眾獲取法院記錄的權利,則是進行有效監督的重要方式。最高人民法院首先推進司法公開方面的改革,其出發點就是讓司法處在社會公眾的目光下,實現以公開促公正,最終提升司法公信力的初衷。因此,只要能解決我國的現實問題,何必拘泥于英美法與大陸法分野的窠臼。不僅如此,允許公眾可以獲取法院記錄,還能形成“倒逼”機制,促進我國司法制度的逐步合理化。反對公眾獲取法院記錄的一個不能言明的理由是,我國實踐中,尚存在請示、匯報、審委會紀要等實際影響或決定案件處理的記錄是“不便”公開的。它們是我國司法行政化下,長期存在的問題。這些做法是違背司法規律的,是對司法獨立原則的極大破壞。如果除涉及國家秘密、個人隱私、商業秘密之外的所有與案件有關的法院記錄都允許公眾獲取,這些做法將無藏身之處。最終,推動我國的司法權合理運行。其實,民事訴訟法、行政訴訟法中允許公眾查閱已經生效的判決、裁定,已經在允許公眾獲取法院記錄方面邁出了可喜的一步。至于我國的司法公開已經很好,沒必要建立公眾查閱法院卷宗制度的論調,更不足取。如前所述,我國司法公開中存在的痼疾,難以克服,恰恰是缺乏這樣一種基于權利保障的、由公眾進行外在監督的查閱法院卷宗制度所致。公眾查閱法院卷宗制度是司法公開的重要內容,也是目前我國司法公開的短板,因此,我們目前要做的不是滿足于司法公開的成績裹足不前,而是通過公眾查閱法院卷宗制度的建構將司法公開進一步推進。

（二）建構公眾獲取法院記錄制度的基本原則

建構我國公眾獲取法院記錄制度,要以一定的原則為導向。我們認為,其中主導性原則有公眾司法知情權保護原則、個人信息保護原則。前一個原則最為基礎和重要,保障公眾的司法知情權,有助于公眾最大限度地獲取法院記錄。個人信息保護原則與公眾司法知情權保護原則存在一定的緊張關系。這也說明,司法公開乃至公眾司法知情權的保障原則固然重要,但它并非絕對的原則,也并不等于允許公眾可以毫無限制地獲取法院記錄中的任何文件。因此,我國在建構公眾獲取法院記錄制度時,要注意這兩個主導性原則的平衡和協調。

1.保障司法公開和司法知情權。英美法系國家,允許公眾廣泛獲取法院記錄固然有普通法歷史傳統的因素,但最重要的原因是社會對司法公開的重要價值和意義已形成共識。司法公開的內涵有多種解讀,但其簡言之,就是“正義不僅被實現,而且應當被看得見的方式實現”。正如愛瑪·坎利夫（Emma Cunliffe）教授所指出的,司法公開具有以下目的:確保法官依法、廉潔、有據行事;對誠實證詞的激勵;作為法律的道德層面得以廣泛表達的機制;作為關于立法和法律執法活動公共信息的資源。?參見 Emma Cunliffe,“Open Justice:Concepts and Judicial Approaches,”Federal Law Review v40,388.上述有關司法公開的功用其實可以再細分為監督功能和教育功能兩部分。就司法公開的監督制衡目的,邊沁也許是最早進行論證的學者之一。他將公開的司法作為一種對法官的重要制衡,只有在公開的批評和評論下,法官才能公正、無私和行為得體;沒有公開,所有其他的制衡都是無用的。?參見 Garth Nettheim,“The Principle of Open Justice”（1984）8Tasmanian LatoRevieto25.阿克頓勛爵則從民主憲政角度強調司法公開的重要性,他說,司法公開是“最好的審視”,在公平和高效方面贏得公眾信賴,是法院憲法特征的關鍵方面。法院是民主政體的部門,公開是民主的根本性特征,公眾獲取司法程序是基本的民主原則,公眾的信賴對司法機構的正當性和法治原則的堅守至關重要。?參見 The Hon Chief Justice Marilyn Warren Act,“Open Justice in the Technological Age,”40 Monash U.L.Rev.45 2014,46.至于司法公開的教育功能,無外乎,當事人借由司法公開了解司法程序、參與司法程序、感知法律的運作等,從而提升對法律價值和理念的認同。

作為一項司法原則,司法公開的內容由眾多的司法活動組成。比如公眾或媒體對法庭的旁聽或報道、法院對司法決定的公布、法院政務網站的設立、獲取法院保管的文件記錄等。其中,公眾獲取法院記錄是司法公開的重要組成部分和內容。因此,公眾對法院記錄的有效獲取也能發揮監督和教育雙重功能。在某種意義上,公眾對法院記錄的獲取也許更為重要。盡管司法公開規定或允許,公眾可以通過旁聽直接參與具體案件司法程序,但相對于整個社會公眾而言,這些實際的參與者畢竟是少數,同時,他或她也難以看到庭審背后司法權的整個運作過程。而通過查閱、摘抄、復印、報道相關的法院記錄,公眾則可了解司法權運作的動態過程,真正發揮對法官、司法權的監督和制衡作用。

知情權既是公眾對法院記錄獲取的基礎,又是重要體現。知情權是公民享有的一項民主權利,也稱“知”的權利、知悉權。其基本含義是公民有權知道他應當知道的信息,國家應最大限度地確認和保障公民知悉、獲取信息,特別是政務信息。知情權包括知悉和獲取兩方面的內容,其中前者是權利人主觀上知道,而后者是指權利人有權索取、查閱某些記錄信息。在現代社會民主政體下,人民是國家的主人,政府是人民的代理人和委托者,人民有權知悉政府的運作。特別是現代社會下,從信息的掌控上看,國家機關是最主要的信息生產者、管理者和發布者,80%的社會信息資源都掌握在政府手中。?參見張新民:《我國政府信息公開工作發展與展望》,載《情報理論與實踐》2008年第6期。可以說,政府進行信息公開是民主法治政府的內在要求和主權在民的直接體現,籍此,公民參與國家公共事務、監督國家權力運作,保障民主法治運行。因此,但凡政治文明的國家無不頒布信息公開法、情報自由法等保障公民的知情權。司法機關屬于國家的重要組成部分,提供的是公共物品,民眾同樣有正當的理由了解其權力的運作。這就是公民的司法知情權,即“公民了解和知悉司法機關的政務信息、辦案信息和司法人員相關信息的權利。”?參見前引?,高一飛文。因此,從保護公眾的知情權和實現司法公開旨趣計,我國應當最大限度地允許公眾獲取法院記錄。除非是公眾對法院記錄的獲取有礙于正義的實現。司法公開畢竟不是目的,而是手段,最終的目的是促進正義的實現。當公眾對法院記錄的獲取有可能損及該目標時,就應當是獲取的邊界。比如公眾在聽審前或后,在一些案件中,可能會影響法院的裁判,對法院的行為造成偏見。因此,考慮到對公正審判的不利影響,這種情況下的獲取就應當限制或禁止。

2.保護個人信息與公眾獲取法院記錄的平衡。法院記錄除了公共信息,還有有關訴訟當事人的私人或個人信息,有時也有證人和非當事人的信息。如未成年人和配偶的姓名,社會保險號,地址,財務信息,出生年月,也可能存在一些諸如醫療記錄、工作經歷等敏感信息。這些信息如果被廣泛傳播,很可能會被濫用。在法院記錄主要采用紙質形式,公眾并且只能前往法院才能獲取法院記錄的時代,個人信息的保護尚未成為突出的問題。盡管公眾僅僅享有獲取法院記錄的權利,但實踐中很難付諸實施。為了查閱一個特定案件的法院記錄,一個利益相關人就不得不親自前去法院查閱文件,復制想要的材料。因此,考慮到時間、耗費、不便等,結果是僅僅很少一部分人愿意從事這樣的任務。但是,隨著科技,尤其是互聯網技術的發展,這種情況正在改變。許多國家或地區的法院建立了電子文件系統,所有的紙質文件被法院整理上傳至系統,它們將會被任何潛在登錄互聯網的人所獲得。有些地方的憲法和立法條款不僅明確規定公眾有權獲取法院記錄,并且將獲取的方式擴大到可以通過互聯網遠程在線獲取。一旦法院允許在線獲取并使記錄唾手可得,任何有電腦的人都能使用搜索引擎,動動鼠標,獲取當事人或者法院紙質文件中所涉及到的信息。據美國聯邦貿易委員會報告,2003年有1千萬美國人的身份信息被竊取,每個人在解決該問題平均所花費的時間為530小時;美國司法部門的報告也稱,美國因身份信息被盜用所造成的交易欺詐中每年的耗費為50億美元。?參見 Lynn E.Sudbeck,“Placing Court Records Online:Balancing the Public and Private Interests,”The Justice System Journal,Vol.27,Number 3（2006）,p268.甚至法院記錄中個人信息常常被盜用后用于犯罪活動。例如,2003年2月,美國有七個人合謀利用從聯邦法院記錄中的個人信息,從事欺詐和盜取身份信息。?參見Silvestrini,E.（2003）.“Federal Prisoners’Personal Information Used in Credit Fraud,”TampaTribune,February 8.這些人利用聯邦法院在線數據系統（PACER）,獲取有關聯邦囚犯信息并開設虛假的銀行賬戶。有34個聯邦囚犯和20家金融機構成為受害者。因此,迫切需要規則和程序厘定公眾獲取和保護個人數據和信息之間的緊張關系。當法院記錄交由公眾獲取,個人依然有包含在記錄中的隱私權益。法院必須平衡公民獲取記錄的權利和個人的隱私權。但各國對公眾司法知情權與個人信息保護之間如何平衡的尺度卻并不一致。有的向司法公開傾斜,有的則傾向于個人隱私的保護,并無定論,完全取決于特定國家特定時期的法律價值取向。鑒于我國當下,公眾司法知情權保護不彰,公眾對司法過程監督無力之狀況,筆者傾向采取公眾司法知情權保障優于公民信息保護的策略。

（三）建構公眾獲取法院記錄制度的主要進路

依據英美國家的經驗,一個完整的公眾獲取法院記錄制度（法）應包括公眾獲取法院記錄的目的（相當于總則）、相關概念界定（如何謂法院記錄、公眾獲取、電子法院記錄）、可獲取法院記錄的范圍及例外、公眾獲取法院記錄的時機、公眾獲取的具體程序或步驟、公眾獲取的費用、法院記錄的提供者法院的責任或義務等內容。但筆者無意對我國公眾獲取法院記錄的全部內容逐一展開,并從技術層面予以詳細設計。因為該制度中的許多內容,例如設立法院記錄室、法院記錄查閱網站建設等,均屬于事務性或技術規范性東西,完全可以直接借鑒英美國家的成熟做法。何況,近年來我國法院大力進行信息化平臺建設、案件管理建設,這些方面也積累了較為豐富的經驗。下文將結合域外經驗和我國實踐,就構建我國公眾獲取法院記錄制度時的若干進路或者說所應注意的問題進行討論。

1.將公眾對法院記錄的獲取要求上升為權利。公眾獲取法院記錄的權源來自于知情權。知情權就是由人權重要組成部分的生存權派生出來的。因為,人作為一種社會動物,必須依靠社會共同體的力量才能抵御和控制自然和外在因素,獲得生存。為此必須了解外界和共同體內部人與自然、人與人之間的各種情況和信息,才能確定如何獲取其生存所需的各種資源。盡管知情權屬于基本人權的范疇,但本質上仍是道德權利,是作為人所應當享有的權利。為了將公眾的司法知情權實在化,就必須將這種道德性的權利轉化為法定權利。正如論者言,“如果沒有法律制度明確保障知情權,那知情權的存在和呼求更多則是作為一種基于政治與道德原因而受人們重視的背景性權利,并不能當然成為人們的行為和要求的根據。只有在制度被憲法化或制度將知情權成文化,才能實現知情權的保障”。?參見劉藝:《知情權的權利屬性探討》,載《現代法學》2004年第2期。

從英美法系國家的經驗看也是如此。美國、加拿大一些州的憲法中明確規定公眾享有獲取法院記錄的權利。沒有在憲法上明確規定公眾獲取法院記錄的國家或州,也往往通過法院判例將其解釋為普通法的權利,或者通過立法或法院規則的規定將其法定化。我國可以考慮先在憲法中規定公眾對公共信息的一般知情權,作為將來法院記錄知情權的基礎和鋪墊。為了公眾獲取法院記錄的行為權利化,現實的作法是通過立法和法院的規則的授權。與我國的政體不同,英美國家多為聯邦制國家,各個州在立法權上享有極大的權力。我國是單一制國家,而涉及到訴訟程序、創設權利方面的立法只能歸屬全國人大及其常委會。

在我國公眾獲取法院記錄尚未具備充分的理論準備和實踐操作情況下,目前全國統一立法也不現實,步子不宜邁得太大。英美國家采用立法和法院規則的方式賦予公眾獲取法院記錄的權利的作法可供我國借鑒。我國盡管不是判例法國家,但最高人民法院也經常發布司法解釋和指導性案例,它對地方各級法院對案件的處理具有重要的影響力。因此,可以考慮由立法機關授權最高人民法院制定司法解釋或法院規則的方式賦予公眾獲取法院記錄的權利。但鑒于我國司法權運作的特點,規定時應盡可能具體,減少法院決定公眾是否獲取法院記錄的自由裁量空間。可喜的是,該問題已經得到全國人大常委會委員們的關注和重視。2016年11月5日,全國人大常委會在審議最高人民法院周強院長《關于深化司法公開促進司法公正》報告時,許多委員建議,為避免司法公開中的選擇性、隨意性公開,應將司法公開上升到法律層面。其中李連寧委員表示,司法公開要依法推進,現在最高人民法院有一個推進司法公開的意見,要逐步把它上升到法律層面,或者提請人大常委會作出一個深化司法公開的決定。現在司法公開實際上還有一定的隨意性、政策性,哪些該公開、哪些不公開不能由法院定,要有一個法定的安排。?參見王夢遙:《全國人大常委會審議最高法關于深化司法公開的報告:委員建議司法公開加強頂層設計 防止公開隨意性》,載《新京報》2016年11月6日。令狐安委員也表示,“建議最高法院將司法公開上升到法律層面,即在時機成熟時提出建立司法公開制度的立法建議。”?參見沙雪良:《委員建議公開終審判決少數意見》,載《京華時報》2016年11月7日。

2.拓展公眾可獲取的法院記錄的范圍。我國公眾目前可以查閱的法院卷宗只有已經生效的民事或行政判決、裁定。無論從公眾司法知情權的角度看,還是與英美法國家相比,該范圍過于狹小了,應予以拓展。既然2009年最高人民法院就印發了“司法公開六條”,將司法公開分為立案公開、庭審公開、執行公開、聽證公開、文書公開和審務公開,那么最簡單直接的方式,將這六個階段所形成的各種載體的法院文件記錄直接納入公眾可以獲取的范圍即可。公眾可以獲取的法院記錄的范圍具體包括:訴訟記錄,例如起訴書、答辯書、管轄異議申請、庭審筆錄、審執人員記錄、決定書、裁定書、判決書等;法院制作的記錄,如開庭通知書、案件索引、日程安排、案卷、訴訟登記簿等;法院的設置職能權限和辦案程序記錄;法院制定的解釋規章和規范性文件記錄;法院的財務收支及訴訟費用記錄等。如前所述,在拓展公眾獲取法院記錄范圍的同時,要注意當事人及案件相關人個人信息的保護,要明確限定屬于國家秘密、個人隱私、商業秘密的法院記錄的范圍,限制或禁止公眾對這些法院記錄的獲取。

3.廢除副卷制度。在擴大公眾獲取法院記錄的同時,一些相關的作法也應予以改變,比如廢除副卷制度。我國法院審判實踐中另立副卷的規則最早應見于1957年最高人民法院、司法部《關于律師參加訴訟中兩個具體問題的批復》。該批復第1條指出,辯護律師有權查閱全部案卷材料,但評議記錄應另訂卷,不屬于訴訟過程中的材料另立副卷,且律師不得閱覽。1984年最高人民法院和國家檔案局聯合制定的《人民法院訴訟文書立卷歸檔辦法》中規定,一個案件的材料可以分立為正卷與副卷,各地區高院可以根據本省區實際自行決定。法院副卷的制度化始于20世紀90年代。根據最高人民法院《人民法院訴訟文書立卷歸檔辦法》（1991）和《人民法院執行文書立卷歸檔辦法（試行）》（2006）,所謂副卷,除了卷宗封面、卷內目錄、閱卷筆錄等形式文件之外,還包括案件承辦人的審查報告;承辦人與有關部門內部交換意見的材料或筆錄;有關本案的內部請示及批復;上級法院及有關單位領導人對案件的批示;合議庭評議案件筆錄;審判庭研究、匯報案件記錄;審判委員會討論記錄;案情綜合報告原、正本;判決書、裁定書原本;審判監督表或發回重審意見書;執行方案;執行局（庭）研究案件記錄及會議紀要;法律文書簽發件;證物袋;其他不宜對外公開的材料等。不少學者批評“有關本案的內部請示及批復”等內容規定在副卷之中,“是對于辦案人員錯誤意見的放任包庇,使社會公眾無法對其進行有效監督,從根本上滋生了人情案、權力案和金錢案,也為權力尋租、司法腐敗提供了空間。”?趙霄洛等:《法院“副卷一律不對外公開”缺乏法律基礎》,載《中國律師》2011年第4期。對于副卷制度的存廢問題,學者們也有不同的意見。有學者認為副卷制度的存在是客觀存在,副卷的“含金量”很高,主張在保留副卷制度的前提下對其進行一定的改革。他認為,副卷的存在有利于保存真實的歷史細節和證據,有利于震懾非法的司法干預,還原冤案真相,但同時要建立副卷解密年限制度,在規定律師保密義務的前提下,允許律師查閱副卷以及壓縮副卷內容范圍等。?參見陳有西:《法院副卷如何兼顧公開、專業與科學性？》,載《民主與法制》2017年第11期。另一種觀點則相反,認為法院副卷存在不符合司法公開和審判公開的發展趨勢、違反獨立行使審判權的司法規律和我國嚴禁干預司法活動的規定、限制并縮小了當事人、訴訟代理人以及辯護人的閱卷權、背離了現代訴訟證據裁判原則的基本要求等問題。?參見劉仁文:《法院副卷如何實現逐步公開？》,載《民主與法制》2017年第11期。筆者贊同后一種觀點。為什么法院副卷不能公開？無非是現在的法院副卷記載了公權力干預司法、上級法院的批復指示、難以為公眾所接受的個別評議意見等諸多不便公開的信息罷了。這種狀況是與世界公認的司法規律和我國明確的法律規定相違背的。不能以“存在的就是合理的”的言辭搪塞和辯護。對于這種現象,正如學者所指出的,“合議庭成員或者主管領導均是害怕因為自己的意見而自己被當事人的纏訴,為了保護自己,遂果斷采取了以不公開方式把相關材料存入副卷,事實上這就是一種缺乏擔當的行為。”?唐樹軍等:《正當時:廢除另立副卷制度的思考——從深化司法體制改革的角度》,載“中國法院網”,http://tjjxfy.chinacourt.org/article/detail/2017/02/id/2546633.shtml,最后訪問日期:2019年4月20日。如果我們一方面擴大公眾獲取法院記錄的范圍,另一方面依然維持副卷制度,那么公眾對法院記錄獲取的拓展將變得毫無意義。

當然,法院副卷制度在我國已經存在多年,一刀切地廢除可能并不慎重,可以分步驟、有計劃地廢除。首先,廢止違背現行法律、法規的一些做法。像案件的內部請示及批復、承辦人與有關部門內部交換意見的材料或筆錄、上級法院及有關單位領導人對案件的批示等材料都應首先廢除。其次,將對外公開阻力較小的訴訟材料如閱卷筆錄、案件綜合報告、法律文書簽發件等材料先轉入正卷。第三,將沒有明文規定但實踐中被歸入副卷保存的訴訟材料轉入正卷。如量刑評議表或量刑測算表;取保、逮捕、延長審限審批表等。考慮到現實國情、司法環境以及法院和辦案人員的承受力,有些材料對外公開會遭遇較大的阻力。待時機成熟后像審判庭研究、匯報案件記錄、審判委員會研究案件記錄及會議紀要等這類材料也要全部轉入正卷,供當事人、訴訟代理人以及辯護人查閱。

4.兩種獲取方式并行。公眾對法院記錄的獲取方式可以分為親自到法院的獲取和網上遠程在線獲取兩種。兩種獲取的方式并駕齊驅,還是應當有所區別？對于該問題,具有悠久司法公開傳統的美國,也有類似的爭論。美國理論上存在兩個獲取法院記錄的路徑:一個就是“公共就是公共”（public-is-public）;另一個是“實踐朦朧”（practical-obscurity）。?參見 D.R Jones,“Protecting the Treasure:An Assessment of State Court Rules and Polictics for Access to Online Civil Court Records,”61 Drake L.Rev.375.前者對所有的法院記錄一視同仁,無論這些記錄的存在形式或所在位置。如果要限制公眾的獲取,所考慮是文件中記錄的類型和是否應當被公開。任何在法院記錄室可以被公眾獲取的記錄和信息,在互聯網上通過遠程在線方式也能被獲取。后一種公眾獲取法院記錄的路徑則將關注的問題點集中在電子文件信息的曝光上。它為公眾提供可供打印法院記錄的法院記錄室,在法院的記錄室也可能提供在線的電子獲取方式,但記錄室外再無其他的電子獲取方式。它試圖通過將獲取的方式限制在僅在法院的記錄室獲取,更大程度地保護法院記錄涉及的個人信息。有學者認為,“對此再次需要明確的是,審判卷宗的可查閱并非可以自由地上網下載或查詢,審判卷宗的公開也不是簡單地等同于審判卷宗的上網,而是賦予社會公眾在特定機構、特定場所獲取相關案件審判卷宗信息的機會和權利”。?參見前引?,于志剛文。

筆者傾向于第一種思路。贊同第二種思路的可能認為,允許網上遠程獲取和直接到法院去獲取記錄一樣,那么個人信息泄露盜取的可能性就會大大增加,將對個人隱私權造成嚴重威脅,但事實可能并非如此。因為到法院記錄室通過查閱、復制、摘抄所獲得的法院記錄照樣可以在網上散布。結果是,只要允許公眾可以去法院記錄室復印這些文件,他就可以將這些信息上傳私人網站,傳播這些信息,并可以向其他試圖獲取這些信息的人收費,借此通過買賣公共信息賺錢,進而侵蝕旨在保護隱私權的這些限制。2001年,一個在駕駛中被殺的跑車手的尸檢照出現在互聯網站。網站的所有者是從弗羅里達Volusia縣法醫辦公室得到的打印照。根據弗羅里達公共記錄法,這些當時照片是作為可以獲取的公共記錄。但同年,弗羅里達州立法規定卻將尸檢照片從公共記錄法中排除出去了,因此同一網站的所有者和其他人試圖獲取跑車手尸檢照片將不被支持。當照片不再是公共記錄,僅僅允許到法院記錄室的這種獲取記錄方式也沒有必要了。像網站所有者一樣動機的發布照片的任何人,他們能復制該記錄,掃描它,發布給全世界看。盡管僅僅在法院記錄室獲取可以限制獲取文件的人數,它僅僅是通過一個人使這個文件被廣泛可得。因此,簡單地控制獲取的方式,僅提供了有限的或虛幻的保護。上述例子說明,將公眾獲取法院記錄區分為遠程獲取和通過卷宗室的獲取并區別對待在實際上是沒有意義的。如果要保護法院卷宗中所涉及個人信息,有必要轉向區分卷宗文件或信息的性質上。比如可以通過立法或法院規則的方式明確規定某些有關未成年人的身份信息、性侵案件中受害人或證人的信息、家事案件中的信息不屬于公眾可以獲取的記錄范圍。也可對獲取的主體作出區分對待,當事人、律師、政府機構獲取法院記錄的范圍可適當大于一般公眾。因此,筆者對我國公眾獲取法院記錄的態度十分明確。一方面,我們要充分利用現代互聯網信息技術的優勢,在堅持傳統紙質方式獲取的同時,大力發展網上遠程獲取的方式。另一方面,這兩種獲取法院記錄的尺度和范圍應一視同仁,不應區分對待,以方便公眾獲取法院記錄,實現司法公開的最大化。

總之,盡管我國民事訴訟法有關公眾可以查閱法院生效裁判的規定為公眾獲取法院記錄開了一個門縫,但這門縫過于狹窄,記錄司法過程的絕大多數文件仍然塵封在法院的檔案室不為公眾所知。如此,我國司法公開所追求的保障人民群眾知情權、參與權和監督權,加快建設公正高效權威的司法制度,預防司法腐敗,實現司法實踐與法學教育良性互動等?參見譚世貴:《論司法信息公開》,載《北方法學》2012年第3期。目標恐怕難以實現。因此,隨著司法公開的深化,必須將公眾獲取法院記錄問題提上議程。