阿盟—歐盟峰會：尋求穩定是共同目標

胡黌

2019年2月24日，為期兩天的阿拉伯聯盟—歐洲聯盟峰會在埃及沙姆沙伊赫開幕。

2月24～25日，首屆阿拉伯國家聯盟（阿盟）—歐洲聯盟（歐盟）峰會在埃及紅海海濱城市沙姆沙伊赫舉行。雙方雖是同床異夢，卻也各取所需。在當前世界、地區局勢面臨深刻變化，不確定性不斷上升之際，正如此次會議的主題“投資穩定”所體現出的，尋求穩定成為雙方走到一起的共同目標。

“姍姍來遲”的阿盟—歐盟峰會

2月25日峰會落幕之際，雙方達成了《沙姆沙伊赫峰會宣言》作為此次會議的成果。盡管文件并沒有很多實質性內容，更多的是對往日議題的重申與再確認，但不可否認的是，雙方能夠坐到一起，召開首次阿盟—歐盟峰會，加強阿歐聯系，就已經邁出了雙方關系史上的重要一步。無論就參會規格，還是其歷史意義而言，此次峰會都是阿歐關系史上的里程碑式事件。

阿歐雙方領導人均給予了此次峰會高度重視。盡管會議前期準備屢現波折，雙方矛盾尖銳，2月4日的外長會之后雙方代表仍在相互指責，但最終峰會的出席情況仍讓雙方滿意。歐盟28國中的24國派出國家元首或政府首腦出席，其中包括德國總理默克爾、英國首相特雷莎·梅等重量級人物，而歐洲理事會主席圖斯克、歐盟委員會主席容克、歐盟外交事務和安全政策高級代表莫蓋里尼也悉數出席。阿盟方面，除作為東道主的埃及總統塞西外，沙特國王薩勒曼、科威特埃米爾薩巴赫等亦都出席。相對齊整的陣容無疑說明阿歐雙方對此次峰會的高度重視。

在一定意義上，此次峰會可謂是“姍姍來遲”。一方面，作為兩個歷史悠久的區域性國際組織，歐盟與阿盟長期沒有機制性聯系。相較于非歐關系，阿歐關系的發展可謂大大滯后。非歐雙方早在2000年就在埃及首都開羅舉行了首屆峰會，目前已經召開了五屆，最近一屆于2017年11月在科特迪瓦舉行。而直到2012年，阿歐雙方的外交部長們才開始定期會面。2015年，阿歐雙方方才簽署諒解備忘錄以進一步推動雙方的外交合作。另一方面，早在2016年，歐盟已經與阿盟就召開峰會達成原則性決議，但近三年后，這次峰會才終于落地。

“投資”換“穩定”

為何阿歐雙方選擇在此時召開此次峰會呢？其實，從雙方選擇“投資穩定”作為峰會的主題就可見一斑。盡管對穩定有不同詮釋和理解，但尋求地區穩定無疑是雙方走到一起、召開此次峰會的最大動力。

包括西亞北非在內的歐盟周邊地區局勢不穩定是近年來困擾歐盟的一大難題，而由此衍生的難民及非法移民議題恰是歐盟推動召開此次峰會的直接動因。在內部分配難民機制久商無果之后，歐盟各成員國只得將目光投向難民來源地，力求將難民問題“外部化”——通過與周邊地區國家達成協議，在歐盟以外國家設置屏障提前“截流”。避免難民/非法移民涌入歐洲就成為歐洲領導人在難民議題上為數不多的共識之一。2016年3月在德國總理默克爾的推動下，歐盟與土耳其簽訂了協議，以60億歐元“金援”換取土耳其在希臘—土耳其邊界設卡，大大緩解了當時歐盟所面臨的難民及非法移民大量涌入所帶來的壓力。

因此，在2017年以來從非洲涌入的非法移民數量明顯上升的情況下，在境外“設卡”成為歐盟不得不做出的現實選擇。2018年9月，歐盟各成員國領導人在奧地利薩爾茨堡聚首，重點商討如何應對非法移民問題。在峰會上，各成員國同意就加強歐盟外部邊境保護與域外國家合作，也因此決定于2019年2月在埃及舉行阿盟—歐盟峰會。以此次阿盟—歐盟峰會為契機，換取阿拉伯國家在難民/非法移民問題上的合作，成為了歐盟方面推動此次峰會召開的直接考慮。正如德國總理默克爾在峰會后所言：“歐盟的命運在相當大的程度上取決于阿盟國家的命運。”

在歐盟有求于己的情況下，以難民、非法移民議題為“籌碼”，換取歐盟對地區更多的經濟投入以及政權支持，則成為以埃及為首的阿拉伯國家的務實之選。截至2018年11月，共有來自58個國家的24.3萬名難民在埃及注冊，而他們中許多人的最終目的地無疑都是地中海北岸的歐洲國家。這些難民及避難者無疑成為埃及對歐洲各國的重要“籌碼”。通過管控流向歐盟的難民/移民，換來歐盟的資金支持，能夠大大緩解埃及由于今年年底國際貨幣基金組織120億美元貸款即將到期而造成的經濟上的壓力。同時，對于埃及總統塞西而言，與歐盟展開合作，可以減少西方對其“專制”的指責，為其在國內推動修憲、謀求連任到2034年的動作背書，有力地鞏固了其國內地位。值得一提的是，埃及不僅是本次阿歐峰會的東道主，還是今年非盟輪值主席國，埃及亦借此進一步提高了在地區乃至國際事務中的影響力。

歐盟借峰會展現地區雄心

除了移民議題的直接推動因素外，在中東地區環境動蕩多變，地區秩序重塑的背景下，推動地區局勢朝著穩定方向發展也成為此次峰會的重要考量，歐盟也意在借此展現其在西亞北非地區的雄心。

當前中東局勢紛繁復雜，美國的地區政策更放大了中東的不穩定性。在敘利亞戰爭、也門內戰、利比亞政局動蕩、巴以問題、伊核協議等熱點問題的共同作用下，中東局勢持續動蕩。阿盟內部亦各有盤算，難以形成統一力量穩定地區形勢。特朗普上任以來，美國的中東政策進一步攪動地區局勢，成為新的不安定因素。無論是退出伊核協議，還是將駐以使館遷往耶路撒冷，亦或計劃從敘利亞撤軍，均使得地區局勢進一步復雜化。美歐兩國中東政策愈發難以趨同，近期美在華沙所主導的中東峰會遭到來自歐盟和法德的“軟抵制”。而美預計于4月9日以色列大選結束不久后提出的“和平計劃”，也將與當前中東和平進程的大方向及歐盟的中東政策相悖。此外，歐盟還認為，在美收縮造成阿拉伯地區“權力真空”之際，俄、中等國正在迅速“填補空缺”，“域外勢力”的插手不符合歐盟利益。因此，圖斯克在會議開幕式上強調，（中東）地區不應被拱手讓給“遙遠的全球勢力”。正是在種背景下，歐盟認為唯有加強在阿盟地區的存在，才能夠最大限度削弱各種負面因素對地區穩定的沖擊，維護自身在中東地區的利益。

加強歐洲在周邊地區的存在亦符合近年來歐盟及其主要成員國的政策走向。以德國為例，早在2013年，德國國際和安全事務研究所就曾撰寫戰略報告指出德國安全政策應“主要關注從北非、中東到中亞的日益不穩定的歐洲周邊地區”;2016年德國聯邦國防軍白皮書則進一步指出，德國安全政策的“活動范圍”是“從北非、薩赫勒地區、非洲之角、中東延伸至中亞”的“危機之弧”。而在2016年發布的歐盟《全球外交與安全戰略》也將“來自中東北非地區動亂引發的恐怖主義以及與周邊地區動蕩相關的難民危機”視作首要威脅。

將歐盟的力量投入到中東地區的穩定和復蘇，關系到歐盟的切身利益，也是歐盟近年來的外交與安全政策的優先事項之一。此次阿盟—歐盟峰會，是歐盟加大在中東地區投入，以增進歐盟周邊地區的復原和適應能力，并尋求對沖突與危機綜合應對的重要嘗試。

在這種背景下，此次峰會歐方更多著力于強化歐盟整體在中東的地位。盡管由于英國脫歐、歐盟國家在難民問題上的分裂、民粹勢力上升等因素，歐盟內部團結明顯遭到削弱。但近年來，歐盟各成員國在對外事務上的一致性卻有所提升，尤其是歐盟防務一體化的推進成為16年以來歐洲一體化進程中為數不多的亮點。因此，盡管法、德等大國的中東戰略和政策存在分歧，但這種分歧并未在此次峰會上過多暴露。譬如，在對沙特軍售問題上，在沙特卡舒吉案發生之后，由于德國大聯盟政府中社民黨的堅決反對，德國中止向沙特出口武器，而英法則希望繼續對沙特進行武器出口。但由于當前擬對沙特銷售的“臺風”戰斗機等中含有德國生產的零部件，德國的暫停軍售實質上致使英法對沙軍售陷入僵局。但三國并沒有過多放大此方面分歧，而是繼續在外交以及技術層面上磋商解決。正如德媒所指出的，“如果歐盟想跟阿拉伯國家談判，聯合起來的力量無疑明顯強于單個國家。”

（作者為中國國際問題研究院歐洲研究所助理研究員）