特朗普建墻，美國審計署有話要說

江振春

2019年2月25日，美國眾議院議長佩洛西召開新聞發布會，稱國會通過決議，終止“國家緊急狀態”。

2月15日，美國總統特朗普宣布“國家緊急狀態”，意圖繞開國會，動用軍費、軍隊修建美墨邊境墻。國會拒絕為總統特定項目提供聯邦資金而招致總統動用“國家緊急狀態”，這在美國歷史上是頭一遭！特朗普此舉有違憲嫌疑。美國憲法第一條規定，美國國會具有征稅權、舉債權和撥款權，公共資金使用的監督權，掌握了國家的“錢袋子權力”（Power of Purse）。很多眾議員（包括一些共和黨眾議員）認為特朗普此舉剝奪了國會的撥款權，使得三權分立的格局被打破，只剩下民主、共和兩黨的對立。

國會反對特朗普的修墻計劃并非單單出于黨派之爭。2018年8月國會下屬機構——美國審計署對特朗普修墻計劃進行了專業評估，結論認為：修墻項目根本沒必要且勞民傷財。美國審計署在人民心中地位很高，它的評估報告具有很強的公信力和說服力。然而，特朗普卻棄之如敝屣，他出于政治算計，公然宣布“國家緊急狀態”，挑戰美國審計署權威，挑戰美國既有的政治體制。特朗普的行為不僅遭到國會的反制，而且還將引起大量的法律訴訟，如今修墻的政治風波已從美國審計署蔓延到法院，且越演越烈。

美國審計署：國家財產的“看門狗”

美國審計署正式名稱是美國政府問責署（The Government Accountability Office），它是國會下屬機構，素有美國國家財產“看門狗”之稱。美國審計署的職能遠遠要大于其他國家類似機構，它在廣泛領域對政府的所作所為進行評估與審核，主要負責調查、評估、監督聯邦政府的規劃和支出，甚至包括總統的日常出行開支。例如，2019年1月美國審計署發表了《總統旅行：特勤局和國防部須確保事先準備開支報告并提交國會》的審計報告，針對特朗普及其家庭成員四次去佛羅里達州棕櫚灘私人海湖莊園度假，以及其他三次度假所產生的安保、交通等費用進行了審計，對特勤局和國防部的不當行為提出了審計意見并敦促改進。

美國審計署的負責人是審計長。審計長超然于任何黨派，具有很強的獨立性。審計長由參眾兩院兩黨議員組成的八人委員會考察、推薦，總統任命，參議院批準，任期15年。審計長一旦任職，總統無權罷免，只有參議院有權對其進行彈劾。審計長權限很大，可以代表審計署定期檢查政府各部門管理和使用國會撥款的結果，可以就聯邦資金使用狀況和效率發表獨立評論，向國會報告預算執行結果和決算審計情況。

美國審計署前身是1921年成立的美國會計總署（General Accounting Office）。美國審計署發展分為以下幾個階段：一、憑單審核時期。這一階段存在于20世紀二三十年代。憑單審核，即政府支出機構根據憑單進行支付，然后將這些憑單送美國審計署審核。二、綜合審計時代。綜合審計要求對公共基金使用的合理性、合法性、誠實和效率進行檢查。這一階段從20世紀40年代至60年代。三、計劃評估時代。20世紀60年代至90年代末審計署進入計劃評估時代。這一階段確立了對政府的計劃或規劃進行評估的審計體系。四、“3E”評估時代。從20世紀90年代末至現在，美國審計署進入全面的“3E”評估時代，主要是圍繞經濟（Economy）、效率（Efficiency）和效果（Effectiveness）等三方面進行審計與評估。

美國會計總署在運行83年之后，2004年正式改名為政府問責署。時任審計長大衛·沃克（David M. Walker）針對更名做出了以下說明：“舊名稱已經不能跟上機構角色演變的需要，時代在進步，‘會計一詞決不是我們首要的使命?！?他提出，新機構的定位是，保持獨立與廉潔，針對聯邦資金的使用“向國會提供專業的、客觀的、有事實依據的、超越黨派的，非意識形態化的信息”，新機構的職能之一是“衡量政府的績效，讓政府為自己的行為結果負責”“提高聯邦政府績效，確保政府對國會和美國人民所履行的責任?！笨偠灾绹鴮徲嬍鹗且粋€超黨派機構，具有很強的中立性和獨立性，它所出具的報告以高度客觀、公正而著稱。美國審計署通過自己的審計成果，促進政府機構以及其他公營企業績效管理水平的提高，從而間接為社會創造了巨大的經濟社會效益。由于特朗普修建美墨邊境墻計劃涉及龐大的聯邦資金的使用，該計劃是否能夠實現，必須首先要過美國審計署這一關。

矗立在美墨邊境城市圣地亞哥的“樣板墻”。

特朗普修墻計劃的審計評估

2016年特朗普還在競選總統時，曾許下宏愿：要在美墨邊境修建隔離墻，且由墨西哥政府買單！2017年1月，特朗普宣誓就任美國總統不久，發布了13767號行政命令，立即督促國土安全部沿著西南邊境規劃、設計和建造邊境墻或其他物理屏障。特朗普明白讓墨西哥政府出資建墻近乎天方夜譚，因此轉而要求國會撥款來踐行自己的承諾。然而，特朗普建墻十年計劃所需資金高達180億美元以上，掌握國家“錢袋子”的國會自然不會任由“土豪總統”任意妄為。于是，國會請出審計署，對特朗普的修墻計劃進行審計評估。2018年，美國審計署至少三次對美國南方邊境的巡邏、基建等狀況進行評估，并發布了評估報告，其中8月發布的評估報告影響最大，引起美國國會高度關注。該評估報告主要有以下三點內容：

首先，美國審計署針對美國海關及邊境保衛局所提交“樣板墻”的設計進行了評估?！皹影鍓Α睂?米、高9米，材質分鋼筋混凝土和其他材質。從2017年10月到12月，美國海關及邊境保衛局用了大量的方法，從破壞力、攀爬、可施工性、工程設計以及美學等五個方面測試了這些樣品。根據檢測結果，再根據地形和其他因素，確定了設計方案。美國審計署大體也認可這些設計方案，“樣板墻”本身質量沒有問題。特朗普非常自信，稱在沒任何幫助的情況下，連特種兵也無法成功翻越這些墻。問題是，無論采用何種材質，單面墻體造價不菲，單個造價在30萬至50萬美元之間。有專家估計，如果在美國和墨西哥邊境建這樣一條墻，至少要花費210億美元以上。

其次，美國審計署評估了國土安全部所確認的將要建墻的地點以及相關過程。美國審計署認為，“美國海關及邊境保衛局繼續推動筑墻項目，卻又缺乏評估該項目效益的衡量標準，甚至包括成本評估?！眹涟踩孔罱K修墻開支將大大超出預期，因為缺乏評估標準可能將導致上億國有資金打水漂。對于國土安全部提出的圣地亞哥區域某段邊境墻建造計劃，美國審計署認為，該計劃缺乏必要相關材料證明它的可行性。

最后，美國審計署對國土安全部如何實現邊境墻項目的購置規劃進行了評估。美國審計署認為，美國海關及邊境保衛局沒有遵循國土安全部必要的規劃以及相關采購協議，不符合相關法律要求。

從美國審計署的評估報告可以看出，特朗普為了兌現自己的政治承諾，不計成本地推進建墻計劃。正如美國審計署所言，“國土安全部風險驟增，建墻項目的花費與建造時間都將超出預期，而且也不像期望那樣完全發揮作用?！?/p>

對于美國審計署的評估報告，美國國土安全委員會主任委員、密西西比州民主黨眾議員本尼·湯普森（Bennie G. Thompson）和邊境與海事安全小組委員會主任委員、得克薩斯州民主黨眾議員菲利蒙·維拉（Filemon Vela）高度贊同。湯普森號召民主黨人進行抗爭，“總統在把錢投在他最得意的、卻又毫無作用的工程之前，我們要仔細閱讀這份評估報告。民主黨人必須繼續支持經過檢驗的邊境安全項目，但是我們不能傻傻地坐在那里任由美國納稅人成千上萬的血汗錢丟進馬桶?！本S拉也認為，“國土安全部在缺乏成本與效益關鍵信息的情形下花費納稅人大量血汗錢”，“白宮根本沒有完成它的‘家庭作業;在信息不完整的情形下，白宮只是拿納稅人的錢來賭博;這種不負責任的浪費令人難以接受，為人所不齒！”然而，國土安全部官員吉姆·克魯普勒（Jim Crumpacker）代表特朗普政府在寫給美國審計署的回信中認為，建墻計劃沒有可行性且無法進行追蹤評估，這樣的結論是誤導民眾！

顯然，特朗普不認可美國審計署的評估報告，特朗普對報告置若罔聞，依舊我行我素，宣布“國家緊急狀態”，這無疑犯了美國政治大忌，變相否定了國會對國家財產的監督權和撥款權，危及美國三權分立的政治體制。因此，對簿公堂是遲早的事。

戰火向司法領域燃燒

按理說，圍繞建墻撥款事宜，行政分支與國會應盡量協商一致，彼此妥協是美國民主的根基之一。然而，美國當下的政治呈現“極化”態勢，特朗普執政風格強硬，不按套路出牌，更加劇了兩黨內斗，圍繞建墻撥款問題不惜讓美國聯邦政府關門歇業達35天之久！依照美國審計署的評估報告，特朗普在國會申請建墻的撥款資金幾乎不太可能，因此只有宣布“國家緊急狀態”，才能繞開國會動用軍費去修墻。在“國家緊急狀態”下，特朗普可以援引《美國法典》第十編第2808節有關規定，如果發生戰爭或總統聲明國家緊急狀態……總統有權調動美國軍隊，國防部長（予以配合），不考慮任何其他法律規定，可以進行軍事建設項目……未經法律另有規定。邊境安全也屬于國防范疇，因此根據該項規定，特朗普可以“名正言順”地達到目的。

美國國防部軍費預算開支驚人，向來不差錢。事實上，年度預算約為7000億美元的美國國防部很少接受全面審計。然而，在2018年接受的第三方全面審計中，國防部曝出丑聞，國防后勤局（DLA）在政府審計工作中被發現賬款記錄有8億美元資金缺失。如今，作為三軍總司令的特朗普明目張膽地挪用軍費來圓“夢”，讓很多美國人對國防部軍費的使用情況更加憂心忡忡。有學者統計，美國國防部將把近70億美元軍費用于建墻，其中包括來自軍事建設預算的約36億美元和來自國防部禁毒基金的25億美元。美國現已通過了一系列法律，如《1921年預算與會計法案》《1974年國會預算和截流控制法案》《1985年平衡預算和赤字緊急控制法案》《1993年政府績效及結果法案》等一套完整的預算控制和監督的法律體系，任何挪用聯邦資金的行為將會引起調查與法律訴訟。

根據美國憲政體制，國會與總統產生糾紛、難以一決高下之時，聯邦最高法院將出手進行判決。目前，美國加利福尼亞州等16個州聯合提起訴訟，指控特朗普濫用總統職權，貿然宣布“國家緊急狀態”;美國自由派非盈利組織“公共公民”（Public Citizen）同得州三名地主一起在華盛頓特區提起聯邦訴訟，這些地主的土地位于南部邊境一帶，如果修墻，他們的土地將被征收;公民責任和道德規范委員會（Citizens for Responsibility and Ethics）根據《信息自由法》在華盛頓特區對司法部提起法律訴訟，指控“國家緊急狀態”行政命令違反該法……

對于這些法律訴訟，特朗普信心滿滿，他已做好準備，因為即使案件打到聯邦最高法院，按照目前聯邦最高法院保守派大法官占據優勢的構成比例，形勢顯然對特朗普比較有利。

（作者為南京審計大學外國語學院副教授、博士。本文系國家社科基金項目“美國聯邦最高法院與文化戰爭研究”〈批準號：18BSS015〉階段性成果）