特朗普國情咨文勾勒新一年施政重點

張業亮

2019年2月5日，美國總統特朗普在眾議院發表上任后第二次國情咨文演講，特朗普政府內閣成員悉數出席。

2月5日晚，特朗普在美國國會發表了就任以來第二份國情咨文。這次演講原定于1月29日，但因特朗普與國會眾議院民主黨在修建美墨邊境墻撥款問題上難以達成一致，導致部分聯邦政府機構關門而不得不延遲舉行。這次演講是特朗普就任以來第三次對國會發表的正式講話，也是他在民主黨掌控國會眾議院主導權后首次在國會發表的演講。特朗普在講話中扼要而全面地闡述了在新的一年政府的內政外交政策議程。在美國目前面臨一系列國內外嚴峻挑戰、2020年總統選舉帷幕已經拉開的情勢下，特朗普的政策目標能否實現，對美國政局將產生怎樣的影響，受到廣泛的關注。

國情咨文：總統塑造國會立法議程的一個途徑

國情咨文（the State of the Union address， the SOTU）是美國總統發表的最長和最重要的演說之一，也是其在任期間最重要的政策宣示和立法綱領性文件之一。美國憲法第二條第三款規定：“總統應不時向國會報告聯邦情況，并向國會提出他認為必要和妥善的措施供國會審議。”這一規定成為總統每年向國會提交國情咨文的依據。總統的國情咨文可以選擇以書面形式提交國會，也可以由參眾兩院通過決議并由眾議院議長發出邀請，總統當面向國會兩院聯席會議報告。在美國建國之初，喬治·華盛頓和約翰·亞當斯兩位總統都親臨國會發表國情咨文。托馬斯·杰斐遜總統認為此舉有君主駕臨、有違共和政制之嫌，因此從1801年起，總統本人不再親赴國會發表國情咨文演說，而是將之用書面形式呈送國會。伍德·羅威爾遜擔任總統后，于1913年又恢復了總統前往國會發表國情咨文的做法，此后成為一種傳統。但是否邀請總統到國會發表咨文仍由國會掌握。

國情咨文設計的初衷是在聯邦政府的兩大分支機構——總統和國會之間，就國家前進的方向展開富有成效的辯論，國會（而不是政黨）作為一個機構對總統國情咨文作出回應，從而起到推動必要的立法和有效治理的作用。但隨著美國兩黨制的形成和發展，以及對國情咨文演講實況轉播而帶來的塑造政策議程作用的增大，對總統國情咨文的回應改由國會反對黨來承擔，其中的一個表現就是在反對黨中挑選一人對總統的國情咨文進行“反駁”。不僅如此，在傳播技術和媒介如此發達的今天，不僅總統國情咨文本身，反對黨的回應、現場聽眾的反應和氣氛等，都在試圖傳遞一種政策信息，國情咨文已淪為一場不折不扣的黨派表演。

在美國政治和政策制定中，總統的國情咨文具有兩大功能。

其一是提出總統的政策清單，作為國會主要的立法議程。雖然美國憲法規定立法權屬于國會，但為了保持權力分立和制衡，憲法也賦予總統一定的立法權，主要是立法倡議權和立法否決權。總統在國情咨文中常常提出一系列政策議程，這些政策議程與預算咨文、經濟咨文和各種專門的咨文一起構成總統的主要立法方案。而媒體對國情咨文的傳播使總統把關注的焦點從立法者轉向公眾，總統可以通過發表國情咨文直觀地提升其形象，宣傳其政策議程，提升其重要性，推進在一些已形成共識領域的立法，從而達到塑造國會議程的目的。

其二是提高和改善總統的形象，增加與國會討價還價的能力。從某種意義上來說，美國總統的權力是一種“勸說的權力” （the power of persuasion）。也就是說，總統除了享有憲法規定的“明示”和引申的“固有”權力外，他仍需要與其他人合作來完成施政目標。從公共輿論的角度看，決定當今總統權力和作用的一個主要因素是他對公共輿論的影響力。一般來說，一個擁有明顯公眾支持的總統可以增加其在全國的政治威望和具體政策問題上的影響力;通過尋求公眾輿論支持，總統可以向國會施加壓力，使一些關鍵立法和政策得以通過。簡言之，總統的國情咨文演說起著改善公眾對總統認識的作用。

國情咨文演說的上述功能也說明了為什么特朗普在佩洛西收回原先邀請、要求他遞交一份書面國情咨文時，仍堅持要親臨國會發表演說。著眼于2020年總統選舉，特朗普希望通過發表國情咨文演說增加其政治資產，修補由于聯邦政府關門給他和共和黨在政治上帶來的損害，改善個人形象，穩固其基本選民隊伍，通過積聚人氣向民主黨施壓，完成其政策目標和贏得連任。

以“選擇偉大”和團結為主旨

特朗普此次國情咨文演說長達82分鐘，是自2000年克林頓以來耗時最長的一次講話。與他前兩次在國會講話不同，這次國情咨文是在民主黨奪回對眾議院的控制權，國會兩黨圍繞美墨邊境墻撥款問題難以達成一致，黨爭加劇，美國社會在移民、墮胎、槍支管制等問題上進一步分裂，特朗普民調支持率下滑的背景下發表的。因此，特朗普為此次國情咨文定下了“選擇偉大”（Choosing Greatness）的基調。他在演講中，“描繪了美國偉大的激勵人心的圖景”，表達了對未來的信心，高奏和解的調子，呼吁黨派合作和團結，鼓勵國會采取“更多的禮讓”，要求美國人民在“偉大和僵局”之間作出選擇。

在這一基調的基礎上，特朗普在國情咨文中除了堅持其移民政策主張、大力宣揚其執政以來在各方面取得的成就的同時，還提出了一些具體的與國會民主黨可能開展合作的政策議題。特朗普以加強團結為借口，抨擊國會和特別調查委員會對“通俄門事件”的調查以及民主黨掌控的國會眾議院對其政府高級官員的質詢，抱怨由于民主黨的阻撓，使得他提名的聯邦政府高級官員到目前還空缺很多;聲稱“美國正在發生經濟奇跡，能阻止它的唯一的事就是愚蠢的戰爭、政治或荒謬的黨派調查”; 批評國會民主黨和一些民主黨總統候選人的政策主張，把它貼上“社會主義”的標簽，高調宣稱“美國將永遠不會成為一個社會主義國家”。

提出今后兩年的政策議程

在國情咨文中，特朗普還列出一份詳細的清單，扼要而全面地闡述了他的政府在新的一年內外政策議程。從總體上，特朗普將繼續推進就任以來提出的政策議程，但同時將根據美國內外形勢的變化在優先順序上作出調整，把施政的重點放在尚未兌現的承諾上。其內政外交政策的重點和原則是：捍衛美國的就業、為美國工人要求公平貿易，重建和復興美國的基礎設施，降低醫保和處方藥的價格，建立一個安全、合法、現代和安保的移民制度，實施把美國利益置于優先的對外政策。

在國內政策上，特朗普仍將把推動美國經濟增長和創造就業、“確保美國經濟快速振興”放在國內政策最優先的地位，為此在貿易政策上特朗普將繼續推行貿易保護和單邊主義政策，把“扭轉過去數十年災難性的貿易政策”作為美國經濟振興“至高的優先課題”，要求國會盡快通過《美國互惠貿易法》（the United States Reciprocal Trade Act），“以便如果其他國家對美國商品施加不公平關稅，美國可以向這些國家的商品征收相同關稅”;同時加大美國基礎建設投資，促進美國制造業的回流。

在社會政策上，首先，特朗普將把移民和邊界安全作為重中之重。特朗普是戰后以來首個把移民和邊境安全納入國情咨文演說主要內容的總統，移民和邊境安全在特朗普國情咨文中占據較大篇幅。在美墨邊境建墻是特朗普競選以來最關鍵的議題主張之一，特朗普在競選期間和執政初期不下200次允諾建墻費用由墨西哥買單，遭到墨西哥拒絕后，特朗普轉而要求國會撥款。目前，圍繞建墻資金的撥款問題已成為特朗普與民主黨控制的國會眾議院對峙的中心問題。特朗普就任后，其在競選期間所作出的大部分諾言都已兌現，而在美墨邊境建墻是僅有的幾個還沒有兌現的承諾之一。隨著2020年大選日益臨近，特朗普必然把包括建墻在內的移民和南部邊境安全作為新一年國內政策的重點。

其次，隨著近年來美國社會在墮胎問題上的爭議加劇，特朗普把努力推動國會通過禁止妊娠后期墮胎的立法作為重點。特朗普在此次國情咨文中對紐約州和弗吉尼亞州近期通過的婦女墮胎權法案大加指責，要求國會通過禁止晚期妊娠墮胎立法，以“捍衛每個人的尊嚴”，號召“讓我們共同努力建立一個珍愛無辜生命的文化”，充分展示其反墮胎的立場。這是特朗普就任總統以來，在對國會的三次演講中首次提到墮胎問題，也是戰后以來美國總統首次在國情咨文中提及墮胎問題。特朗普把墮胎問題作為今后兩年的重要議題，意在鎖定社會保守派、特別是福音派基督徒的選票。

再者，在福利和公共衛生領域，特朗普把降低醫保和處方藥價格、抗擊兒童癌癥和艾滋病、推動全國性的家庭帶薪休假等兩黨有可能達成共識的議題放在優先議程，期望以此結成廣泛的執政聯盟，在立法上取得更大的成就。

特朗普在國情咨文的最后部分宣揚了他在外交和安全政策上的成就，闡述了今后兩年的外交政策議程。總體上看，特朗普仍將延續就任前期推行的外交安全政策，但在優先順序上作出調整，其對外戰略概括起來是：把“美國優先”作為對外政策的原則，以解構二戰后形成的以自由主義多邊秩序為“美國優先”原則的主要表達范式;以擴大防務開支、重建美國軍力為安全戰略的支柱，以達到“保護美國人民、本土和生活方式”“促進美國繁榮”“確保美國經濟快速振興”“推進美國利益”的目標。

在具體的外交政策上，在新的一年里，特朗普政府將推行以下政策：一是把委內瑞拉和伊朗作為外交政策關注的重點。在國情咨文中，針對委內瑞拉局勢特朗普闡明了美國的政策，繼續表達了對瓜伊多的支持，譴責“馬杜羅政權的殘暴”，稱“其實施的社會主義政策把一個南美最富裕的國家變成了一個凄慘的、貧困的和絕望的國家”。在對伊政策上，特朗普政府仍把伊朗作為美國在中東地區的主要對手和美國面臨的主要威脅之一，把防止伊朗獲取核武器作為對伊政策的目標，繼續強化對伊朗的制裁，并聯合美國在該地區的盟友以色列和沙特等國對伊朗進行遏制。二是在對朝政策上，特朗普政府將堅持“完全的、可核查的、不可逆轉的無核化”目標，把朝鮮現行棄核作為放松對朝經濟制裁、實現美朝關系正常化的前提。三是闡述了美國處理大國關系的主要政策。在對俄關系上，特朗普稱將努力修復因美國退出《中導條約》、美國在歐洲部署戰術核武器以及因烏克蘭和敘利亞問題而日趨緊張的美俄關系，同時加緊新型武器研發，以在與俄的核軍備競賽中占據優勢。在美歐關系上，面對由于安全和貿易分歧而漸行漸遠的美歐關系，特朗普堅持要求北約盟國擴大防務開支，在貿易政策上作出讓步，同時在一些重大的全球和地區外交、安全政策上緊跟美國。在對華政策上，特朗普把中國作為主要的戰略競爭對手，與中國展開全方位的競爭，強化“印太戰略”，并用臺灣問題、南海問題來牽制中國，迫使中國在貿易談判上作出重大讓步。

在安全和防務政策上，特朗普政府采取的主要對策是：一是繼續把重建美國軍力作為安全和防務政策的重心，為此將繼續擴大防務開支，大力推進美國核力量現代化，擴大和強化美國的核武庫，繼續開發和部署導彈防御系統，加快太空部隊布建;二是在反恐和打擊“伊斯蘭國”問題上，特朗普政府將繼續推進從敘利亞撤軍的進程，與包括塔利班在內的阿富汗各團體開展談判，推動政治解決阿富汗問題，以盡快結束“這場漫長的、血腥的沖突”;三是在裁軍軍控領域，退出《中導條約》，為美國開發新的核武器松綁，同時謀求以新的條約來取代《中導條約》，以謀取戰略優勢。

面臨的挑戰

然而，特朗普的這些政策議程將面臨國內外一系列挑戰。從美國國內來看，兩黨政治極化的大環境，民主黨掌控國會眾議院的政治現實，將加劇兩黨在一些關鍵議題上的沖突，使特朗普鼓吹的兩黨合作成為泡影，國會民主黨人也必然利用其在眾議院的主導地位阻撓特朗普政策議程的實施。特朗普與國會民主黨的政策議程重點不一，眾議院民主黨對特朗普“通俄門事件”和高級官員的調查，特朗普與共和黨內建制派的分歧等，都將對特朗普政策議程產生干擾。此外，特朗普的低支持率也限制了其與國會民主黨人打交道的能力。

從國外來看，特朗普奉行的“美國優先”和單邊主義外交政策將遭到包括盟國在內的世界上大多數國家的反對，從而對其外交政策議程構成挑戰。

（作者為清華大學中美關系研究中心研究員）