民族特色村寨保護(hù)政策解讀

(1.四川大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院中國西部邊疆安全與發(fā)展協(xié)同創(chuàng)新中心 四川 成都 610000) (2.四川大學(xué)歷史文化學(xué)院 四川 成都 610065)

一、民族特色村寨保護(hù)政策陸續(xù)出臺(tái)

2009年8月8日，國家民委、財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于做好少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，在歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村保護(hù)中突出少數(shù)民族特色。意見指出保護(hù)與發(fā)展民族特色村寨一是為搶救和保護(hù)少數(shù)民族特色村寨的文化與遺跡，促進(jìn)民族文化的傳承；二是旨在推動(dòng)民族地區(qū)新農(nóng)村、新牧區(qū)的建設(shè)，發(fā)展民族特色產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)民族地區(qū)脫貧致富。①2012年12月5日，國家民委印發(fā)《少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展規(guī)劃綱要(2011—2015年)》，成為民族特色村寨保護(hù)的綱領(lǐng)性文件。綱領(lǐng)指出民族特色村寨保護(hù)的指導(dǎo)思想、實(shí)施原則、對(duì)象、任務(wù)、組織與保障措施，提出民族村寨開發(fā)與保護(hù)要實(shí)現(xiàn)改善人居環(huán)境、提高人均收入、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、提升公共服務(wù)、增進(jìn)民族關(guān)系的目標(biāo)。②至此，各省市、地區(qū)的民族村寨保護(hù)工作有章可循。

在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，各省、區(qū)、市積極響應(yīng)號(hào)召開展工作。到2012年，全國28個(gè)省區(qū)市370個(gè)村寨開展試點(diǎn)，取得明顯成效。2015年7月7日-8日，廣西三江侗族自治縣召開第十五屆人民代表大會(huì)第六次會(huì)議，審議通過了《三江侗族自治縣少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展條例(草案)》，從立法的層面，為三江侗族自治縣少數(shù)民族特色村寨的保護(hù)與發(fā)展護(hù)航。③2017年9月18日，福建省民族與宗教事務(wù)廳發(fā)布《福建省三明市“五個(gè)結(jié)合”規(guī)劃特色村寨建設(shè)工作》。指出民族特色村寨保護(hù)工作要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、與少數(shù)民族事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、與客家文化(閩西)生態(tài)環(huán)境、與當(dāng)?shù)孛褡鍌鹘y(tǒng)文化、與實(shí)際生產(chǎn)生活需要相結(jié)合。④2018年8月28日，貴州省黔南布依族苗族自治州發(fā)布了《黔南州民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展三年行動(dòng)方案》(2018-2020年)。《方案》分為總體要求、主要任務(wù)、實(shí)施過程、保障機(jī)制四個(gè)部分。明確以文化傳承人保護(hù)、歷史文化挖掘整理保護(hù)、村寨鄉(xiāng)愁文史展示、村寨文化再生、村寨環(huán)境治理和形象提升、村寨文物保護(hù)、實(shí)施特色產(chǎn)業(yè)扶持、特色民族村寨保護(hù)發(fā)展等“八大工程”為主要任務(wù)。⑤幾年來，民族特色村寨保護(hù)政策手段多樣，政策內(nèi)容在不斷細(xì)化。

二、民族特色村寨保護(hù)政策解讀

1.政策模式。公共政策體系中，具體部門的公共政策體現(xiàn)在總體公共政策之下。⑥國家民委及相關(guān)部門出臺(tái)的政策、規(guī)劃綱要、指示意見，是基于中國全國人民代表大會(huì)與中國共產(chǎn)黨全國人民代表大會(huì)中對(duì)政府部門和社會(huì)發(fā)展的指示與方向引領(lǐng)。全國人民代表大會(huì)、中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)對(duì)民族發(fā)展、民族團(tuán)結(jié)問題的重視，會(huì)上制定“五年計(jì)劃”指導(dǎo)著國家民委等部門制定、出臺(tái)具體政策。具體的民族發(fā)展政策與社會(huì)主義總目標(biāo)、國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展階段性目標(biāo)相適應(yīng)。

2.政策手段。民族特色村寨保護(hù)政策多以規(guī)章制度和地方性法規(guī)的形式發(fā)布。早期多是中央部署及地方政府的“指導(dǎo)意見”、“通知”等規(guī)范性文件，近3年來，少數(shù)民族自治地方的關(guān)于民族村寨保護(hù)的自治條例和單行條例增加。根據(jù)國務(wù)院“十三五”促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃的通知，地方政府牢牢把握各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的民族工作主題，堅(jiān)持貫徹黨的民族政策。

3.政策主體與客體。少數(shù)民族村寨居民既是公共政策的主體，也是公共政策的客體。政策主體經(jīng)由“從群眾中來”而集中群眾的認(rèn)識(shí)和要求，形成政策；并經(jīng)由“到群眾中去”,將政策實(shí)施于群眾之中，形成一種“上下互動(dòng)”的政策模型。⑦根據(jù)國務(wù)院民族發(fā)展十三五規(guī)劃中“因地制宜”、“自力更生”的原則要求，少數(shù)民族地區(qū)人民在少數(shù)民族發(fā)展中的主體地位更加突出。在政府權(quán)力部門的支持下，激發(fā)地方內(nèi)生動(dòng)力。

4.政策價(jià)值觀念。少數(shù)民族保護(hù)與發(fā)展政策的基本價(jià)值理念是“以人為本”。尊重少數(shù)民族的發(fā)展權(quán)利，促進(jìn)人的全面發(fā)展。政府始終經(jīng)濟(jì)建設(shè)作為工作的重心，把人民群眾的利益與需求作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。在全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，注重和保護(hù)少數(shù)民族的權(quán)利與利益，滿足少數(shù)民族對(duì)美好生活的向往和追求，讓少數(shù)民族群眾參與到全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，共享改革開放發(fā)展成果。

三、民族特色村寨保護(hù)政策注意問題

1.協(xié)調(diào)處理政策多重目標(biāo)。民族特色村寨的形成有著環(huán)境、地理的歷史局限性。在對(duì)民族村寨進(jìn)行開發(fā)、基礎(chǔ)建設(shè)時(shí)，要注重保護(hù)民族村寨的歷史文化遺產(chǎn)、積淀與特色。在政策制定時(shí)，經(jīng)濟(jì)開發(fā)、特色產(chǎn)業(yè)扶持政策要與民族文化傳承政策相結(jié)合。

2.整合好政策間接軌問題。少數(shù)民族與民族地區(qū)“十三五”發(fā)展規(guī)劃與“脫貧攻堅(jiān)”政策、民族政策相銜接。處理好組織機(jī)構(gòu)、具體職能、實(shí)施細(xì)則、評(píng)估監(jiān)督等具體細(xì)節(jié)。加強(qiáng)政府民族事務(wù)管理能力的建設(shè)，促進(jìn)政策的高效執(zhí)行。

3.注重政策制定的全面性。“十三五”期間，少數(shù)民族地區(qū)要注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，協(xié)調(diào)發(fā)展，共享發(fā)展，綠色發(fā)展，開放發(fā)展，創(chuàng)新發(fā)展，團(tuán)結(jié)發(fā)展。在脫貧攻堅(jiān)的關(guān)鍵時(shí)期，少數(shù)民族村寨保護(hù)與發(fā)展政策不僅僅聚焦在村寨的保護(hù)與開發(fā)問題上，更要注重政策的全面性。民族地區(qū)要優(yōu)先保障和改善民生，同時(shí)也要注重綠色發(fā)展，注重生態(tài)文明建設(shè)，保護(hù)民族文化，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步。

4.健全政策主體參與機(jī)制。政府作為權(quán)力主體，在民族特色村寨保護(hù)中處于主體地位。而當(dāng)?shù)鼐用瘛⑸鐣?huì)組織等力量薄弱，在民族特色村寨保護(hù)中的主體地位沒能充分體現(xiàn)。要充分體現(xiàn)當(dāng)?shù)鼐用裨诿褡逄厣幕纬伞⒊恋怼鞒羞^程中的獨(dú)特作用，同時(shí)發(fā)揮社會(huì)組織、專家學(xué)者等在保護(hù)理論與實(shí)踐方面的優(yōu)，建立、健全民族特色村寨保護(hù)主體的參與機(jī)制。

注釋：

①國家民委辦公廳財(cái)政部辦公廳關(guān)于做好少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見.http://www.xjmzw.gov.cn/nsjg/jjfzc/fzgk/565.htm

②少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展規(guī)劃綱要(2011—2015年).http://www.seac.gov.cn/seac/zcfg/201212/1074566.shtml

③廣西三江侗族自治縣審議通過.少數(shù)民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展條例(草案).http://www.gxmzb.net/content/2015-07/13/content_9331.htm

④福建省三明市“五個(gè)結(jié)合”規(guī)劃特色村寨建設(shè)工作.http://www.fjmzzj.gov.cn/jhtml/ct/ct_1898_274291

⑤黔南州民族特色村寨保護(hù)與發(fā)展三年行動(dòng)方案(2018-2020年).http://www.qnmzw.com/html_qnbz/zcfg/1318.html

⑥陳社英.總體公共政策與發(fā)展戰(zhàn)略——國際視野下中國案例透視[J].改革與戰(zhàn)略,2008(06):1-9.

⑦寧騷.中國公共政策為什么成功？——基于中國經(jīng)驗(yàn)的政策過程模型構(gòu)建與闡釋[J].新視野,2012(01):17-23.