鄉村土地改革法律問題研究

(江西理工大學 江西 贛州 341000)

一、農村土地產權制度改革的現狀

農村改革歷來是我國經濟改革的重點，現階段尤其重視農地產權制度改革。黨的十一屆三中全會后，實行了土地所有權與使用權的分離，農村土地所有權屬于集體，經營權和收益權歸農民。《中華人民共和國農村土地承包法》規定，土地承包經營30年，原則上不變。這一改革舉措解放了農村生產力，農村隨之發生了巨大變化。

但隨著經濟體制改革的推進和城鎮化的高速發展，城鄉差距日益擴大，原有的土地制度不能適應經濟社會發展要求。黨中央為了推進農地產權制度改革頒布了一系列文件，逐步加快了對農地產權制度改革的步伐。黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，要求弱化農地所有權，強化農地承包經營權，允許農地承包經營權流轉，農地改革進入了新階段。

黨的十八大報告進一步提出，在符合規劃和用途要求下，改革農地征收制度，構建城鄉統一的土地市場，允許農地進入市場交易，提高農民在土地增值收益中的分配比例。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，加強了對農村產權中用益物權的保護。2017年4月，中共中央、國務院印發了《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》(中發〔2017〕1號)，是中央連續發出的第14個指導“三農”工作的1號文件，對深化農地產權制度改革提出了具體的方針政策，明確了改革的目標方向、改革的重點任務、改革的推進原則和改革的實施要求。為了推進農地產權制度改革，中央于2015年初在全國29個縣(市、區)進行了農地產權制度改革試點，計劃到2017年底完成。各地進行了大量的試點，但效果不盡如人意。

習近平總書記在黨的十九大報告中強調指出：“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長30年。深化農村集體產權制度改革，保障農民財產權益，壯大集體經濟?！边@為進一步深化農地產權制度改革指明了方向。

二、農村土地產權制度改革存在的問題

(一)產權權屬不清晰。農村土地權利是一種多種權利組成的權利束，其中最為重要的當屬土地所有權。我國農村土地所有權的性質在立法上內涵不明確、權能不完善以及主體的虛無化和多元化導致了理論和實踐上的混亂和矛盾。無論是農村征地制度改革、集體經營性建設用地使用權流轉問題，還是涉及及農村小產權房的所有權問題，其背后都毫無例外地牽扯到農村土地產權制度不適應和不完善的問題。農村土地配置效率低下的現實狀況，使得農村土地產權制度成為制約國土資源管理的一個瓶頸。

(二)產權交易機制不健全。在農地交易市場的建設中，需要政府發揮主導作用，對農地交易市場進行宏觀調控，保障農地交易市場長期有效運轉。但是，農民和村集體對政府的行為缺少有力的制約條件，無法與之抗衡，因此農地交易市場建設停滯或者運行不佳。

在農地交易中，政府失靈主要表現在3個方面：一是政府不能控制農地市場；二是農地交易中政府管理與市場調節邊界模糊；三是對政府權力的行使缺乏監督和約束機制。

(三)產權流轉不自由。現行農村土地制度規定，農村承包土地嚴格農用，這是國家為保障糧食安全而設定的紅線，這一制度安排是基于我國人多地少的國情而設定的，有其合理和客觀的要求，是一種理想上的靜態保護，除土地承包權的流轉在不斷放活外，集體建設用地尤其是宅基地基本是保持靜止的利用狀態，農民和農村集體不能處置，更無法在城市擴張的過程中獲得市場收益，只能被動地接受征收補償。

(四)產權擔保不穩定。融資難是制約農村經濟發展的重要瓶頸。農地是農民手中可掌控的擔保物，開展農地抵押能有效緩解農民融資難問題。雖然2014年的中央1號文件中指出：“允許承包土地的經營權向金融機構抵押融資”。之后又出臺了多個文件，但使用的名稱卻不統一，如“土地承包經營權抵押貸款”“承包土地收益權抵押擔?！薄稗r村承包土地抵押貸款”等。

三、農村土地產權制度改革的建議

(一)以“確權”為前提，完善產權保護制度。農村土地所有權性質的清晰度越高，農村土地權利就越穩定。穩定的農村土地權利就會帶給農民長期的預期，從而增加農民投資土地的信心，這一方面可以促進有效地使用和保護我國極其有限的土地資源，另一方面可以讓農民增產、增收，提高農民的生活水平，進而使農民在市場經濟中享有較多的經濟自由，也有利于和諧新農村的建設。土地所有權是土地產權制度的核心，土地他物權是土地所有權的派生性權利。

(二)健全農地交易市場，優化農地資源配置。第一，發揮規劃的引領作用，加強政府對農地供給量的控制。根據全國農業現代化規劃和城市發展規劃，地方政府要對農用地和建設用地的總量進行控制，確保規劃落到實處。

第二，明確市場與政府的角色定位，劃清政府與市場的權力邊界。限定政府的權力范圍，充分發揮市場在農地交易中的調節功能，健全對政府權力運用的監督機制，將政府的權力關在制度的籠子里，使政府真正成為服務性政府。

(三)堅持家庭經營的基礎性地位，推進農地流轉。推動農村土地流轉，必須堅持家庭經營的基礎性地位。這一點上《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》與十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，可以說是一脈相承，雖然我們鼓勵發展多種形式的農業經營方式，但是一定要堅持家庭經營在農業生產中的基礎性地位，推進土地流轉。

(四)完善農地擔保制度，消除農地擔保的安全隱患。農地擔保緩解了農戶發展農業資金不足的難題，既能保護農民的農地權益，又能實現農地資源優化配置，但農地擔保中存在的金融風險給農村金融體系帶來了安全隱患。

第一，完善農地擔保法律制度，為農地擔保提供保障。需要進行農地擔保立法，修改《物權法》《農村土地承包法》，賦予農地擔保權能，再依據《擔保法》《中華人民共和國商業銀行法》等，對農地擔保進行規制，保證農地擔保有法可依。

第二，健全農地擔保市場，為農地擔保拓展空間?！皳ｋy”是制約我國農村金融市場發展的關鍵問題。農地擔保應參照不動產使用權擔保的規定，制定具體的規范農地擔保的規章制度。政府不能過度干預農地擔保市場的運行，要發揮政府的行政指導職能，減少擔保市場的盲目性，提高農地擔保市場的風險防范成效。