淺析信訪工作中的形式主義

(武漢大學政治與公共管理學院 湖北 武漢 430072)

一、思想認識存在偏差，擔當精神仍需加強

信訪機構的主要職能是受理、轉遞、交辦、督辦信訪事項，并向黨和政府的決策層提出預警和建言，沒有調查、處理的實權，使信訪機構難以督促職能部門及時辦理信訪事項。信訪人迫切要求及時解決問題，信訪機構缺乏解決問題的資源和權限，信訪工作人員對信訪工作的全局性、基礎性地位的認識程度又有待提升，大多沒有將群眾上訪擺上應有的位置，統一籌謀推進。認為在哪個地區發生就是哪個地區的事，哪個部門單位就是哪個部門單位的事。為民服務和宗旨意識沒有得到提升，化解上訪思想沒有形成，遇事能推則推能躲則躲，擔當精神不夠。且學習不夠主動、業務培訓不夠熟練，主要靠經驗處理上訪事件，對應掌握的法律知識和業務素質能力有一定欠缺，在聽取上訪群眾記錄過程中不能盡職盡心，習慣于聽口頭描述，看表面情況，對上訪人反映的情況記錄流于形式，發現問題也不及時指出。

二、初訪接待敷衍了事，事態擴大一味妥協

上訪人為了維護自身權益而上訪，上訪要求也有合理、無理之分，過激行為也時常出現，信訪干部厭惡、漠視這種行為，對群眾的訴求置之不理甚至加以斥責，讓群眾更為不滿，做出失當行為。在群眾上訪或越級上訪得到關注后，為達到維穩、平息事態的目的，不論上訪人的訴求是否合理合規，一味妥協，只為緩解緊張局面，部分單位和干部甚至違反原則用錢財或利益讓上訪人暫時不要上訪。上訪人抓住部門單位怕麻煩的心理，得到一點好處之后對上訪更寄予了高期望，助長了不正之風，一而再再而三地上訪。本可以依法依規解決的案件陷入惡性循環，一方面是相關部門、單位在處理案件的方式方法讓當事人和其他上訪人有一種誤解，認為權大于法，某種程度上縱容了上訪；另一方面則是部分群體性案件涉及的人數較多，上訪者的從眾和“法不責眾”的心理讓他們聯合起來，把上訪作為滿足個人不正當目的手段。

三、無序上訪難以應對，終結機制陷入怪圈

雖然《信訪條例》對信訪人的行為做了規定，但無序上訪仍頻繁發生，在信訪人提出的信訪事項已依法解決,或已受理,正在辦理之中仍繼續上訪,采取暴力、威脅或者靜坐、打橫幅，圍堵各級國家機關大門等方式危害公共安全,擾亂公共秩序,妨害社會管理的過激行為已違反治安管理行為,但一般采取當場警告、訓誡的方式。信訪部門幾乎是束手無策，要么無奈應對、要么通報相關單位施壓、要么直接通知屬事或屬地單位接回上訪人。導致一部分上訪人以越級上訪為要挾，不斷提出一些不合理不合規的要求，也間接影響其他信訪人，嚴重損害了政府的公信力和社會的公平正義。

信訪機構將來信來訪事項轉發至相關單位后,后續監督管理力度不強,導致信訪事項辦結中最大的問題在于難以落實。《信訪條例》明確規定信訪事項應當自受理之日起60日內辦結；情況復雜的，經本行政機關負責人批準，可以適當延長辦理期限，但延長期限不得超過30日，并告知信訪人延期理由。法律、行政法規另有規定的，從其規定。①這也就意味著,信訪事項自受理之日起90日內必須辦結,但僅有少數信訪事項能按時辦理。信訪機構對此進行督辦,僅僅是網絡、語音督辦或要求寫出情況說明,信訪案件最終的解決程度,只取決于具體辦理部門。而相關單位在辦理了信訪件后，上訪人做出不再上訪的承諾，最后卻有法不依、執而不決。終結制度在實際運行中一而再的被打破，信訪事項“終而不結”現象嚴重，無限上訪無法約束，無限重復辦理難以遏制，上訪步入了“上訪—結案—再上訪”無休止的怪圈。

四、解決問題避重就輕，片面追求目標考核

各級黨政機關對相關部門單位的信訪工作實行目標考核機制，信訪工作作為重要衡量標準，督促各級政府及單位高度重視信訪工作，并實行嚴厲的問責制度，問責信訪干部、問責基層。但強調信訪量，與基層政績掛鉤，實行“一票否決”制度，對基層工作造成了巨大的壓力，使得地方政府在目標考核的壓力下，要求各單位各地區保證沒有無序上訪、越級上訪，一旦在重大時期，就采取人盯人的方式，確保將有高度上訪傾向的上訪人控制在本地，花費大量人力物力財力。片面追求目標考核過關，把精力都放在防、堵、截，阻止上訪事件影響年底考核，這種考評機制既無法真正解決問題，也使相關部門單位疲于應付，難以投入改革發展工作。面對敏感、牽一發動全身的問題，相關單位避重就輕，誰先發聲就先解決，不發聲不上訪的群體無人關注。

五、人員緊缺任務繁重，領導重視目標易成

社會矛盾凸顯，上訪量不斷增加，有些是相似、重復的問題，致使信訪部門超負荷運轉。再加上相關責任部門單位存在著推諉、敷衍、拖延信訪事項辦理的問題，又進一步加重了信訪問題的解決難度。近幾年信訪量雖然有下降的趨勢，但信訪總量仍舊較大，而相應的信訪機構設置薄弱，人員配備嚴重不足，難以應對大規模的信訪，信訪矛盾得不到及時化解，促使民眾向更高層級信訪機構或政府提出信訪訴求，這又對基層有限的信訪工作力量形成沖擊。

同級的政府信訪機構主要是對同級黨委、政府負責，后者是前者的領導機關。上級政府信訪機構不是下級的領導機關，是業務指導機關。上級政府信訪機構向下級政府及其信訪機構交辦信訪事項，并對后者加以督促檢查，提出辦理意見，要求回報辦理情況。下級信訪機構對于信訪件辦理的情況如何，往往并不取決于上級政府信訪機構的督促檢查，而通常是取決于同級黨委和政府對信訪問題的重視程度與工作力度。信訪工作中,許多實體性問題甚至程序性問題的解決都需要請示領導,信訪件在得到領導批示后再按指示辦理,領導的關注程度和判斷標準直接影響信訪事項處理的效率、效果。因此,信訪人熱衷于跳過信訪機構直接找領導,一次次地向領導反映情況,不論花費多少時間、精力,領導不在其情況匯報上簽下意見絕不罷休。這種現象加劇了群眾信上不信下、信多不信少、信鬧不信理、信訪不信法的現象,信訪制度負面影響逐漸被擴大。

六、責任清單層層下移，信訪積案無法解決

每年年初各級部門單位都會要求與下級和下屬單位簽訂“責任狀”-責任清單、工作責任狀，將責任下移，試圖讓下級的“責任狀”成為“免責單”。責任狀泛化，會造成履行職責的缺位和虛位，責任狀“滿天飛”，名為層層壓實責任，實則不管下級是否有實際和能力來完成，將責任壓給下級。面對多年無法解決的信訪積案，相關部門及有關領導調查研究多次，召開協調會，主要領導也包保信訪件，每年下責任清單，要求保證一定的結案率、重訪率等，卻始終不能結案。

【注釋】

①信訪條例(第三十三條)