論機關事業單位養老保險改革的利與弊

(鄭州市社保局新鄭分局 河南 鄭州 451100)

機關事業單位養老保險制度是中國社會保障制度的重要組成部分。長期以來事業單位實行退休金制度，這對于保障退休人員生活、維護社會穩定發揮了重要作用。但隨著社會主義市場經濟的發展，也存在一些問題亟待解決。尤其是《事業單位養老保險制度改革方案》出臺之后，近幾年五個試點省市進展一直非常緩慢。如何解決改革中所遇到的難點，切實推進事業單位養老保險制度改革發展，是當前需要深入研究的重大現實問題。

一、機關事業單位養老保險制度沿革

事業單位現行的養老保險制度始建于20世紀50年代，成型于1978年。當時國務院下發《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》，基本確立了干部退休制度，其內容包括退休條件、退休待遇和撫恤善后等。1986年，國務院下發《關于發布改革勞動制度四個規定的通知》，規定國家機關、事業單位和社會團體的退休養老實行社會保險制度。1992年，原人事部印發《關于機關、事業單位養老保險制度改革有關問題的通知》，重申機關事業單位養老保險制度改革，逐步改變退休金實行現收現付、全部由國家包下來的做法。1993年，國務院印發《事業單位工作人員工資制度改革實施辦法》。1994年，原人事部印發《關于機關、事業單位工資制度改革實施中若干問題的規定》，對退休金的計發基數、比例標準做了詳細規定。1994年開始，云南、江蘇、福建等地先后發布機關、事業單位養老保險改革的有關文件，并開展試點工作。據原人事部有關資料顯示，截至1997年，全國28個省(區、市)的1700多個地市、縣開展了試點，其中19個省(區、市)政府出臺省級方案，但是各地試點適用范圍差別較大，實施細節也各不相同。

1999年，經國務院批準，原國家經貿委所屬10個國家局管理的242個科研機構、中央所屬的178家工程勘察設計單位以及原建設部等11個部門所屬的134個科研機構改革了管理體制，實行屬地化、企業化管理，這些轉制的科研機構實行城鎮企業職工養老保險制度。2000年，國務院《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》規定，公務員和全部由財政供款的事業單位維持現行養老保險制度，部分財政供款事業單位的養老保險辦法在調查研究和試點基礎上分別制定，要求已進行改革試點的地區繼續完善和規范。2001年，原勞動和社會保障部發布《關于職工在機關事業單位與企業之間流動時社會保險關系處理意見的通知》，其中對職工在機關、事業單位和企業之間流動時轉移各項社會保險關系作了規定。

2008年，國務院原則通過了《事業單位工作人員養老保險制度改革試點方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市先期開展試點，與事業單位分類改革配套推進。2009年1月，國務院要求5個試點省份正式啟動此項改革，實現企業與機關事業單位之間制度能夠銜接，實現事業單位養老保險制度向企業養老保險制度并攏。

二、現行機關事業單位養老保險制度存在問題

機關事業養老保險制度推行較早、試點已久，但是機關事業單位由于不像企業那樣處于經濟體制改革的最前沿，改革的重點是建立規范的公務員制度和事業單位人事管理制度，而養老保障改革的進程相對滯緩，總體仍維持單位退休制度。這是形成“雙軌制”的歷史原因。在機關事業養老保險制度施行和基層業務實際中，存在著一些問題亟待完善解決。

以鄭州市為例，《鄭州市人民政府關于進一步加強機關事業單位養老保險工作的通知》(鄭政文〔2005〕188號)確定了機關事業單位養老保險以收定支為主線，但是各縣區在具體執行過程中卻存在著各種差異：

1.各縣區所使用的參保信息系統不一樣，這樣就阻礙了人員跨市區調動轉移的難度，調出地所繳納的養老保險金只能通過財務的方式轉入新參保地，并以手工記賬的方式對這一段進行記錄。一個行政區域內分別采用多個社保信息系統很容易出現重復參保的現象。按規定機關事業單位任職人員不得在企業掛職，但是全省乃至全國沒有統一的社保系統，就很容易出現一個人在這個地區參加了機關事業養老保險，而在另一個地區參加了企業養老保險，這種重復參保的現象，并且難以發現。

2.繳費起始時間不一致，例如：鄭州市中原區機關事業單位養老保險從2000年1月開始參保；二七區機關事業單位養老保險從2000年3月開始參保；登封市機關事業單位養老保險從2005年1月開始參保；新鄭市機關事業單位養老保險從1995年10月開始參保，其中財政全額供款事業單位開始時間為2006年1月。參保時間即實際繳費的記賬時間，改革前的養老保險制度規定“機關事業單位職工自參加工作之日起連續繳納養老保險金直至退休年齡，國人部發〔2006〕60號文)規定工作年限越長退休金發放比例越高，退休所發放的養老待遇與繳費年限息息相關，因各地區的開展時間不一致，那么存在各縣區轉移的人員的實際記賬時間很難核算，勢必也會影響到退休待遇的核算。

3.各縣區繳納的比例不盡相同，各地制定了與當地經濟財政能力相符的繳費比例。例如：鄭州市中原區全供人員繳費比例為單位繳納37%，個人繳納4%，差補，自收自支人員單位繳納35%，個人繳納4%；二七區全供人員繳費比例為單位繳納37%，個人繳納4%，差補，自收自支人員單位繳納35%，個人繳納4%；登封市全供、差補、自收自支人員單位繳納24%，個人繳納4%；新鄭市全供和差補人員繳費比例為單位繳納30%，個人繳納4%，自收自支人員單位繳納20%，個人繳納8%。

4.繳納人群也不盡相同。鄭州市本級6個區(中原區，金水區，二七區，管城區，惠濟區，鄭東新區)公務員及參照人員不繳納養老保險，但是鄭州6個縣市的公務員及參照公務員都按照全額供款人員的繳納比例來繳納。舉例來說：金水區某領導2010年1月前來新鄭市任職，那么他將補繳2006年1月—2010年1月期間以社平工資為基數的單位繳納部分和個人繳納部分，且這筆錢要由個人承擔。如若此人2013年又返回鄭州二七區任職，那么此人單位繳納部分不再返還，個人繳納部分隨人員的轉移而轉移，但是上述限制條件也闡述了，由于系統差異限制，個人部分的養老保險金很難記賬，此部分的養老保險金也并不作為退休養老待遇的核算標準，這種情況不能體現社會的公平性，容易引起職工的不滿情緒，也不能對機關事業單位養老保險有一個連貫性的發展。

綜上所述；改革前的養老保險制度施行過程中存在諸多問題，職能界定不清、繳納渠道、繳費人員、比例等等的多樣性嚴重阻礙了各地區人員的相互調轉，影響到企事業單位之間人員的調轉，加大企事業單位人員之間的矛盾。沒有完善的個人賬戶管理系統，供養人口不斷變大，無疑加大財政供養壓力。隨著社會主義市場經濟的發展，機關事業單位現行退休制度也逐步暴露出一些矛盾:退休費用由財政或單位承擔，單位之間負擔畸輕畸重，一些地區和單位，特別是一些基層事業單位退休費不堪重負，甚至無法保證及時足額支付;退休費是按“最終工資”的一定比例分檔計算的，難以充分體現工作人員整個職業生涯的勞動貢獻。不論是在職人員跨區轉移還是退休待遇核算都不能體現公平、平等的原則。從全社會的角度看也有兩個突出問題：由于制度模式不同，機關事業單位與企業之間養老保險關系相互轉移接續困難，制約了人力資源合理流動和有效配置；機關事業單位與企業之間的退休費(養老金)待遇確定和調整難以統籌協調，同類人員之間的待遇差距拉大，產生不平衡。所以說機關事業單位養老保險改革勢在必行。

三、機關事業養老保險改革的主要內容

2015年2月，國務院印發《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》(國發〔2015〕2號文)(以下簡稱《決定》)，《國務院辦公廳關于印發機關事業單位職業年金辦法的通知》(國辦發〔2015〕18號)(以下簡稱《通知》)明確了這項改革的指導思想、目標任務、基本原則、政策措施和工作要求。《決定》的發布實施，是貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，全面深化改革的具體體現，是統籌推進社會保障體系建設，建立更加公平、可持續養老保險制度的又一重大舉措。

此次改革的一個重大改革是增加了職業年金。職業年金是指機關事業單位及其工作人員在參加機關事業單位基本養老保險的基礎上建立的補充養老保險制度。由單位繳納和個人繳納組成。職業年金基金采用個人賬戶方式管理。個人繳費實行實賬積累。工作人員變動工作單位時，職業年金個人賬戶資金可以隨同轉移。工作人員升學、參軍、失業期間，或新就業單位沒有實行職業年金或企業年金制度的，其職業年金個人賬戶由原管理機構繼續管理運營。新就業單位已建立職業年金或企業年金制度的，原職業年金個人賬戶資金隨同轉移。職業年金有個人和單位共同承擔，表明了企事業單位人員養老保險制度逐漸“并軌”，同時保障了事業單位人員退休待遇水平不降低，體現了改革趨勢和社會公平。

《決定》確定了統一的繳費時間：規定了2014年10月之前參保的機關事業單位人員的參保時間均為2014年10月，2014年10月之前有實際繳費的，全部原渠道退還，單位部分退還單位，個人部分退還到職業年金個人賬戶，職工退休后本息一次性返還至本人。參加工作至2014年10月前計算工齡，作為視同繳費年限；2014年10月之后參保的，實際參加工作時間即為參保時間。《決定》確定了新的繳費比例，各地區的養老保險繳費比例全部調整為單位繳納20%、個人繳納8%，職業年金繳費比例為單位8%、個人4%。職業年金繳費基數與養老保險繳費基數一致。河南省統一采用同一個養老保險系統，同一個系統中一個人只能設立一個養老保險賬戶。有效的避免全省，乃至全國范圍內重復參保現象的發生。

四、機關事業養老保險改革的重要意義

此次改革主要體現了以下原則：

1.公平與效率相結合的原則。建立多繳多得、長繳多得的待遇確定機制，既體現國民收入再分配更加注重公平的要求，又體現工作人員之間貢獻大小的差別，實行養老待遇與繳費金額多少、繳費時間長短掛鉤，提高單位和職工參保繳費的積極性。

2.體現了權利與義務的相對應。建立責任共擔、統籌互濟的養老保險籌資和分配機制。機關事業單位工作人員按照國家規定履行繳費義務，享受相應的養老保險待遇。

3.保障水平與經濟發展水平相適應。堅持精算平衡、合理安排、量力而行，確定與我省經濟發展水平及各方面承受能力相適應的基本養老保險籌資和待遇水平，切實保障退休人員基本生活，促進基本養老保險制度可持續發展。

4.改革前后養老待遇水平相銜接。立足增量改革，準確把握改革力度，實現新老辦法平穩過渡。對改革前已退休人員，保持現有待遇并參加今后的待遇調整；對改革后參加工作的人員，通過建立新機制，實現待遇的合理銜接；對改革前參加工作、改革后退休的人員，通過實行過渡性措施，保持待遇水平不降低。