甘肅省農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障制度研究

(鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院 河南 鄭州 450001)

一、研究背景與意義

(一)研究背景

2016年5月，習(xí)近平總書記在中共中央政治局主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民行動(dòng)相結(jié)合，堅(jiān)持應(yīng)對人口老齡化和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相結(jié)合，堅(jiān)持滿足老年人需求和解決人口老齡化問題相結(jié)合，努力挖掘人口老齡化給國家發(fā)展帶來的活力和機(jī)遇，努力滿足老年人日益增長的物質(zhì)文化需求，推動(dòng)老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。[1]根據(jù)甘肅省老齡委2009年的調(diào)查數(shù)據(jù)，當(dāng)年全省總?cè)丝跒?628.12萬人，其中60歲以上老年人占11.53%，農(nóng)村空巢老人占35%，超過了全省人口的1/3，這說明農(nóng)村空巢老人亟需社會(huì)的關(guān)注和愛護(hù)。

(二)研究意義

眾所周知，多數(shù)發(fā)達(dá)國家如日本、法國、瑞典、丹麥、德國等都存在著嚴(yán)重的家庭空巢現(xiàn)象。各國政府為此也是傷透腦筋，不斷推出新政策。然而與經(jīng)濟(jì)條件極度富足的發(fā)達(dá)國家不同，甘肅省卻也存在著嚴(yán)重的家庭空巢化現(xiàn)象，一方面是物質(zhì)生活的不發(fā)達(dá)，另一方面是老人老無所養(yǎng)，老無所依。甘肅省在2005年就進(jìn)入人口老齡化階段，是全國較早進(jìn)入老齡化的省份之一，并呈現(xiàn)出進(jìn)一步加快的趨勢，“未富先老”特征凸顯，這說明人口老齡化、家庭空巢化不是日本、西歐等發(fā)達(dá)國家才會(huì)出現(xiàn)的現(xiàn)象，研究甘肅省農(nóng)村空巢老人將會(huì)給國內(nèi)的相關(guān)研究帶來一定的借鑒意義。2018年3月，習(xí)近平在十三屆全國人民代表大會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。甘肅省地處西北，由于歷史和地理原因，經(jīng)濟(jì)長期處于落后地位。而農(nóng)村空巢老人所面臨的問題恰恰印證了因病致貧、因病返貧現(xiàn)象，因此研究其社會(huì)保障對于國家扶貧進(jìn)度有著重要的意義。

二、文獻(xiàn)綜述

對于農(nóng)村空巢老人形成的原因，國內(nèi)學(xué)者進(jìn)行了以下研究。姚引妹(2006)認(rèn)為，“農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施，為農(nóng)民走向高效率的就業(yè)崗位提供了可能性。”[2]陳蘭蘭(2007)將其歸結(jié)為改革開放進(jìn)程、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快、戶籍制度改革等。[3]魏靜(2011)認(rèn)為是由于生活來源不穩(wěn)定，收入偏低、基本醫(yī)療缺乏保障、生活無人照料、養(yǎng)老保險(xiǎn)和低保覆蓋面窄的緣故。[4]覃國慈(2014)提出，隨著改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的加快，東西收入差距進(jìn)一步拉大。大量年輕人涌入城市以謀求更好的發(fā)展，這一過程中導(dǎo)致農(nóng)村空巢老人數(shù)量急劇增長。[5]

對此學(xué)者們提出了相應(yīng)的對策，龔文君(2007)提出，要鼓勵(lì)農(nóng)村空巢老人積極適應(yīng)社會(huì)現(xiàn)狀，引導(dǎo)其培養(yǎng)更多興趣愛好，增加社交活動(dòng)量，豐富老年生活。[6]魏靜(2011)認(rèn)為，要建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，加大政府資金投入、加快建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，實(shí)行《家庭贍養(yǎng)協(xié)議書制度》，充分發(fā)揮家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)性作用等。張麗萍等(2014)提出，應(yīng)該鞏固家庭養(yǎng)老功能，完善社會(huì)福利制度，轉(zhuǎn)變政府角色以及發(fā)揮民間組織的作用，平穩(wěn)解決農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老問題。[7]

通過文獻(xiàn)回顧和歸納整理，筆者發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有的相關(guān)文獻(xiàn)主要涉及到農(nóng)村空巢老人的形成原因、現(xiàn)狀以及制度上的不足等等，并且提出了老人互幫互助、社區(qū)機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用等建議，這些都為作者提供了寶貴的素材。但以甘肅省作為研究對象的很少，因此本研究就針對甘肅省農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障的現(xiàn)狀及對策展開述評。

三、甘肅省農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障存在的問題

(一)農(nóng)村老年家庭空巢化較為普遍

工業(yè)化和城市化的迅速發(fā)展，以及現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程加快，年輕人紛紛從農(nóng)村涌向城市，以謀求更好的發(fā)展，在這一過程中農(nóng)村老年空巢家庭數(shù)量急劇增長。而與此同時(shí)，隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，人們以往的價(jià)值觀受到更多沖擊，越來越少的年輕人在成家立業(yè)后愿意與父母住在一起，這使得農(nóng)村老年人空巢現(xiàn)象越發(fā)嚴(yán)重。

(二)老年空巢化帶來許多社會(huì)問題

首先，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)導(dǎo)致大量勞動(dòng)力外流，農(nóng)村老年人不僅在物質(zhì)上得不到保障，傳統(tǒng)中“兒孫滿堂，膝下環(huán)繞”的場景也相去甚遠(yuǎn)；其次，在物質(zhì)生活上，農(nóng)村老年人吃的沒保證，住的也多數(shù)是土房，有一部分住磚瓦房；再次，醫(yī)療方面是平時(shí)有病基本靠扛，因?yàn)獒t(yī)藥費(fèi)過于昂貴，且醫(yī)保報(bào)銷范圍和比例較小；最后，精神生活方面，老人一年見不到幾次兒女，鄉(xiāng)村文化娛樂生活也匱乏，因此精神世界也極度不豐富。這必然影響家庭和諧，最終影響社會(huì)的治安和發(fā)展。

(三)農(nóng)村養(yǎng)老機(jī)構(gòu)急需完善

2012年，甘肅省有農(nóng)村敬老院530所，集中供養(yǎng)5976人，集中供養(yǎng)率5.8%。從全國范圍來看，這個(gè)數(shù)量和比例都是極低的。并且大多數(shù)器材設(shè)施都存在規(guī)模小、設(shè)施陳舊、服務(wù)單一的問題，只能提供日常生活照看護(hù)理，不能很好地滿足老年人的各方面需求。由此出現(xiàn)兩種情況，一是農(nóng)村五保老人、空巢老人、失能老人的集中供養(yǎng)得不到有效解決，只有通過親戚寄養(yǎng)、基層干部代養(yǎng)、與別人簽訂遺贈(zèng)撫養(yǎng)協(xié)議等途徑來實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老。二是設(shè)施陳舊，服務(wù)跟不上時(shí)代發(fā)展，經(jīng)濟(jì)條件稍好的老年人也不愿意入住。

四、甘肅省農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障問題的原因探析

(一)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，價(jià)值觀念轉(zhuǎn)變

城市化和工業(yè)化進(jìn)程導(dǎo)致大量農(nóng)民工進(jìn)城打工，給農(nóng)民的生活給與了很大的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。但這也使得農(nóng)村逐漸空巢化，老人守著逢年過節(jié)才能見到兒女們，導(dǎo)致其內(nèi)心變得十分空虛。其次，農(nóng)村青壯年在進(jìn)城后由于種種限制，自身經(jīng)濟(jì)能力也不十分充足，對于農(nóng)村老人的經(jīng)濟(jì)生活也沒有大的幫助。另外，由于受到城市觀念的影響，農(nóng)村青壯年以往的價(jià)值觀念開始發(fā)生變化。大家庭居住方式被排斥，以自我為中心的思想盛行，他們往往不愿再和老人們住在一起，所以就出現(xiàn)了大量的老人們被“拋棄”的現(xiàn)象。

(二)覆蓋面窄、水平低，發(fā)展長期滯后

甘肅省農(nóng)村養(yǎng)老保障制度主要包括三種：農(nóng)村最低生活保障制度、五保供養(yǎng)制度和新型農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。前兩者覆蓋范圍較小，符合條件的老年人很少。然而農(nóng)村老年人的社保需求很大，特別是留守老人和失能老人沒有達(dá)到保障標(biāo)準(zhǔn)，無法享受保障。新型農(nóng)村養(yǎng)老保障的保障水平不高，年滿60周歲的老人每月只能領(lǐng)到55元保障金，根本無法滿足老人的最低生活標(biāo)準(zhǔn)。從歷史背景來說，甘肅省經(jīng)濟(jì)長期處于落后地位，政府財(cái)政收入少，貧困縣區(qū)多，各級地方政府沒有足夠經(jīng)濟(jì)實(shí)力來支持農(nóng)村養(yǎng)老保障。

(三)城鄉(xiāng)社會(huì)保障二元分割

甘肅省社會(huì)保障體系在建立之初就以城市為主，社會(huì)保障資金主要撥付給城市。到目前為止，全省城市社會(huì)保障體系已較為完備，形成了以最低生活保障為基礎(chǔ)，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)等為基本保障內(nèi)容的社會(huì)保障基本框架體系。但是受到城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響，城鎮(zhèn)居民社會(huì)保障制度并沒有覆蓋廣大農(nóng)村居民。農(nóng)村僅有新農(nóng)合、最低生活保障、五保供養(yǎng)等保障項(xiàng)目，并且還沒有做到應(yīng)保盡保。

(四)管理體制不健全，法律制度不完善

首先，由于省內(nèi)各縣區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史背景和財(cái)政稅收的差別，各地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保障方面的資金投入也不同，導(dǎo)致同一省份不同保障的情況出現(xiàn)。其次，由于政府養(yǎng)老保障決策和執(zhí)行不透明，一方面農(nóng)民不清楚相關(guān)政策，另一方面某些腐敗分子貪污、挪用、濫用養(yǎng)老保障資金卻無人監(jiān)管，導(dǎo)致養(yǎng)老保障資金無法專款專用，這是甘肅省農(nóng)村養(yǎng)老保障沒有得到很大發(fā)展的重要原因。

法律制度方面存在的問題主要是立法層次不高以及立法相對分散。甘肅省僅僅出臺(tái)了相關(guān)條例和規(guī)章，但是沒有明確立法，責(zé)任也不明確，各單位、各主體相互推諉。現(xiàn)有的條例規(guī)章也較分散，不系統(tǒng)，不具有一般性。

五、甘肅省農(nóng)村空巢老人養(yǎng)老保障制度對策建議

(一)探索社會(huì)化養(yǎng)老新形式

就政府層面而言，社會(huì)化養(yǎng)老需要經(jīng)濟(jì)與財(cái)政作為支撐，因此必須首先發(fā)展經(jīng)濟(jì)。此外要加強(qiáng)社保基金的管理，保護(hù)好農(nóng)民的救急錢，政府還需防范于未然，積極完善《縣級農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，并且著力解決農(nóng)村老年人的看病問題，防止因病致貧和因病返貧頻發(fā)。同時(shí)，空巢老人也需要轉(zhuǎn)變觀念，可以在身強(qiáng)力壯時(shí)購買養(yǎng)老保險(xiǎn)，經(jīng)濟(jì)有余力者可以存積蓄或者購買商業(yè)基金，為老年生活增添保障。

(二)完善社會(huì)福利制度

由于農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式是土地養(yǎng)老，但其靠天吃飯的功能和作用已經(jīng)退化，養(yǎng)老必須尋找新的出路。首先，要破除重城市輕農(nóng)村的局限，將所有空巢老人都納入最低保障的范圍。并且要以農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)為主，建成新型農(nóng)村養(yǎng)老保障的新局面。其次，由政府提供政策和資金支持，增設(shè)社會(huì)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，建養(yǎng)老院、老年中心、老年文化館等，為老年人的生活提供保障。最后，針對醫(yī)療費(fèi)用報(bào)銷難的問題，要進(jìn)一步砍掉不合理的、繁瑣的報(bào)銷程序，擴(kuò)大報(bào)銷范圍和比例，讓農(nóng)村醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障不再是“雞肋”。

(三)加強(qiáng)司法保護(hù)和法律服務(wù)工作

世界銀行發(fā)布的《1997年世界發(fā)展報(bào)告：變革世界中的政府》指出：“政府的首要任務(wù)是讓人們擁有基本權(quán)利，包括建立法治，維護(hù)公正的政策環(huán)境，保持宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，提供基本的社會(huì)服務(wù)和建設(shè)設(shè)施，保護(hù)弱勢群體等”。[8]政府需要承擔(dān)起自身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，在維護(hù)基本人權(quán)、提供更多公共資源、財(cái)政養(yǎng)老方面發(fā)揮更大的作用。另外，對于不孝、不贍養(yǎng)老人的惡劣行為要進(jìn)行處罰，違法行為需要得到懲治。2016年起正式施行的《甘肅省老年人權(quán)益保障條例》規(guī)定，老年人與家庭成員因贍養(yǎng)、扶養(yǎng)或者住房、財(cái)產(chǎn)發(fā)生糾紛，可以申請人民調(diào)解委員會(huì)或其他有關(guān)組織進(jìn)行調(diào)解，也可以直接向人民法院提起訴訟。這項(xiàng)規(guī)定有助于老年人維護(hù)自己的合法權(quán)益，為改善甘肅省農(nóng)村老年人空巢現(xiàn)象提供了良好的路徑。