建國以來的政府職能變遷

蔣林秀

政府該如何自我定位，該行使什么職能，該如何行使職能，是不同國家在不同時代必須思考的共同問題。政府職能并非一成不變的，不同的時代賦予了政府不同的使命。政府需要不斷地進行自我調節，以適應不同時代市場和社會的需求。建國以后，我國從計劃經濟體制過渡到社會主義市場經濟體制，經濟基礎發生了本質變化，政治、經濟、文化和社會生活等因素也發生重大變革，為適應這一變化，政府職能必然隨之轉變，那么，建國以來，我國政府職能究竟發生幾次轉變，每一次轉變使政府職能的定位何在？同時，不同階段的領導人對政府職能的見解各有不同，領導人的政府職能理論對我國政府職能的轉變具有怎樣的影響？針對這一系列的問題，本文先對我國主要領導人的政府職能理論進行綜述，并采用文本分析法，以建國以來國務院政府工作報告為文本，考察建國以來我國政府職能的轉變與定位，以分析我國領導人的政府職能理論與政府職能轉變之間的內在聯系。

一、政府職能變遷的測量

政府職能轉變和定位包括政府職能重點和政府職能方式的轉變和定位。政府職能重點包含政府職能領域中所包含的重點職能內容，如社會事務管理職能包含了社會保障、社會秩序和科教文衛體等職能重點。職能方式是指政府在行使職能時所采用的方式，如管制型方式或服務型方式，行政、經濟和法律手段等。政府職能方式的觀察能夠分析出政府在處理與市場和社會的關系時的自身定位的變化，如若政府若慣于采用計劃指導和嚴格控制等管制型職能方式，則說明政府偏向于“家長式政府”或“全能型政府”;若政府的職能方式轉向權力下放和放松管制等服務型職能方式，則意味著政府逐漸轉向“服務型政府”或“有限型政府”。因此本文主要以政府職能方式的變化來測量政治職能轉變和定位。

政府工作報告作為政府公開發布的正式文件，是我國政府決策者們對政府各項工作職能認識重要程度的反映，代表著政府工作的未來走向。政府工作報告中的詞頻變化、關鍵詞反映著我國政府決策者的政策傾向。因此，本文通過對政府報告中出現的詞頻變化分析和關鍵詞分析來探討政府工作職能的重點和重點的轉移。通過對49份政府工作報告進行文本分析，運用jiebaR數據包，在進行分詞、頻率計算之后，提取了每一年政府工作報告的每年“工作重點”部分內容的15個關鍵詞，將我國歷史劃分為歷史階段劃分為6個階段，考察每一階段政府職能的重心和職能方式。

二、政府職能變遷路徑

1.不同歷史階段的政府職能。對建國以來政府工作報告的中有關政府職能方面的重點內容進行分析。 “建設”、“發展”是每個階段共 同出現的高頻詞。而在 1978 年以后，“改革”開始在政府工作報告的高頻出現，1978年-2017年的五個階段，“改革”的出現頻次都名列前15，表明改革一直是政府工作的主要內容。

而從各個階段的主要高頻詞看，1949年-1977年，排名前 15 的高頻詞分別是：“我們”、“建設”、“國家”、“發展”、“人民”、“生產”、“社會主義”、“工作”、“必須”、“工業”、“農業”、“增加”、“計劃”、“進行”，這些詞反映出建國初期我國高度集權、部門管理為主要特征的計劃經濟體制。“社會主義”、“人民民主專政”是國家性質，“工業”、“農業”反映出政府工作重心是基本建設， “建設”、“發展”、“計劃”、“必須”、“必要”等詞，表明國家實行計劃經濟體制，對經濟社會實行管控，反映出政府的強硬手段，暗含“家長式政府”的角色定位，這也側面反映出毛澤東的政府職能思想。

1978年-1987年，“發展”、“經濟”、“企業”、“建設”、“改革”、“必須”、“生產”、“社會主義”、“人民”、“國家”成為這一時期的高頻詞。這一時期反映出政府職能轉變的前奏。十一屆三中全會提出“把全黨的工作重心轉移到社會主義現代化建設上來”，政府職能由以階級斗爭為中心，向以經濟建設為重轉變。1984 年，十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，決定中明確以為經濟發展創造良好的環境和條件作為重要政府經濟管理的主要職能。1985年全國人民代表大會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第七個五年計劃》，首次提出了“轉變職能”一詞。這一變化在政府工作報告中主要反映為“經濟”、“發展”、“企業”等與市場密切結合的相關詞。

1988年-1992年，我國政府職能開始縮小。中共十三大提出機構改革的關鍵是政府職能的轉變，明確政府職能轉變的概念及其在機構改革中的重要地位與作用。十三大還提出要“建立社會主義有計劃的商品經濟”，指出政府與市場的關系是“國家調節市場、市場引導企業”，要求合并裁剪經濟管理部門，轉變政府管理方式，提高政府宏觀調控能力。因此，這一時期的政府職能依舊以經濟職能為中心，高頻詞繼續出現“發展”、“經濟”、“建設”、“企業”，而“企業”一次的頻次增多，更加反映出政府更加重視增強宏觀調控，減少政府直接管理企業經營活動的職能。

1993年-2002年，我們政府工作報告的高頻詞明顯出現兩種趨勢：一方面，“發展”、“經濟”、“企業”繼續成為高頻詞，反映出政府經濟職能依然是主要職能;另一方面，“社會”、“管理”、“提高”等詞也成為政府報告的次級高頻詞，反映出政府開始重視社會管理職能。結合當時的時代背景，1993 年 3 月，中共十四屆二中全會審議通過了《黨政機構改革的方案》，八屆全國人大一次會議指出這次機構改革要著重轉變政府職能，加強宏觀調控和監督職能，弱化微觀管理職能，以適應建立社會主義市場經濟的需要。1998 年的機構改革提出要轉變政府職能，實現政企分開，明確規定政府職能為“宏觀調控”、“社會管理”、“公共服務”。

2003年-2012年，政府報告中關于主體的詞新增了“農村”，體現政府開始對社會民生問題予以更多關注。而這一時期，正是我國服務型政府的建設時期，政府職能受到服務型政府建設理念的影響。“制度”一詞反映政府對微觀事務的進一步放手，加強對社會主體的制度約束。十六屆三中全會明確我國政府的四大職能：經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務，標志政府職能進入全新階段。十七大進一步強調要強化社會管理和公共服務，完善公共服務體系，建設服務型政府，可見我國政府職能已轉變成經濟建設與社會管理并重的階段。

十八大提出“深化行政審批制度改革，繼續簡政放權推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變”，十八屆三中全會通過的《決定》進一步對政府職能進行部署，指明要加強中央政府宏觀調控職能和能力，加強地方政府公共服務、市場監管、社會管理、保護環境的職責，賦予中央和地方更加清晰明確的政府職能定位。

2.不同階段政府職能差異。為了有效區別出每個階段，政府職能之間的差異，我們對政府工作報告進行了關鍵詞提取，根據統計資料顯示，1949-1977年，“五年計劃”、“公私合營”、“工廠”、“機器”、“資產階級”、“資本家”、“反革命”、“整風運動”等詞是這一階段的關鍵詞，這些詞代表政府的政治統治職能和經濟建設職能，反映出這一階段，政府在經濟社會中扮演全能角色，政治統治是這一階段的主要內容，經濟職能集中在機械制造業、工業等領域。1978年-1987年，“經濟效益”、“商品經濟”、“技術交流”、“國民經濟”等詞反映出以經濟建設為中心，經濟職能是政府職能的重心。1988年-1992年，依舊出現有關經濟的詞“經濟效益”、“產業政策”、“總需求”，表明經濟職能依舊是該階段的主要職能，但“結構”、“分配不公”、“總需求”等詞反映出政府開始關注社會公平等問題。1993年-2002年，這一階段處理經濟職能以外，“結構調整”、“勤政廉政”、“人權”等詞反映出政府對自身建設的重視。2003年-2012年，“創新”、“監管”、“轉型”體現政府職能的縮、減、放，“三農”、“環保”、“經濟社會”、“農民工”體現出政府職能內涵開始變得豐富。2013年以后，政府報告中的關鍵詞以沒有出現與經濟直接相關的詞，反而出現了“創新”、“民生”、“產能”、“清單”、“綠色”、“脫貧”、“醫保”等事關社會民生的詞，反映出政府對社會管理和公共服務職能的重視，可見我國政府職能已從單一的經濟職能向多元的政治、經濟、社會、文化、生態職能發展。

三、我國政府職能轉變的特點

1.政府職能內容經歷了從簡單到豐富的轉變過程，由偏態發展向全面發展。建國以來，我國政府管理的事務也來越全面，越來越復雜。政府職能由建國初期的經濟發展;到文革時期的政治建設的一極偏態發展;到1978年確立以經濟建設為中心;1981年加強物質文明建設和精神文明建設的兩極轉變;再到1986年的經濟建設、政治建設和精神文明建設“三位一體”的職能布局;2006年的經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設“四位一體”;2010年 社會主義經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設“五位一體”的全面職能。這些都反映出我國政府職能范圍的擴大和豐富。

2.政府職能方式由“全能型政府”，向“有限型政府”、“服務型政府”轉變。從政府職能方式的轉變可以看出，建國初期到改革開放，我國采用計劃指令、行政控制等方式行使職能;1978年-1992年，我國開始實施社會主義市場經濟體制，政府逐漸放棄對物件的全面控制，讓生產要素回歸市場，激發市場活力;1992年-2003年，在以經濟建設為中心的基礎上，政府開始重視社會、文化等領域的發展，職能方式上開始嘗試下放權力，傾向于采取宏觀調控、加強領導、監督控制等職能履行方式;2004年提出服務型政府建設以后，政府在更大程度上放松管控，采用完善體系、規范秩序、加強服務、引導協調等職能方式。同時，政府自身建設也愈加重要。由此，我國政府在職能方式的變化呈現“管控者”向“監管者”、“服務者”轉變的特征。

（作者單位：武漢大學政治與公共管理學院）