論懸置立法職權運作程序的正當化
——從《立法法》第13條之“改革發展的需要”切入

●陳多旺

我國《立法法》第13條規定：“全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定?！边@是全國人大及其常委會授權暫時調整或者暫時停止法律適用職權（本文將此項職權稱之為懸置立法）最直接的實體法依據?！?〕本文將“授權暫時調整或者暫時停止法律適用”這一立法職權稱之為懸置立法。具體闡釋參見本文第一部分的內容。需要說明的是，龐凌老師在《地方人大無權暫時停止、懸置地方性法規的適用》一文中，對法律法規的暫時停止適用這種立法現象進行描述時，使用過“懸置”一詞。筆者所用懸置立法一詞系受該文啟發而得。（參見龐凌：《地方人大無權暫時停止、懸置地方性法規的適用》，《法學》2017年第6期。）當然，所謂懸置立法既可以指暫時調整和暫時停止適用這種全國人大及其常委會變更法律的立法活動，又可以指暫時調整和暫時停止適用這種立法活動的效果，即法律的部分規定在一定時空內不生效力。由此條觀之，全國人大及其常委會該項職權的運用，要以對改革發展的需要的判定為前提。結合全國人大及其常委會的議事特點來看，懸置立法職權的運作過程實際上就是對改革發展的需要的審議和決定過程。但是職權享有合法不代表職權運作就能正當，即便說懸置立法是一種深化改革背景下產生的立法職權，擔綱為改革鋪路的重要功能，它也同樣要以立法機關的立法程序為遵循。那么，作為其根據的改革發展的需要應該如何進入立法程序，由誰向全國人大及其常委會提出？全國人大及其常委會又該如何認定這種需要，進而根據這種需要作出授權暫時調整或者暫時停止法律適用的決定？這些都是《立法法》中未予明確，實踐中有待解答的程序性問題。應該說，這一職權能否依程序正當運作對于實現改革過程中的“先立后破”，使人大作為民意機關充分發揚民主，作為立法機關不超越法治原則，進而將“重大改革于法有據”的方針落到實處，具有重要的理論和現實意義。

一、授權暫時調整或者暫時停止法律適用是為了懸置法的效力

（一）懸置立法是將有效法律規定懸置不用的立法職權

將全國人大及其常委會授權暫時調整或者暫時停止法律適用的職權稱之為懸置立法，系基于這樣的考慮：懸置立法職權的運用使得在全國范圍內普遍有效之法律規定，于特定時段的特定地點效力懸置，其效果使得被懸置之法律規定雖然在全國范圍內仍然概括有效，但是于此特定時段的特定地點則不發生效力。不論是暫時調整還是暫時停止適用，實質上都是在不變更既有法律規范的情況下，〔2〕這是懸置立法與法律的制定、修改、廢止的不同之處。法律規范的“立、改、廢”都要對法律規范的載體，即法律條文本身作出處理，這種處理會影響到規范的生效或失效。懸置立法則只針對法律規范之效力，不針對規范本身。直接針對法律規范的效力作出處理，將其效力懸置，使其不發生作用。至于被懸置之法律規范或改或廢則有待創新規則的試驗結束之后通過“立、改、廢”的立法程序進行。

從《立法法》第13條的規定和全國人大常委會授權暫時調整或者暫時停止法律適用的立法實踐來看，對懸置立法的含義可作如下表述：懸置立法就是全國人大及其常委會為助力改革、推動發展，以對改革發展的需要的判定為前提，在一定時段、一定地域將既有生效之法律的效力懸置，使其暫時不發生作用，從而為該地域范圍內的改革舉措創造試驗空間的立法權行使方式。其意有二：一則說明授權暫時調整或者暫時停止法律適用是將既有生效之法律規定暫時懸置不用；二則說明授權暫時調整或者暫時停止法律適用是一種立法機關的立法權行使方式。其中“暫時調整或者暫時停止法律適用”的功能是將有效的法律規范懸置不用，使其在部分地區的部分時段不發生法律效力；“授權”的功能則在于，為被授權主體在既有有效法律規范效力被懸置之際，建立新規則以填補懸置之后的暫時性規則“真空”進而進行規則創新試驗提供合法性證成。

（二）懸置立法是立法法設定的一項新的立法職權

隨著全國人大常委會懸置立法職權在深化改革實踐中的運用，尤其是2015年《立法法》將懸置立法作為一項立法職權賦予全國人大及其常委會，學界對全國人大及其常委會的這項立法職權進行了持續的關注。關注重點主要集中在，懸置立法中的“授權”是否屬于授權立法，是否突破了既有的法治框架；懸置立法中的另一項內容，即“暫時調整或者暫時停止法律適用”是否能夠為既有的立法權行使方式——《立法法》中規定的法律的制定、修改和廢止——所涵蓋。其目的在于，將懸置立法這一看似突兀的權力行使方式整合進既有的立法權力體系，立足于既有的憲制框架對這一權力的出現和行使進行合理的解釋，或是給出整合或解釋的路徑，使得這一權力的存在不單有法可依，而且合于憲制。

1.懸置立法職權架構中的“授權”是一種新的授權立法方式。在筆者看來，全國人大及其常委會的懸置立法職權架構中的“授權”是授權立法的表現形式，其可以為授權立法的內涵所涵蓋?！八^授權立法，就是指一個立法主體將立法權授予另一個能夠承擔立法責任的機關，該機關根據授權要求所進行的立法活動。”〔3〕陳伯禮：《授權立法研究》，法律出版社2000年版，第13頁。全國人大及其常委會作為國家立法機關擁有憲法賦予的立法職權，且其懸置立法職權亦有《立法法》這一憲法性法律的支撐。實踐中該項職權的被授權主體也是有法規或規章制定權的地方或部門的有權機關?！?〕關于授權立法涵義的研究綜述和闡釋及其內蘊諸要素的分析。同上注，第1～17頁。這些試點地方或部門的被授權機關在獲得授權后往往通過制定“試點方案”或“暫行辦法”等方式，〔5〕例如，在全國人大常委會通過《關于授權國務院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點和有關問題的決定》《關于授權國務院在北京大興區等232個試點縣（市、區）、天津市薊縣等59個試點縣（市、區）行政區域分別暫時調整實施有關法律規定的決定》《關于授權在部分地區開展人民陪審員制度改革試點工作的決定》《關于授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作的決定》等幾項授權決定后，被授權機關根據上述決定，制定了相應的試點辦法或試點方案，如《化學藥品注冊分類工作改革方案》《藥品上市許可持有人制度試點方案》《農村承包土地的經營權抵押貸款試點暫行辦法》《人民陪審員制度改革試點方案》《關于在部分地區開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作辦法》等。填補授權暫時調整或者暫時停止法律適用之后出現的暫時性規則真空。這些所謂的“試點方案”或“暫行辦法”等暫時性規則也隨之進入了試行階段，待試行結束后，或是通過修法的方式將其上升為法律，或是將其廢止從而使得效力被懸空的有效法律在該地重新發揮效力。

懸置立法是修改后的《立法法》賦予全國人大及其常委會的一種新的授權立法方式?！?〕且此種觀點亦有實務部門的闡述作為根據。全國人大常委會副秘書長信春鷹在介紹全國人大常委會的授權立法職權時，作出如下闡述：“立法法規定，全國人大及其常委會除專屬立法權外，還可以授權立法。2015年修改立法法，進一步明確有關授權立法的具體內容，規定了授權決定應當明確授權的目的、事項、范圍、期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則。明確全國人大及其常委會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域特定事項授權在部分地方暫停適用法律的部分規定?！保ㄐ糯胡棧骸妒龑萌珖舜蟪Ｎ瘯ｉT委員會組成人員履職學習講稿——全國人大常委會的組織制度和議事規則》，http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2018-06/29/content_2057109.htm，2018年10月4日訪問。）可見，此段論述是將“授權暫時調整或者暫時停止法律適用”這一《立法法》修改后新產生的授權立法方式與《立法法》原有的授權立法方式并列作為“授權立法”來對待的。此種授權立法與《立法法》中原有的全國人大及其常委會針對國務院的授權立法和針對經濟特區的授權立法等授權立法方式不同。作為一種新的授權立法方式，它既不同于《立法法》第9條規定的在全國人大及其常委會法律保留事項出現空白時，國務院經全國人大及其常委會授權而享有的在該領域內的行政法規制定權，也不同于《立法法》第74條規定的經濟特區在全國人大及其常委會授權下的地方性法規制定權及其對國家法律、行政法規的變通權?！?〕參見馮玉軍：《新〈立法法〉條文精釋與運用指引》，法律出版社2015年版，第274頁。該種授權立法既不是填補法律的空白，也不是對既有法律的變通，而是將既有的已經生效的法律懸置不用，其實質是對普遍適用的法律之效力的一種臨時性處置。這種處置并不針對具體的條文作出明確、具體的處理，〔8〕對具體條文進行修改或廢止等變更處理的任務，是未來改革試驗之后由立法機關按照職權立法程序進行的一般的立法作業。它只是將既有的法律效力懸置，使其不在指定的時間、指定的區域發生作用，從而騰出用于改革的時空范疇，進行創新規則的試驗。這項規則試驗的具體任務是由被授權機關來完成的。

2.懸置立法職權架構中的“暫時調整或者暫時停止法律適用”是不同于立、改、廢的一種新的立法權行使方式。學者們一般將懸置立法職權架構中的“暫時調整或者暫時停止法律適用”劃入法律的制定、修改、廢止等立法權行使方式的范疇，〔9〕盡管學界對“暫時調整或者暫時停止適用”究竟是否屬于《立法法》設定的“制定、修改、廢止”立法行為中的一種，或者屬于三種立法行為中的哪一種認定不一，但是將其視為立法機關的一種立法權行使方式則是相對一致的，即“暫時調整或者暫時停止適用”作為立法機關變更法律的一種立法活動是自不待言的。具體說來有以下幾種定性：第一，將該權力的行使視為法律修改，但同時也強調此種法律修改有其特殊性；〔10〕參見劉松山：《論自貿區不具有獨立的法治意義及幾個相關法律問題》，《政治與法律》 2014年第2期；范進學：《授權與解釋：中國（上海）自由貿易試驗區變法模式之分析》，《東方法學》2014年第2期。第二，將該權力中的暫時調整與暫時停止適用區分對待。具體說來，是把暫時調整視為法律修改，同時強調其特殊性，暫時停止則被視為一種新的權力行使方式；〔11〕同前注〔1〕，龐凌文。第三，將這一權力視為一種不同于法律的立、改、廢的立法權行使方式?！?2〕參見劉志剛：《暫時停止法律實施決定的正當性分析》，《蘇州大學學報》（法學版）2015年第4期。筆者贊同將“暫時調整或者暫時停止法律適用”視為一項新的立法權行使方式，其中似無須繁瑣的證明，僅從不同立法方式對法律規范效力的影響上便可見一斑。

法律的效力，簡言之，就是法律對人的行為的約束力?！胺ㄖ源嬖诤桶l生作用，就在于它對人們的行為具有約束力，在于它通過其效力來調整人們的相互關系，控制和維護社會秩序?！薄?3〕張文顯：《法理學》第5版，高等教育出版社2018年版，第93頁?！皶簳r調整或者暫時停止法律適用”顯然不同于《立法法》中所說的制定、修改、廢止等立法方式，〔14〕有學者指出：“全國人大常委會關于暫時調整法律規定的決定，實質是于一定期限內暫停法律若干條款在自貿區適用。其用了‘暫時調整法律規定’這一含糊的表達方式，目的是與修改、廢止等立法行為相區分并淡化‘暫?！辉~對享有法律穩定性的沖擊?！眲⑴媾澹骸秾ψ再Q區法治創新的立法反思》，《浙江工商大學學報》2015年第2期。它的運用從未擾動法律規范的條文，制定、修改、廢止則是直接針對法律規范條文本身的變動。如果說它們的運用都會對法律規范的效力產生影響，那么制定、修改、廢止是通過變動條文實現的新法條的生效和舊法條的失效，暫時調整或者暫時停止法律適用不對法律條文做任何變動，其針對的僅僅是法律規范的效力。實踐中，一旦全國人大常委會作出暫時調整或者暫時停止法律適用的決定，則意味著某些法律規范將在一定時期于部分地域內不發生法律效力，因為這些法律規范的效力被人大的決定懸置了。所以，不論是從授權角度看，還是從暫時調整或者暫時停止法律適用的角度看，懸置立法都是全國人大及其常委會一項新的立法職權。

二、懸置立法的運作過程就是對改革發展的需要的議決過程

（一）改革發展的需要是懸置立法職權運作的根據

1.《立法法》 第13條將改革發展的需要明確為懸置立法的依據。從《立法法》 第13條的規定來看，懸置立法職權運用的條件至少包括以下幾點內容：職權運用主體是全國人大及其常委會；職權運作依據是改革發展的需要；職權針對對象是“行政管理等領域的特定事項”；職權運作的時空要求是“一定期限內在部分地方”；職權運作的方式是“授權暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定”。將改革發展的需要作為懸置立法的依據形式化于《立法法》第13條當中，這不單使懸置立法職權的運用實現了有法可依，也使得懸置立法職權運用的條件得以明確，即以對改革發展的需要的判定為前提。

2.改革發展的需要是對懸置立法的實質性約束。首先，改革發展的需要這一實質性前提使得懸置立法不能隨意啟動。根據《立法法》第13條的規定來看，改革發展的需要是人大及其常委會行使懸置立法職權的根據。盡管法條中的表述借助了“可以”一詞，使得改革發展的需要這一根據具有了形式上的可選擇性，但從當下中國社會發展的實際以及業已發生的全國人大常委會立法活動的實踐來看，改革發展的需要無疑是當下懸置立法職權行使的最主要根據。如果說導致人大及其常委會啟動懸置立法職權的因素有很多，那么將改革發展的需要作為因素之一獨自形式化于《立法法》條文中，也足見該因素對懸置立法這一立法權行使方式的重要性。

《立法法》中規定了制定、修改、廢止等多種立法權行使方式，僅有懸置立法明確將改革發展的需要作為行使根據陳列于法條之中，作為行權之前提。相比于《立法法》修改前之原有授權立法，修改后之《立法法》第13條所新增之懸置立法有這樣一些特點：第一，被授權主體不局限于國務院、經濟特區等行政機關和地方人大，其范圍甚至可及于司法系統、軍隊系統以及公務員管理；第二，在授權范圍上也更加廣泛?！读⒎ǚā吩谑跈嗔⒎ǚ秶兴鞔_禁止的司法制度，這里也在授權之列?！?5〕這些特點在全國人大常委會的實際授權中皆有體現，如《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》《關于軍官制度改革期間暫時調整適用相關法律規定的決定》《關于授權國務院在部分地區和部分在京中央機關暫時調整適用〈中華人民共和國公務員法〉有關規定的決定》等。這種不同，使得懸置立法較之原有授權立法更具有對既有法治秩序的突破性，而原有授權立法因其主要以立法空白的填補為側重，所以更具補充性特征。這種突破性特征使得用改革發展的需要為懸置立法職權的行使設置一道實質性的屏障成為必要。改革固然需要對既有秩序格局進行突破，但是突破不能成為“脫韁的野馬”。深化改革的條件下，懸置立法當用，但是當慎用。改革發展的需要既是懸置立法應用的前提，也是對懸置立法應用的限制。

其次，改革發展的需要是在改革的法治引領中彰顯黨的領導的體現?！包h的政策是立法的根本指導政策，立法以黨的政策為依據和基礎，遵循黨的政策，不與黨的政策相抵觸。黨還通過立法把自己的政策貫徹、體現到具體的法律、法規中去，使黨的政策成為具有國家強制性的規范?？梢哉f，在中國，各項重要的立法都是在黨的政策的指導下制定的。”〔16〕周旺生：《立法學》，法律出版社2009年版，第153頁。深化改革是黨的十八屆三中全會確定的時代主題，黨對深化改革的各項舉措提出了政策性的引領，這些引領當然要在國家立法中得到貫徹。以法治方式推進改革過程中，“在大問題上用法治方式凝聚改革共識，然后通過立法方式加以確認，在小的問題上則通過法治方式直接進行改革。這里的法治方式包括解釋、論證、推理等法律方法的運用。法治方式就是自下而上通過法律程序收集改革意見，凝聚關于改革具體內容，充分發揮公共權力機構的集中和公民民主的雙重作用，重大問題的改革需要經過法治機制來收集來自民間的改革愿望”?！?7〕陳金釗：《“重大改革都要于法有據”的意義闡釋》，《甘肅理論學刊》2014年第5期?，F行法律是維護現有秩序的法律，現有秩序是有利于當下既得利益者的秩序。改革必然要動現有秩序，但是又要保持法治的穩定。為使改革具有合法性的支撐，就得使民眾也參與到對改革發展的需要的解釋中來，通過對法律程序的參與使得民眾對改革擁有解釋權。以改革發展的需要作為懸置立法職權的行使依據，是在突破既有體制，推進社會進步過程中，彰顯黨的政策對民眾改革愿望的引領的體現。

3.將改革發展的需要作為懸置立法的依據是實現改革與法治協同發展的要求。懸置立法這種立法權行使方式是改革與法治兩條腿走路催生的結果。改革需要法治的保障，需要在法治的框架下進行。同時需要注意的是，法治本身也需要變革，法治同樣要跟進時代的步伐，因應社會的變化。懸置立法本身承載的是改革與法治的內在關聯，也彰顯著法治與改革的內在矛盾，可以說，懸置立法系為深化改革而生。逾越現有法制框架的改革舉措需要通過懸置立法來進行合法性的證成。改革舉措的踐行與懸置立法的實踐需要通過改革發展的需要這一媒介來溝通。改革發展的需要是改革舉措在立法實踐中的反應。有了改革發展的需要才有進行懸置立法的依據。深化改革是當下中國的時代主題，國家在經濟、政治、文化、社會等各方面推出的各項舉措都是當下深化改革的組成部分。從全國人大常委會的授權實踐來看，其在具體授權決定的行文伊始，都會以“為”或“為了”開頭，以此明確授權的具體目的，這些目的體現的便是改革發展的實際需要。懸置立法就是法治本身通過變革來保障和適應改革發展的結果。

（二）懸置立法的決定以對改革發展的需要的充分審議為前提

雖說懸置立法最終要通過全國人大或是其常委會的決定來作出，但這里的決定絕非是行政領導簡單的個人決斷。這種決定是人大代表或是常委會組成人員經集體審議而作出的議決結果。這是全國人大及其常委會作為國家議事機構的集體決策模式決定的?！傲⒎C關是以議決——通過會議的形式審議相關法案并最終表決的方式作出決定的。在多元價值并存的現代民主社會，以議決模式體現的立法程序是法律之合法性得以證成的條件?！薄?8〕陳多旺：《通過交涉的議決》，《河北法學》2016年第2期。全國人大對議案的表決實行少數服從多數原則。由全國人大常委會討論決定的事項同樣“要依照法定程序，集體討論、集體決定。在充分審議討論的基礎上，按照少數服從多數的原則，進行表決。”〔19〕同前注〔6〕，信春鷹文?！艾F代民主社會中的國家立法是國家立法機關通過審議進而付諸表決的結果。這種產生立法的‘議決’模式中，表決是決定法律草案成為法的程序環節，審議則是決定法的質量的形式理性，不經高質量的審議就形成不了高質量的立法?！薄?0〕同前注〔18〕，陳多旺文。所以，懸置立法最終決定的作出以對懸置立法職權的適用根據——改革發展的需要的充分審議為前提。未經審議或是審議不充分條件下而作出的懸置立法決定是隨意的、武斷的，盡管具備審議之后立法機關為其“背書”的合法性，但其缺乏的是過程上的正當性。所以，將改革發展的需要作為懸置立法職權運用的依據，意味著首先要對改革發展的需要作出判斷。按照人大作出決定的方式，這首先要對改革發展的需要進行審議，在審議的基礎上對改革發展的需要是否為真，是否必須通過打破即有法制格局的方式進行突破，突破后對法律體系造成的沖擊的程度如何，對現實發展的助力程度又如何等等內容作出綜合的判斷，計算其中的效益和成本，從而作出授權與否的決定。

三、改革發展的需要之議決程序的匱缺是懸置立法產生負面效果的緣由

（一）具有實體合法性的懸置立法欠缺程序上的正當性

隨著深化改革和法治中國戰略的漸次鋪開，全國人大常委會多次通過授權的方式暫停或是暫時調整法律在部分地方的適用。懸置立法職權的運用已成為“重大改革于法有據”的重要保障，一定程度上緩解了改革與法治之間的緊張，它通過“先立后破”使深化改革的諸項舉措盡可能在法治的框架內展開，從而在一定程度上實現了改革的于法有據。針對全國人大常委會該種授權方式的行使，一直以來都有合憲與否的爭論。2015年《立法法》第13條的通過表明，全國人大通過對《立法法》的修改實現了對《憲法》第62條和第67條的解釋，從而使得“懸置立法”具有了合憲性的基礎，使得懸置立法這一立法權行使方式間接得到了憲法的確認。但這并不代表全國人大常委會該項職權的行使在現行法治框架下天衣無縫。雖說該項權力的享有有了實體法上的依據，但是其行使過程卻沒有明確的程序上的規范，遑論程序之正當。

《立法法》第2條第1款規定：“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法?！薄读⒎ǚā吩诘诙轮幸来我幎恕傲⒎嘞蕖薄叭珖嗣翊泶髸⒎ǔ绦颉薄叭珖嗣翊泶髸瘴瘑T立法程序”“法律解釋”等內容，并于此后的“其他規定”中明確“法律的修改和廢止程序，適用本章的有關規定?！薄读⒎ǚā穼⒎煞ㄒ幍闹贫?、修改、廢止作為三種并列的立法方式，同時設定了法律制定的程序，并且說明修改和廢止同樣適用法律的制定程序。制定、修改和廢止作為立法的三種實體權力是清晰的，該三種實體權力的運作程序是明確的。“懸置立法”作為立法機關行使立法權的一種方式理應遵循立法機關的運作程序，但是《立法法》雖然明確了法律法規的制定、修改和廢止的程序，卻沒有對這樣一個與制定、修改和廢止有別的立法權行使方式的運作程序予以明確。

（二）匱缺正當程序規范的懸置立法易生恣意行使之嫌

雖說懸置立法職權的運用有著目的上的正當性——為了改革發展的需要，也有著實體法上的依據，并且有著為規則的創新試驗提供必要空間的積極作用，但是其運用也會產生部分負面效果。其表現便是，欠缺程序約束的情況下，懸置立法決定的作出未免有恣意之嫌。

改革發展的需要就是對既有社會關系格局進行突破的需要，而法律恰恰是社會關系的維護者，這是法秩序價值的追求，是法的安定性的體現，所以社會關系的變化必然要求對法律規范進行相應的突破和調整。懸置立法通過全國人大及其常委會授權的方式，對法律進行暫時調整或者暫時停止適用，以全國人大及其常委會作為國家立法機關的地位之尊，為法律規范的“破”進行合法性詮釋，使得兩“破”（改革發展的“破”需要法律規范的“破”）之間多了一項“立”，從而建立起“破—立—破”的格局。打破既有社會關系格局，推動改革發展的“破”，需要全國人大及其常委會的“立”進行保障，以此“立”為基礎進行法律規范上的“破”，通過這種方式實現“重大改革于法有據”的“先立后破”的法治路線。然而以法律規范的“破”來為社會關系的“破”清障鋪路，這會犧牲法的安定性，在一定程度上有背離法治之嫌。應該指出的是，懸置立法對法的安定性的侵蝕還不是其最深層之負面效果。

全國人大及其常委會的“立”源自于改革發展的需要。這種需要何以能夠進入其議事程序，又要經由怎樣的程序進行判定，這是一個改革發展的需要如何經由程序的正當獲得自身合法性的證明的問題。如若不解決這一問題，則人大只是改革發展的需要的背書機關，即便是人大有憲法賦予的國家最高立法機關之尊，這種權威也會因為背書欠缺正當性依據而有所貶損。法律是全國人大作為代議機關通過法定程序形成的人民意志，全國人大常委會通過授權這種相對便宜的方式對其進行懸置適用勢必有侵奪民意之嫌，最終導致的是人大作為立法機關的權威的貶損。這是懸置立法職權運用的最深層的負面效果，“法案是在眾多不同的意見沖突和交鋒基礎上合意的結果。立法行為的正當性并不因為立法結果的正當而自然獲得，而立法行為過程的正當化卻可以催化立法結果的正當，并進而保證立法行為的正當性。”〔21〕孫潮、徐向華：《論我國立法程序的完善》，《中國法學》2003年第5期。所以，人大立法程序的“立”應該是正當的，使人大的“立”的正當的根據——改革發展的需要同樣應該具有正當性，這種正當不僅是改革發展的需要本身內容的正當，更在于對改革發展的需要的判斷過程上的正當。

四、改革發展的需要的判定需要懸置立法運作程序的正當化

實踐中，全國人大常委會行使懸置立法職權，以授權的方式“暫時調整或者暫時停止適用”，既包括對自己制定的法律的調整和停止，也包括對基本法的調整和停止，甚至包括對憲法條文的突破。為避免權力應用上的恣意，避免在“人民的名義”的運用上有恣意之嫌，也為了使突破既有格局的諸項改革舉措符合形式上的合法性，使得立法機關不至于在“民意”上受損，或許可以嘗試從改革發展的需要的形成的正當性上入手來進行彌補，對其進行正當程序的規制。畢竟，“法制的正統性根據，歸根結底還是合意；而為了保證合意的純度需要程序的正當過程原則，在這個意義上滿足程序要件就是正統化的前提和基本標尺?！薄?2〕季衛東：《法治構圖》，法律出版社2012年版，第163頁。通過立法程序運作的正當保證立法權行使的正當，進而保證立法合意形成的正當，以彌補懸置立法產生的負面效果，保證對改革發展之需要的判斷上的正當。

（一）對改革發展的需要的判定應以窮盡對現有法律規范的解釋為前提

懸置立法不同于既有的立法權行使方式，其具有明顯的對既有法秩序的突破性特征，且其頻繁應用必然有貶損人大權威的可能，所以對懸置立法職權的應用應慎之又慎。如若通過法律解釋的方法即可將改革發展的需要之內容涵攝進既有的法律規定，則無進行懸置立法的必要。當然此種解釋應由全國人大常委會進行立法解釋，而非其他解釋所能替代。而且，人大常委會進行釋法也有可能發生在懸置立法職權行使之后。在懸置立法授權之后，各試點地方會在授權之下制定試點方案，以填補有效之全國性法律被懸置之后的空白。這種地方的試點方案既然是對被懸置效力之法律的突破，便有可能與法律體系中其他未被懸置效力的法律形成沖突，如此，勢必在使用中出現矛盾，此時亦有需要全國人大常委會出面釋法的可能。

（二）對改革發展的需要的判定應滿足真實、客觀、及時的要求

為了避免對改革發展的需要進行判斷的主觀任意性，使得改革發展的需要的形成真正體現當下中國社會發展所需，真正建立在人民群眾的利益訴求之上，依人大立法程序而生之改革發展的需要應該滿足真實性、客觀性、及時性的特征。

真實即是說，改革發展的需要應該是當下中國社會發展的真實要求。改革發展的需要不是某個人的需要，不是某個群體的需要，而是立足于中國社會整體而言的需要，從政治意義上講是全體人民的共同需要，從立法意義上說至少是大多數人的需要。這種需要的形成不是單一主體決斷的產物，而是多方主體共同參與的結果。唯有如此才能反映最廣大人民群眾的真實需要，保證改革發展的需要的真實性。

客觀即是說，改革發展的需要應該與當下中國社會發展的實際情況相符合，既不超前也不滯后，不是部分主體的主觀愿望，而是不同利益主體交涉互動下的群體訴求。這樣的需要才有最終見諸于客觀的合理性與可能性。這需要以當下社會發展中的各種信息與證據為依托，在多方利益主體共同參與和交涉互動下將個體的主觀判斷變為整體的客觀判斷，拋卻單個主體主觀上的偏執，實現判斷的中立化。這一需要的形成過程和最終結果，相對于某個公民個體以及利益群體的主觀意愿而言都具有明顯的客觀性，因為他不是單憑某一主體或某一群體的主觀意愿便可達成的。

及時即是說，對改革發展的需要的判斷應注重效率。改革過程是一個社會轉型的過程，此間也是一個社會關系的急速變化過程。人大及其常委會在程序設計上要有對改革過程中社會關系變化的敏感，同時要有對這種敏感及時審議并做出決定的效率。改革的機遇稍縱即逝，此時應該把握好時機，快速反應，作出及時的判斷。

（三）懸置立法程序運作的正當化要素

季衛東教授談及法律程序的意義時指出：“程序的本質特點既不是形式性也不是實質性，而是過程性和交涉性。”〔23〕季衛東：《法治秩序的建構》，中國政法大學出版社1999年版，第20頁。程序運作表現為過程。程序的本質在于交涉。“程序是交涉過程的制度化。”〔24〕同上注，第21頁。懸置立法程序的正當化，應該圍繞程序交涉性的實現來展開，通過對正當過程、中立原則、合理化原則等程序內在價值的把握實現多元主體間平等、充分且有效率性的交涉，〔25〕正當過程、中立性、條件優勢、合理化是現代法律程序的四項基本原則。只是其中的條件優勢原則在司法程序中才能得到充分體現，在立法程序中則體現最弱。同前注〔23〕，季衛東書，第23、31～32頁。從而實現對改革發展的需要的判定上的真實、客觀和及時。

1.懸置立法運作過程中，提案機關以及審議機關應加強與多方主體的聯系，拓寬參與渠道，吸納利益相關方參與到判定程序當中來，建立對改革發展的需要進行判定的正當過程，保證對改革發展的需要判斷上的真實性。

程序正當的基本要求是，在程序決策形成過程中，為將要被程序決策所影響之利益相關方，提供參與到程序當中并表達自己意見的機會。多方利益主體的參與才能保證利益表達的全面和真實。這種真實是站在社會角度來衡量的真實，而不是站在某一利益個體的角度衡量的“真實”。從當下懸置立法權力行使的情況來看，其運用之依據均來自黨的重要會議上所確定的指引中國未來發展的諸項改革政策。這些政策的形成固然是執政黨站在全局的高度，根據當下中國發展的實際，結合時下的歷史際遇依據科學思想作出的合理判斷。但也不可否認，有很多的改革之需起初是緣起于民間的，所以是否可以嘗試將民間對改革發展的需要的洞悉通過一定途徑向立法機關表達，或者說是健全這一渠道?！?6〕當然，可能有人會認為這樣做有脫離黨的領導之嫌。筆者以為這種擔憂大可不必。人大工作離不開黨的領導，人大和人大常委會中都有相應的黨委機關設置，而且人大代表和人大常委會組成人員中也有相當數量的黨員代表。人大代表中的共產黨員、人大常委會組成人員中的共產黨員首先是共產黨員。作為黨員的人大代表和人大常委會的黨員組成人員出席人大會議以及人大常委會各種會議時，必須宣傳黨的路線方針政策。如果與同級黨委有不同意見，可以說明和申訴，黨委不接受，可以保留自己的意見，但必須執行黨委的決定和決議。從法律上講，黨員代表和委員雖然擁有言論上的免責權，但是其黨員身份決定其在言行上必須與黨中央保持一致，受黨規、黨紀的嚴格約束。如果有違反，則黨組織完全可以不提名其為人大代表，不提名其為人大常委會組成人員的候選人，甚至建議將其罷免。參見陳寒楓：《論人代會和人大常委會發言制度的完善問題》，《人大研究》2008年第4期。

根據法律規定，全國人大主席團、全國人大常委會、國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會，1個代表團或30名以上的代表聯名可以向全國人大提出法律案。從全國人大法律案提案權的歸屬情況看，提案主體是廣泛的，這同人民代表大會制度的性質相吻合。但如何發揮這些提案機關的職能，使其及時有效地反映產生于民間的改革發展的需要則是需要仔細考量和精細設計的。而且“有的提案主體，如全國人大主席團、代表團、代表聯名等，所享有的法律案提案權，事實上帶有很大的虛置意味，這就使法律上的提案權歸屬制度同實踐中的提案權歸屬狀況發生疏離?！薄?7〕周旺生：《再論全國人大立法運作制度》，《求是學刊》2003年第4期。不可否認，國務院、法院等部門，因行政管理和司法裁判直接針對社會中的具體問題，所以與其他作為提案主體的國家機關相比其對社會問題的反映更具直接性，由其提出的立法動議可能會更具針對性。但其他有提案權的主體同樣不能忽視，甚至應同樣給予重視。人大代表直接來自于民間，其反應的問題是民間實際的直接表達，相對于行政管理、司法裁判以及立法機關的立法調研中形成的判斷而言，其更具有“原生態”意味，更適宜作為判斷的原始依據，〔28〕“全國人大常委會、全國人大個專門委員會、國務院，在有權向全國人大提出法律案的主體中，是事實上最主要的提案主體。全國人大審議通過的法律案，極少不是出自這幾個提案主體?！薄叭珖舜蟠硎亲罡邍覚嗔C關的組成人員，立法法規定全國人大代表可以提出法律案，代表提出法律案需要有30名以上的代表聯名。但是，普通代表就制定或修改基本法律提出法律案是非常困難的，因而事實上純粹由代表所提出的法律案是極少數的。”周旺生：《論全國人大的立法運作制度》，《法治論叢》2003年第3期。所以充分發揮代表聯名作為提案主體的制度空間實為必要。同時應該健全國家機關提案主體與民間的溝通渠道，使得民間反映的改革發展的需要能夠直接傳遞給提案機關。比如，全國人大專門委員會可以完善立法調研工作，把立法聽證會、論證會、座談會等形式應用于對民意的直接汲取，從而讓更多的主體直接參與到立法過程當中來。盡管參與的未必是直接的立法審議過程，但是至少使得提案機關和立法機關能夠更直接地感受到多元主體的多元需求，從而保證對改革發展的需要的判斷能夠具有反映多方主體共同需要的真實性。

2.為參與改革發展需要判定的相關主體搭建對話平臺，建立對話機制，使其在程序參與過程中形成平等且充分的對話交涉局面。于此過程中，將呈現參與各方提供的相對廣泛且全面的信息與證據。在信息與證據的基礎上，通過對話交涉機制形成不偏不倚，不以任何單獨一方的價值偏好為判準的相對中立的價值判斷。如此的判斷也更具有客觀性。

程序是一個中立性價值判斷的輸出裝置。“考慮到價值多元和道德分歧的事實，以及沒有人能擁有衡量決定合理性的絕對標準，必須假定服從于中立的準則是每個人的最高利益之所在。當陷入爭議時，當事人即便不能達成一個彼此同意的決定，仍可能同意設立這樣一個決定導出程序：即使程序結果不能平等地反映每個人的實體價值和利益，也會憑借其自身所具有的道德上的約束力而被所有人接受——因為它是以所有人都認為公正的方式產生的。”〔29〕陳林林：《法治的三度：形式、實質與程序》，《法學研究》2012年第6期。在立法過程中，多元主體參與是一個重要的前提，為多元主體參與提供對話平臺同樣重要，否則意見便沒有表達的機會。立法辯論作為不同利益主體間對話交涉的典型表現形式，在促進信息資料共享和合意達成上有著重要的作用?！傲⒎ū仨氜q論，通過持有不同立場的立法代表對于法律表示的不同意見，既提高立法質量，更容易反映不同地區、行業人民的愿望和要求，使各種價值和利益主張得以充分表達，為不同利益的溝通和妥協創造條件。同時立法辯論，不同利益代言人的斗爭，也有利于防止立法由于聲音的單一帶來的偏激和極端?！薄?0〕龐凌：《立法公平及其保障機制》，《南京社會科學》2007年第9期。在辯論制度中，多方主體共同參與，提出議題，給不同利益代表提供發言機會，由會議主持者引導辯論方向，把控辯論進程，最終再以辯論形成的信息和合意為基礎就議題進行表決。

在立法辯論制度中對辯論的內容、順序、時間，以及辯論者在辯論過程中應有的態度和紀律約束進行設計，這不僅可以保證改革發展的需要在不同利益主體的參與下展示出其全貌，而且可以將判斷改革發展的需要所需的信息與證據相對全面的呈現于立法者面前?！俺绦蛲ㄟ^當事人的舉證責任的分擔和公開的論證過程，來保證信息和證據的可靠性”。〔31〕同前注〔23〕，季衛東書，第26頁?！傲⒎ň哂懈叨鹊男畔⒁蕾囆裕蕾嚨倪@些信息既包括可供立法者選擇的規則的信息，也包括規則所生存的社會環境的信息。同時，這些信息又具有分散的特性。因此，立法者立法時總是面臨信息不足的困境?！薄?2〕葛先園：《主體間型立法的概念及其意義》，《法律科學》2011年第4期。這些問題，恰恰可以在多元主體共同參與下得到解決。多元主體的參與可以拓展信息來源，通過其相互辯論客觀上也能達到相互質證的效果，從而將有效的信息和觀點呈現于立法機關面前，給立法機關對改革發展的需要作出中立、客觀的判斷提供依據。

3.改革發展的需要的判定程序既需要充分的交涉對議，也需要保證及時終結，唯此才能保證判斷的及時性，保證改革的機遇不至流失。所以，程序的運作還需要效率的保障。程序設計和完善還應體現程序合理化的要求?！昂侠砘脑瓌t要求把理性和經驗結合起來，是程序效率的保障，它要求程序的安排能使阻礙和浪費最小化、效果和支持最大化。”〔33〕同前注〔23〕，季衛東書，第25頁。程序的設計應該保證交涉的充分和對等，但是同樣應該保證不能拖沓，久拖不決的程序很難說是公正的?！熬土⒎ǔ绦蚨?，效率性主要體現為立法程序運作成本的經濟性、立法程序規則的可操作性、立法信息反饋的靈敏性、立法行為的可預知性、立法信息渠道的通暢性和立法程序功能的可持續性等?！薄?4〕易有祿：《正當立法程序研究》，中國社會科學出版社2009年版，第149頁。尤其是對改革發展的需要這種社會轉型期之發展機遇的判斷就更要注重效率性。法學家薩默斯將程序及時性與決定性相聯作為程序的價值之一，〔35〕參見孫笑俠：《程序的法理》，商務印書館2005年版，第105～115頁。這既是對程序效率性的追求，也強調程序的適時決斷。在程序決斷形成之后還意味著要對決定的動機和根據給予一個最適當的理由說明，令其得到社會承認。這既是程序合理性的要求，也是程序效率的體現。不為社會所接受的決定，即便是其形成上有效率，其實行上也必然無效率。所以，對改革發展的需要的判定要遵循效率的原則，及時終結程序作出判斷，同時要配以理由上的充分闡述。

五、結語

“朝令夕改是對中國法制不健全的現狀的主要批評，因而許多人相信現代法制以恒久不變的穩定性為特征。這里有誤解。其實，與任何傳統的法律體系相比較，現代法制是更富于變易性的，它不僅被動地適應突飛猛進的客觀條件，而且也有變被動為主動的欲求、并在一定程度上不斷地促進社會的變革。只是這種變化以排除恣意的方式、按照嚴格的程序來進行的而已。”〔36〕季衛東：《憲政新論》，北京大學出版社2005年版，第52頁。懸置立法以在相關領域有法律規定為前提，沒有法律規定則無所謂懸置。所以懸置立法明顯不同于《立法法》在制定之初便已經規定的對國務院和經濟特區的授權立法。對國務院和經濟特區的授權立法不能突破《立法法》中的法律保留原則，只能在人大專屬立法范圍之外進行立法上的填補，是對法律調整空白處進行的填空作業。懸置立法則是在相關領域有法可依的情況下，為進行改革探索而進行的對既有法律規定之替代規則的選擇試驗性作業，其目的是將仍然有效的法律進行效力上的懸置，以期為與改革相適應的規則的創新試驗騰挪空間，所以懸置立法這種新的職權與原有授權立法的應用條件明顯不同。懸置立法是為了改革創新，暫時懸置法律的適用，但這并不是對法律的僭越，而是開啟了一塊法律規則變動的試驗田?！读⒎ǚā分?3條規定之改革發展的需要雖然對懸置立法職權的行使設定了實體上的限制，但是改革發展的需要本身也是一個模糊的表達，究竟什么是改革發展的需要仍需做出判斷。變動規則不可恣意，對改革發展的需要的判斷更不可隨意，所以，全國人大在該事項的判斷上應以正當程序為遵循，以過程正當化、中立化、合理化的程序為依托，對改革發展的需要作出真實、客觀、及時的判斷，如此才能實現懸置立法職權運用的正當性和判斷結果的合理性。誠如學者所言：“現代法治可以兼容漸進性社會變革，法治與改革可以共同塑造社會的發展。改革并不一定非要破壞社會秩序的穩定，穩定與改革的關系關鍵是需要有法治機制問題，穩定與改革的關系是法治內部的運行機制問題。法治作為一種促成秩序的結構，自身具有修復秩序的能力。這種能力來自法律所具有的規則和程序?！薄?7〕陳金釗：《法治與改革的關系及改革等層設計》，《法學》2014年第8期。