論我國開發性銀行立法的必要性及其主要內容

(重慶大學 重慶 400044)

一、政策性銀行需要向開發性銀行轉型

根據2015年4月國務院發布的《關于同意國家開發銀行深化改革方案的批復》，國家開發銀行被明確定性為開發性金融機構，這意味著國家開發銀行將要由政策性銀行向開發性銀行轉型。其實早在2005年，中國人民銀行行長周小川就意識到政策性銀行向開發性銀行轉型是一個主流趨勢[1]。我國的三家政策性銀行發展的二十幾年間，雖然取得了一定的成果，但同時這三家政策性銀行都面臨著許多突出的財務和經營問題。向開發性銀行轉型為解決這些問題提供了一條切實可行的路徑。

開發性銀行是“介于政策性銀行和商業銀行之間的一種特殊的金融形式，是具有政府特定賦權，以市場化的運作方式和市場業績為支撐，通過融資推動制度建設和市場建設，以實現政府特定經濟和社會發展目標的金融機構”[2]。其在開展政策性業務的同時，可以開展一些商業性的金融業務來扭轉日益虧損的財務狀況。“通過國家信用的市場運用，部分的替代市場的不足，推動市場體制的建設，最后發育成新的市場，帶動資產的升級和盈利”[3]，成為政府和市場之間的橋梁和紐帶，最終發揮市場配置資源的決定性作用。同時也能夠在一定程度上解決其過度依賴于政府的窘境，淡化其行政化的色彩，使其擁有一定的自主性，實現可持續的發展。

二、開發性銀行立法先行的必要性

開發性銀行立法先行的必要性主要體現在以下兩個方面：

(一)開發性銀行從事商業性金融業務需要受到約束

無論是政策性銀行還是開發性銀行，其背后都是以政府信用為依靠，需要由政府利用財政資金和公共資源來組建，在稅收上享受免稅待遇，這涉及到納稅人的權益，因此其具有一定的公共性質。而且“開發性銀行的行為在一定程度上代表了國家的意志，其執行著部分的宏觀調控的職能”[4]。一般而言，這種具有公共性質的機構的設立，應當通過先行立法來吸收民意，這在國際上也是被一貫采用的做法。

如果仍然不先立法來對開發性銀行的運行、職能、業務和監管等內容進行規范，那么由于其自身兼具政策性和商業性，其在開展商業性業務時難免會利用國家政策及政府的支持而產生不公平競爭的問題。因此需要先行制定出法律來對其從事的商業性金融活動的范圍進行嚴格的限制，防止其利用政策優勢而損害市場的公平競爭。做到先立法后運行，確立總體和階段目標以及對策，就有可能避免許多本不該出現并久拖未決的問題，做到未雨綢繆。[5]

(二)開發性銀行從事的商業性業務具有高風險性

金融行業本身就是風險過度集中的行業，具有先天的內在的不穩定性，作為經營商業性業務的開發性銀行也不例外，而且由于其進入的領域是對于商業銀行業務的補充，從事的是中長期的金融業務，這些領域業務周期長，資金投放量大，風險集中度高，加之其在經營過程中又必須接受政府的領導，以政策性業務為主，不能完全的追求盈利目的。

基于以上兩點的考慮，在組建開發性銀行時，有必要通過先行立法，來明確的規范開發性銀行的法律地位、職能范圍和監管的手段等方面的內容，從而達到設立開發性銀行的預定目的，也能更好的防范其經營過程中出現的風險。

三、開發性銀行立法的主要內容

由于目前開發性銀行在法律層面還沒有相關的立法實踐，因而我們根據相關的金融法的一般理論，以及參照《商業銀行法》的相關體系來論述開發性銀行立法主要包括以下內容：

(一)確立開發性銀行的法律地位及其職能

開發性銀行是對于政策性銀行的一種超越式的金融機構，它一方面要從事政策性、非營利性的業務來彌補市場調節的失靈，另一方面又要借助市場化的手段開展商業性、營利性的業務來預防政府失靈。但是其職能應該有所側重，為了服務于國家經濟重大中長期發展的戰略，助推政府更好地實現其發展目標，開發性銀行的定位仍然需要以政策性職能為主導，“仍然應堅持其‘公法人’的法律地位”[6]。

在立法確定開發性銀行的職能和業務范圍時，應當在堅持政策性主導的前提下采取多元化的業務經營，確立政策性業務和商業性業務兼營，商業性項目盈利服務于政策性項目的職能定位。應當賦予其一定的自主經營權，發揮開發性銀行開發新的投資領域、引導市場資金流向、建設及促進市場完善的功能。[7]

(二)必須明確確定開發性銀行經營商業性業務的范圍

由于開發性銀行背后有國家信用和政府政策的支持，很可能會導致其在市場競爭中依靠公權力的支持來開展不正當的競爭行為，破壞市場公平競爭秩序，因此需要明確其經營商業性業務的范圍，同時也要對其受到的政府的財力和政策的支持的限度進行約束[8]，維護公平有效的市場競爭環境。

在立法中應當明確開發性銀行所經營的商業性活動應當與商業銀行的業務有所區分。開發性銀行起到的應當是補充性的作用，其所進入的領域應當是目前商業性銀行所不愿意進入或者沒有能力進入的領域。要強調其對于市場的開發和引導作用，其經營業務應當有助于中長期項目的開展，堅持不競爭、補充性和市場引導原則。

(三)開發性銀行的監管內容

對開發性銀行的監管，需要明確監管的要求和標準，具體而言，其主要內容應當著重放在以下三方面：首先，在風險監管上，由于開發性銀行具有的高風險性，其需要具備一定的風險承受和風險防控能力，因而需要建立一套開發性銀行的監管評級體系、風險預警機制和突發事件報告處置機制；其次，在合規性監管上，應當加強對開發性銀行經營范圍的合法性監管，對于開發性銀行的投資領域和投資規模都應當做到有效的監控；最后，在盈利性監管上，開發性銀行所從事的業務大多關系到國計民生，其盈利性不僅僅是體現在業務收入上，還體現在其產生的社會效益上，在對其盈利性監管時，也應當將這點考慮進去。

四、結語

向開發性銀行轉型是政策性銀行發展的主流趨勢和現實選擇，但是開發性銀行仍然要堅持政策性主導的職能定位，不宜在短時間內推進其向商業化轉型，其商業性的盈利應當是服務于政策性的。在立法中應當清晰地厘定其與商業性銀行的業務邊界，尤其是要建立適合開發性銀行業務風險防控和監管的法律制度。