區域性基礎設施PPP模式運作的經驗及啟示

(河南大學 河南 開封 475004)

一、臺灣基礎設施PPP模式運作的經驗

(一)運行模式多元化

臺灣基礎設施建設PPP運行模式具有多元性，社會資本參與基礎設施建設的模式依據《促參法》所規定參與者權利和義務的不同可分為ROT(重構-運營-移交)、OT(運營-移交)、BOT(建設-運營-移交)、BTO(建設-移交-運營)及BOO(建設-擁有-運營)，此外，其它經由主管機關核準的方式同樣能夠按照《促參法》的有關規定實施，以維持適度的彈性和現實的調整。例如，島內各地新建的32座國民運動中心全部采用OT模式，并通過政府招標的方式甄選出合適的民間資本并委托其運營；臺中洲際棒球場采用的是ROT營運管理方式；新竹科學工業園區體育休閑區采用了BOT模式；臺北高中溫水游泳池采用OT+ROT的模式，從多樣化的實現路徑中選擇合適的運營管理方式，由此可見“對癥下藥、因地制宜”是促成PPP模式穩步發展的核心[2]。

(二)特許協議規范化

在PPP模式運行過程中，《促參法》對雙方簽署的協議條款主要內容有著明確說明，規定簽訂協議的雙方地位平等，即民間資本投資與政府財政支出地位相當。政府和投資者作為特許協議的雙方，采用簽訂協議的方式來達到明確分工、規范權利與義務、分散投資風險的目的。在臺灣的新竹科學工業園體育休閑區BOT案例中可見，政府和民間機構通過訂立合約，妥善分配各自的義務范圍及權力期限，同時針對雙方權責在評選之后做雙向溝通，訂立備用方案以供參選，并根據市場需求進行開發定位，初步擬定15年為民間資本運營該休閑區的有效時限，對于政府理應承擔的包括前置工程，應協助投資人的相關事項等。其中主要條款規定民間資本的職責涉及：制定營運設施的建設標準、設計審核、建設施工、進度與質量管理及轉包分包的規范等。臺灣在基礎設施建設運營的起步階段，就已確立了政府和民間資本合作共贏的伙伴關系，使風險的分擔得以按各自的能力高低進行合理分配，讓各自的職責得以明確以確保后續的開發運營依法依規、有理可憑[3]。

(三)補償機制合理化

基礎設施建設由于具有資金需求量大、建設周期長、回報率低的特殊性與復雜性，因此，民間資本能否順利參與基建的關鍵在于當局給予的稅收優惠力度和融資扶持手段。為此，臺灣部門構建了可行、有效的獎勵促參機制，積極落實稅收減免(進出口免稅、減房屋免地價稅等)、投資補貼、融資協助、分期繳納稅款優惠等政策，《促參法》、《獎勵條例》等相關法律文件在有關主管部門的職責上也進行了大致劃分，對協調金融機構貸款、松綁土地政策、減免房產、營業及所得稅、減輕民營資本參與基建公開發行股票和債劵的限制等措施給予了具體解釋說明。另外，土地資源作為基礎設施建設與發展的前提條件，因此土地的撥用、征收程序以及使用變更程序等也是民間參與所要衡量的重要因素，《促參法》同樣對其作出了相關規定，并提出了具體的獎勵措施。

(四)監督機制系統化

民間資本在參與基礎設施建設時，因任務的特殊性導致所牽涉的利益主體具有多元化特性，這要求統一主管部門在此過程中的不同階段都不得缺位，要明確責任主體，明晰主要責任事項，盡好監督職責。《促參法》將政府和參與基礎設施建設合作的管理部門分為主管部門(財政部)和主管機構，由此構成監督體系的兩個層次。主管部門主要負責監督管理，主管機構主要擔負具體項目的組織實施任務并辦理民間參與基礎設施建設相關業務。由此可見，在民參案中臺灣行政主管部門基于項目計劃合作者的角色，在作為社會民眾的代理人，以主管部門的身份實行監督、保障人民群眾的利益的同時，又以契約當事人的身份進行監督管理，確保自身利益。

二、臺灣基礎設施PPP模式運作經驗的啟示

臺灣通過引入PPP模式應用于傳統基礎設施領域極大地提升了公共服務供給的數量與質量，然而PPP模式引發的諸如公私合作雙方互相博弈，基礎設施建設落地率低等問題，也導致了近年來臺灣當局回購公共服務的現象。但是，PPP模式作為創新基礎設施服務供給機制的重大創新和現實路徑，具有較強的適應性與有效性[4]。加之，臺灣同大陸一衣帶水，文化淵源及法律傳統較為類似，相比西方資本主義國家而言有著更高的參考意義及借鑒價值。

(一)健全PPP法規體系，保障各方合理權益

近年來我國逐步推開PPP模式，為有效引導民間資本參與基礎設施建設，政府相繼出臺了相關政策，但大多是以“意見”、“通知”等形式呈現，并沒有專門法律法規的頒布實施，僅僅停留在政策鼓勵階段。因此在面對缺乏系統穩定性、規范效力不強的PPP模式時，參與者無所適從，導致民間資本參與基礎設施建設積極性不高。

(二)明確責任主體，加強政府監管

民間資本參與基礎設施建設所涉及的利益主體具有多元化特性，這就要求統一主管部門在民參過程中要結合不同階段的復雜性與自身情況的特殊性具體問題具體分析，針對不同的工作要素對癥下藥，明確責任主體，使各有關責任方依契約擔負所屬責任，完成應盡事項。政府還要更多地著眼于保護和促進基礎設施利益，更好地發揮市場的決定性作用，在簡政放權、減少政府干預的同時不得削弱監管職能，避免經營者因逐利而違背基礎設施公益性這一準則；還需增強監督管理職能，這不光要求在前期階段通過合同契約的方式劃分雙方的權責范圍、明確職能，后期還應在運營管理方面按照管理合約進行監管，以確保PPP模式的設計、建設、運營全過程在強有力、全方位、無死角的監督下順利開展。

(三)營造公平環境，合理分擔風險

主管機關在核準投資人進入基礎設施建設項目、參與招投標時要采用公平、公正、公開的方式，使得負有優良潛質的投資人有的放矢，自由選擇自身優勢突出、專業能力杰出、經濟實力雄厚的合伙人，進而增強項目運行的健康與穩定。盡力避免在項目運營過程中出現串標、圍標等不良現象，規避泥沙俱下、濫竽充數問題。明確規范招投標方式、參與者的權利與義務以及爭議化解途徑等事項問題，適當放松行政審批權，簡化申請審核流程，著力打造公平、有序的競爭環境，切實提高項目運作效率。

(四)增強政府契約精神，創建良好外部環境

信息不對稱、地位天然不對等、理性經濟人假設等因素使得政府契約精神在很大程度上決定著基礎設施PPP項目的成敗。實踐證明，在基礎設施PPP項目實際運作過程中政策變動隨意、政府履約意識不強等問題屢見不鮮。為此，既要探索建立后評價制和項目負責人終身問責制，強化政府部門契約精神；又要從官員管理考核體制上促成有關部門在項目前期篩選、中期運作、后期評價中的規范性操作；還要進一步消除行業隱性壁壘，同等條件下優先考慮社會資本參與基礎設施PPP項目[5]。