從一個(gè)案例看程序性行政行為的可訴性和可撤銷性問題

(四川省社會(huì)科學(xué)院 四川 成都 610000)

引言

最高人民法院關(guān)于《審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》(以下簡稱(行政許可若干規(guī)定》)的第3條開啟了程序性行政行為可訴的先例。但也向我們提出了一系列的后續(xù)問題:什么是程序性行政行為?程序性行政行為是否具有可訴性？程序性行政行為是否具有可撤銷性？這些都是司法實(shí)踐必然會(huì)遇到的問題，不得不引起我們的高度重視。

一、案情簡介

原告王甲系王乙之父。王乙是某公司職工。2018年3月，王乙因交通事故死亡，由于其駕駛摩托車倒地翻覆的原因無法查實(shí)，交警大隊(duì)作出的《道路交通事故證明》載明：王乙駕駛無牌摩托車行至省道某處駛?cè)氲缆酚覀?cè)與隔離帶邊緣相擦掛，翻覆于隔離帶內(nèi)，造成車輛受損、王乙當(dāng)場死亡的交通事故。2018年4月，第三人某公司就其職工王乙因交通事故死亡，向被告某人力資源和社會(huì)保障局申請工傷認(rèn)定。被告以公安機(jī)關(guān)交通管理部門尚未對本案事故作出交通事故認(rèn)定書為由，于當(dāng)日作出《工傷認(rèn)定時(shí)限中止通知書》(以下簡稱《中止通知》)，并向原告和第三人送達(dá)。2018年6月，原告向被告提交了《恢復(fù)工傷認(rèn)定申請書》，要求被告恢復(fù)對王乙的工傷認(rèn)定。因被告未恢復(fù)，原告遂于同年7月向法院提起行政訴訟，請求判決撤銷被告作出的《中止通知》。

本案的爭議焦點(diǎn)有兩個(gè)：一是《中止通知》是否屬于可訴行政行為；二是《中止通知》是否應(yīng)當(dāng)予以撤銷。

二、《中止通知》是否屬于可訴行政行為？

(一)正方：屬于。第一個(gè)角度：《中止通知》的終局性對實(shí)體權(quán)利的影響。被告作出《中止通知》，屬于工傷認(rèn)定程序中的程序性行政行為。但如果該程序性行政行為具有終局性，對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，并且無法通過提起針對相關(guān)的實(shí)體性行政行為的訴訟獲得救濟(jì)的，則屬于可訴行政行為。

現(xiàn)實(shí)中存在因道路交通事故成因確實(shí)無法查清、公安機(jī)關(guān)交通管理部門不能作出交通事故認(rèn)定書的情況。本案中，交警大隊(duì)依據(jù)所調(diào)查的事故情況，只能依法作出《道路交通事故證明》，而無法作出《交通事故認(rèn)定書》。因此，本案中《道路交通事故證明》已經(jīng)是公安機(jī)關(guān)交通管理部門依據(jù)《道路交通事故處理程序規(guī)定》就事故作出的結(jié)論，除非出現(xiàn)新事實(shí)或者法定理由，否則公安機(jī)關(guān)交通管理部門不會(huì)就本案涉及的交通事故作出其他結(jié)論。被告作出《中止通知》的行為導(dǎo)致原告的合法權(quán)益長期，乃至永久得不到依法救濟(jì)，直接影響了原告的合法權(quán)益，對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，并且原告也無法通過對相關(guān)實(shí)體性行政行為提起訴訟以獲得救濟(jì)。因此，被告作出《中止通知》屬于可訴行政行為，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

第二個(gè)角度：程序權(quán)利的維護(hù)。行政程序具有促進(jìn)尊嚴(yán)、保障參與、增進(jìn)和諧氣氛等固有價(jià)值，行政程序權(quán)利應(yīng)受到保障。本案中，《中止通知》作為程序性行政行為,對于原告的程序權(quán)利產(chǎn)生影響，具體來說是獲得一個(gè)依法作出的、即時(shí)的程序性決定和處理。被告作出《中止通知》實(shí)際上導(dǎo)致原告的這一程序權(quán)利無從實(shí)現(xiàn)，即損害了相對人的程序性權(quán)利這一合法權(quán)益。我們認(rèn)為，程序性權(quán)利既有人身屬性又有財(cái)產(chǎn)屬性，根據(jù)《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的規(guī)定，本案的《中止通知》具有可訴性，屬于人民法院的受案范圍。

(二)反方：不屬于。程序性行政行為是實(shí)體性行政行為的手段和工具，是為實(shí)體性行政行為服務(wù)的，它們與實(shí)體性行政行為交織在一起。即使程序性行政行為有一定的相對獨(dú)立性，但在訴訟意義上，它們?yōu)閷?shí)體性行政行為所吸附，不具有訴訟意義的獨(dú)立性。

本案中，《中止通知》是為最終作出工傷認(rèn)定決定而服務(wù)的程序性行政行為，是依法定職權(quán)和程序作出的程序性行政行為。從訴訟的角度看，《中止通知》并不具有可訴性，相對人可以對最終被告是否作出工傷認(rèn)定決定提起訴訟，但不能對該為作出工傷認(rèn)定決定服務(wù)的程序性行政行為提起訴訟。而且，本案中《中止通知》的作出有法定理由和根據(jù)，真正影響相對人合法權(quán)益的行政行為是原告申請恢復(fù)工傷認(rèn)定而被告未恢復(fù)的行為，具有可訴性的是被告的未恢復(fù)行為，而《中止通知》本身不具有可訴性。

三、《中止通知》是否應(yīng)當(dāng)予以撤銷？

(一)正方：應(yīng)當(dāng)。第一個(gè)角度：從《中止通知》本身來看，它是錯(cuò)誤的程序性決定。結(jié)合上述分析，第三人在向被告申請工傷認(rèn)定時(shí)已經(jīng)提交了《道路交通事故證明》，即并不存在《工傷保險(xiǎn)條例》所規(guī)定的依法可以作出中止決定的情形。因此，被告作出《中止通知》屬于適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，既然是錯(cuò)誤的程序性決定，自然應(yīng)當(dāng)予以撤銷。而且，在人民法院撤銷被告作出的《中止通知》判決生效后，被告對涉案職工認(rèn)定工傷的程序即應(yīng)予以恢復(fù)。

第二個(gè)角度：從法理的角度看，撤銷錯(cuò)誤的行政行為以實(shí)現(xiàn)法律適用的純潔性具有相當(dāng)?shù)姆e極意義，具有推動(dòng)依法行政實(shí)現(xiàn)和促使規(guī)則之治形成的功效。一方面，有利于依法行政的實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)代行政法是根據(jù)“行政的法律拘束”而建立，法治對行政權(quán)的要求是行政權(quán)的確立和行使都必須遵循法律的明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的運(yùn)作必須符合法律的規(guī)定。于是，依法行政成為各國行政法共同遵循的基本理念，要求法律的權(quán)威應(yīng)當(dāng)受到尊重，行政權(quán)應(yīng)當(dāng)在法律所預(yù)設(shè)的軌道上運(yùn)行。另一方面，有利于規(guī)則之治的形成。法律的主要功能在于為人們提供有指引意義的規(guī)范和合理的預(yù)期，以滿足人們對合理社會(huì)秩序的要求。行政行為直接涉及到特定人的權(quán)利和義務(wù)，其存續(xù)與否直接關(guān)系到社會(huì)公眾對行政機(jī)關(guān)的切身感受。對行政機(jī)關(guān)存在瑕疵的行政行為予以撤銷，可以及時(shí)減少瑕疵行政行為對社會(huì)的危害，廣大公眾也會(huì)感到自己身處于一個(gè)正義的社會(huì)。

(二)反方：不應(yīng)當(dāng)。本案中，被告的《中止通知》以及原告申請恢復(fù)工傷認(rèn)定而被告未恢復(fù)的行為，導(dǎo)致死者王乙的工傷認(rèn)定無法進(jìn)行、相對人的合法權(quán)益得不到保障。針對被告的未恢復(fù)行為即消極不作為而提起的行政訴訟，法院的判決應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)對這種行政機(jī)關(guān)的不履行法定職責(zé)和義務(wù)的行為的處理，即法院不應(yīng)當(dāng)判決撤銷《中止通知》，因?yàn)樗切姓C(jī)關(guān)在自己能力范圍內(nèi)、依法定職權(quán)和程序作出的合法的行政行為。法院應(yīng)當(dāng)判決被告恢復(fù)對死者王乙的工傷認(rèn)定，及時(shí)有效地促進(jìn)相對人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)語

以上結(jié)合案例從正反兩方面、從多個(gè)角度的分析，大致探討了程序性行政行為的可訴性和可撤銷性問題。分析過程中涉及到了程序與實(shí)體的關(guān)系、行政訴訟的價(jià)值、行政行為撤銷等相關(guān)問題。總體而言，通過這種正反兩方面和多個(gè)角度的分析，有助于我們形成辯證思維和發(fā)散思維，促使我們看待問題更全面。