論立案登記制在我國適用存在的問題及其完善

(西北師范大學 甘肅 蘭州 730000)

一、立案登記制的提出背景

在新的《行政訴訟法》頒布之前，司法過程中的立案難、起訴難問題極為嚴重。一方面，在改革之前，我們實行的是立案審查制，即事先的實質性審查將開庭過程中要解決的問題提到了立案階段，以至于很多案件以不符合立案條件而進入不了立案程序，從而把一部分案件排除在外，法院受理的案件控制在一定的范圍之內。例如法院系統考核機制關注結案率，進而有很多法院為了提高結案率，設立門檻對提起訴訟的案件進行限制，出現立案難存在的“不收材料、不理會、不給裁定”的局面。另一方面由于立案難引發了許多上訪、信訪事件。近年來上訪事件不斷增加，造成嚴重不良的社會影響。許多的上訪案件是由于法院的立案審查制度阻礙了當事人的司法救濟途徑，使得當事人告狀無門，從而對法院的司法救濟喪失信心，尋求別的救濟途徑。于是上訪、信訪事件頻頻發生，把政府作為解決問題的最終歸宿，政府輿論壓力較重。

在這樣的背景之下，立法機關、政府機關不得不考慮解決立案難、起訴難的問題。必須要從制度層面構建一種解決方法，由此，立案登記制就應用而生，從此，立案登記制登上了歷史的舞臺，為中國司法改革起到了關鍵的作用。

二、立案登記制的現存問題

(一)對立案登記制度的認識不清楚

行政相對人起訴、法院立案受理是訴訟的開始，意味著行政糾紛將通過訴訟這條途徑解決。“立案難”是行政訴訟“三難”之一。為解決此問題，保障公民的訴權，做到有案必立、有訴必理，新行政訴訟法改“立案審查”為“立案登記”。自立案登記制實施以來，不同的人對其認識理解不同。有人認為立案登記就是只要當事人向法院提交訴狀，人民法院就應當不加審查地予以受理。有人認為立案登記是為響應國家政策而應運而生，立法者并未準確地、妥善地、系統地規定立案登記制，立案登記制中仍有實質審查的痕跡。有人認為立案登記是“準立案登記”，與國外的“立案登記”制的內涵不同，其涉及的主要是起訴條件，而非實質行訴訟條件，解決的是糾紛是否能得到司法救濟的問題。準確認識立案登記、了解立案登記內涵有助于立案登記制良好運行、發揮應有作用。

(二)起訴條件的審查性質與程度不明

立案登記不同于立案審查。新行政訴訟法規定“人民法院在接到起訴狀時對符合本法規定的起訴條件的，應當登記立案”。法院立案庭如何判斷起訴狀符合規定的起訴條件？此種審查是何種審查？形式審查還是實質審查？審查程度如何？現有法條、2015年4月15日高人民法院《關于人民法院推行立案登記制改革的意見》均未明確規定。盡管最高法院負責人就上述《意見》答記者問時曾指出：“立案登記制是指，法院對當事人的起訴不進行實質審查，僅僅對形式要件進行核對”，但是這種對起訴條件審查性質與程度的定位并非正式文件所規定，適用范圍、法律拘束力不夠。同時，最高人民法院編寫的《行政訴訟法理解適用于實務指南》寫到“立案登記制并不表明對起訴材料完全不進行審查，對起訴材料是否符合法律要求仍需進行程序性審查，但除非嚴格的實體審查”。由此可見，“法律條文本身的規定不明、法院在新法實施初期為迎合民眾預期的寬松立案、今后為防止‘濫訴惡訴’緊縮立案的必要、現有規定下實體審查存有空間以及新司法解釋對起訴條件的擴張性規定等，將可能使得法院立案庭的法官進退維谷，茫然失措”。

三、立案登記制的完善建議

(一)正確認識立案登記制的內涵

立案登記指的是法院對當事人提起的訴訟不進行完全實質性的審查，而僅僅進行形式審查。當事人遞交訴狀，除了法律規定的不予登記立案的情形外，對于起訴狀和相關材料符合起訴條件的，應當當場登記立案。立案登記制度并非不進行審查，如出現只有當事人遞交訴狀，不對起訴條件進行審查，就立案登記的現象。當事人向法院提起訴訟，法院均應當一律接收訴狀，并出具書面憑證和注明收到日期，即立案登記的第一步——登記。根據當事人起訴的具體情況，做出不同的處理：若起訴符合法律規定的起訴條件，法院應當當場予以立案；若當事人提交的訴狀內容欠缺或有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，并一次性告知當事人需要補正的內容；若當事人的訴狀不符合起訴條件的話，則裁定或決定不予受理、不予立案。法院根據具體情況做出的決定是立案審查制的第二步——立案審查。立案登記制度采取的是“先登記，后立案”的模式，異于立案審查制度的“先審查，后立案”的模式。

(二)明確起訴要件的審理規則與標準

立案難的一個重要原由就是法院對起訴條件的標準不同、不一致。立案審查制改為立案登記制以來，取得了一定的效果，但我國相關的法律法規對于起訴條件審查的性質，尤其是審查程度的規定仍不甚明確。為根本性地解決立案難、充分地保障當事人的訴權，防止立案登記制滑落回立案審查的老路，需要對起訴要件的審理標準做進一步的、具體的規定。依新行政訴訟法規定，可知立案登記并不是全部接受所有起訴案件，當符合有利害關系、有明確的被告、有具體的請求和事實理由、屬于法院受案范圍和管轄權這些起訴條件時，法院應登記立案。對起訴條件的審查標準定位為以“以形式審查為主、淺程度實體審查為輔”。起訴條件中對利害關系和屬于法院受案范圍的審查為淺層次的實體審查。起訴人與被起訴行政行為間利害關系的判斷是為了防止起訴人所訴是他益訴訟、公益訴訟，因而起訴人的權益受到被訴行政行為侵害即可，無須判斷利害關系是事實上的利害關系還是法律上的利害關系。是否屬于法院受案范圍和管轄權的審查也為淺程度實體審查。新行政訴訟法對于受案范圍采取概括加肯定列舉與否定列舉的形式規定的。只要起訴案件不屬于新行政訴訟法第13條規定的不受案范圍，法院就不能以不屬于行政訴訟法第12條列舉的受案范圍而不予立案。針對有明確的被告、有具體的請求和事實理由的審查為形式審查。有被告即可，不能進一步實質性地審查被告是否適格。起訴人起訴時定有自身的請求和事實理由。請求只需存在即可，不能審查具體的請求是否成立、能否最終得到法院的支持。對事實理由的審查，正如有法官指出的那樣，“對于訴訟請求所依據的事實、理由的‘具體’標準應作寬泛的理解，其記載不以詳盡、真實為必要條件，事實的記載只需要足以辨別訴訟標的，而無需足以支持起訴人的訴訟請求”。經審查、符合起訴條件，法院對當事人起訴進行登記立案。

(三)加強案件繁簡分流的機制作用

行政糾紛解決，可通過調解、和解、行政復議、行政訴訟等多種途徑。每種糾紛解決途徑有其各自的優勢，發揮著不同的作用，取得不同的法律效果、社會效果。行政復議、行政訴訟是行政糾紛解決的兩條重要的手段。行政復議是行政相對人向行政機關尋求救濟、維護自身權益的一種途徑，復議機關本身便是行政機關，能夠及時追究侵權行政機關的責任、有效給予受害人救濟。行政訴訟是當事人向中立的、公正的法院尋求救濟，利益無涉的法院就當事人與行政機關間的糾紛作出中立的裁判，裁判結果的權威性、說明力應強于行政復議，能夠更好地平息糾紛。訴訟是一個費時費力、繁復復雜的過程，其有時并不能及時地給予當事人救濟，遲來的正義非正義。司法作為法治國家的最后一道防線，需要完善的、有效的訴前分流機制，以避免“訴訟爆炸”，影響訴訟效果。

立案登記制出現的部分原因可歸于我國目前的行政糾紛訴前分流機制不夠完善。為保障當事人的起訴權、暢通訴訟渠道、有效解決行政糾紛，立案審查被改為立案登記制，將當事人請進訴訟程序。自從立案登記制實施以來，法院的行政案件呈現出井噴式的爆炸。考慮行政訴訟的質量、裁判的效果，應當構建完善的、有效的訴前分流機制，讓行政復議與行政訴訟良好銜接、發揮各自優勢與作用，使得當事人權益得到保障、糾紛妥當處理。

(四)強化監督，嚴格責任追究

立案登記制能夠一定程度地解決立案難問題，但是其不是萬能的，“不立不裁”的情況仍有可能存在。實行立案登記制后有必要強化監督、嚴格責任追究，如《意見》所規定加強內部監督、加強外部監督、強化責任追究，全方位、多層次、規范化立案登記的監督體系。一方面，針對“不立不裁”此種情況，新行政訴訟法第52條規定，“人民法院既不立案，又不作出不予立案裁定的，當事人可以向上一級人民法院起訴。上一級人民法院認為符合起訴條件的，應當立案、審查，也可以指定其他下級人民法院立案、審理”，即法律賦予了起訴人向上級法院投訴或越級訴訟的權利。投訴或越級訴訟的理論前提是上級法院比下級法院更加公平、公正，更加能夠維護當事人的起訴權。以往舊的《行政訴訟法》1999年司法解釋也曾規定這個制度，但多年來的實踐事實表明此制度并未取得想象中的效果。為有效監督立案制度的運行、保障當事人的訴權設計投訴或越級訴訟的制度無可厚非，可要使得當事人的訴權得到切實的保障，需要細化上級法院處理投訴的制度，明確受理機構、期限、程序、責任等實際運行機制。另一方面，新行政訴訟法第51條第4款規定了上級人民法院對不立不裁的下級法院的直接負責的主管人員和其他負責人員責令改正和依法給予處分的司法內部監督制度。司法內部監督制度落實到實處時，法院才能被有效地監督、當事人的起訴權得到保護、真正地做到有案必立。