部分政策文件存在四大問題：他們為何回避難點？

徐忠

推動經濟轉型和高質量發展的關鍵在于建立規則明確、透明、市場化、法治化的高水平市場經濟體系。要實現這個目標，有一個問題需要優先解決，即提高決策的科學性、有效性和精準度。黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大決定，明確了改革的總體框架，為改革做好了“頂層設計”。以此為指引，機關干部白加黑，“5+2”，加班加點，抓緊出臺改革方案。但是，社會上對一些重大改革措施的評價并不一致，還有一些人表示一些改革的實際獲得感并不強。這是需要我們仔細審視的一個問題。

仔細翻閱我國已經出臺的政策文件，有以下幾點觀察。

從決策機制上看，有的文件表述上都與十八屆三中全會精神和中央精神保持一致，但一些改革的難點和需要解決的具體實際問題往往沒有提到。我想這背后可能與政策文件的制訂過程和決策機制有關。大部分政策文件是由處長們負責起草的，各個部門的處長們起草文件和會簽文件時一交流，往往發現各部門對一些問題的看法存在分歧，這種分歧可能是因為認識上的差異，也可能有部門利益的考慮，很難協調一致。然而問責對改革方案出臺是有時間限制的，為了在規定時間內完成規定動作，就只好把有分歧的問題從文件中拿掉。所以，我們的政策文件看上去是一致性意見，實際上是分歧觀點被拿掉的結果，而這些有分歧的內容恰恰是改革真正需要推動解決的重點和難點問題。

從文風上看，文件追求大而全、面面俱到，但具體該怎么做往往語焉不詳，需要相關部門出臺細則才能執行。我國的政策文件大多結構工整而相似，涵蓋改革的方方面面，從形勢研判到改革的必要性，從指導思想到基本原則，等等。但是對于政策的細節的表述卻很少。即使有，很多也用鼓勵、支持等表述，但如何鼓勵和支持則不清楚。為什么會有“以文件落實文件”，一個原因就是上一級的文件沒有把細節講清楚。事實上，多個文件出臺，實際效果達不到預期目的也會影響市場主體的預期。當然這可能有中國的一種文化心理，“不愿意把事情用老百姓能明白的語言寫清楚，也不屑于記錄描述細節過程，而是見大不見小，喜歡寫大文章講大道理。”

從文件設計思路看，能否體現政策制定的科學性，體現激勵相容的機制和市場化導向很關鍵。很多文件在這方面還有提升的空間。同時，存在為了短期目標以行政措施改變了長期的制度，而制度的穩定對保持預期穩定非常重要。

從執行上看，立法部門化，行政部門較大的自由裁量權無法真正體現市場化和法制化。立法機關委托行政部門立法。法律、規章、制度出臺需要各部門之間自下而上地溝通協調，負責起草文件的處長一征求意見，發現各部門意見不統一，有分歧的意見也不能寫進法律里，只好大而化之。結果是法律、規章、制度的落實，不得不依靠行政部門出臺相關細則，明確標準和操作程序。這也就賦予了行政部門較大的自由裁量權。同樣的規則因為執行部門的自由裁量權過大而產生顯著不同的效果，必然會擾亂市場預期，沖擊市場信心。

近年來，我國推進了一系列的改革，客觀地看，成績是實實在在的。人民群眾對進一步深化改革、釋放改革紅利充滿期待。在此背景下，只有進一步改進決策機制，改革問責機制，改革文件設計理念，改革文風，才能鞏固改革預期，增強市場主體對中國經濟發展的市場信心。當然改革的方式改革了，不但老百姓改革的實際獲得感增強了，也會改善公務員的工作和生活質量。

（作者系中國人民銀行研究局局長，本文節選自作者在中國經濟50人論壇2019年年會上的發言）