事業單位工作人員辭職權實現的制度障礙及其克服

●劉鐵光

一、問題的提出

“人往高處走，水往低處流”是人們對人員流動最為樸素的生活觀念，寓意人員流動是最為正常的社會現象。此一樸素的生活觀念要得以順暢實現須以法律上的辭職權為前提，各國與勞動相關的立法一般皆規定勞動者享有辭職的權利。〔1〕比如，《德國民法典》第620（2）條規定，雇傭關系的持續時間既不確定，也不能由勞務的性質或目的推知的，任何一方可以依第621～623條通知終止雇傭關系；《日本民法典》第627條第1款規定，不定期勞動契約在勞動者提出退職申請兩周后的任何時候都可以終止；我國臺灣地區所謂“民法”第488條第2款規定：“雇傭未定期限，亦不能依勞務之性質或目的定其期限者，各當事人得隨時終止契約。但有利于受雇人之習慣者，從其習慣。”在我國，辭職權同樣為勞動者所享有的一項法定權利，《勞動法》 第31條〔2〕《勞動法》第31條規定：“勞動者解除勞動合同，應當提前三十日以書面形式通知用人單位。”以及《勞動合同法》 第37條〔3〕《勞動合同法》第37條規定：“勞動者提前三十日以書面形式通知用人單位，可以解除勞動合同。勞動者在試用期內提前三日通知用人單位，可以解除勞動合同。”都明確規定了勞動者的辭職權。〔4〕辭職權是勞動者的一項重要權利，甚至是憲法或與憲法有關的權利，故此，在立法上不應對勞動者的辭職權做過分限制，尤其當辭職權與合同法的原理以及雇主的利益發生沖突時，辭職權的保護將處于優先地位。參見謝增毅：《我國勞動者辭職權的法理與制度構建》，《法學評論》2018年第4期。相較于勞動合同制度，我國事業單位采取人員聘用制度，與普通勞動者相比，其工作人員辭職難已是一個不容回避的事實。各種網絡論壇、貼吧中大量求助或吐槽在編教師或醫生辭職難的帖子，〔5〕比如，某編制內教師在某論壇上求助，稱其考上研究生但單位不放人，該教師甚至跪下來求校長，都不同意給人事檔案，參見http://bbs.tianya.cn/post-140-586811-1.shtml，2019年1月11日訪問；有感慨“事業單位辭職難，難于上青天”，參見http://bbs.tianya.cn/post-free-5682048-1.shtml，2019年1月11日訪問；還有感慨“醫院在編人員辭職難，心好累，當初我們都上當了”，參見http://www.dxy.cn/bbs/thread/36306472#36306472，2019年1月11日訪問。坊間甚至將“調動工作卡死你”作為教師N種“死法”的一種，皆是映射事業單位員工辭職難的最好例證。筆者通過對部分高校人事管理部門的訪談調研也發現，高校教師動輒需2年方可完成全部調動手續基本屬于常態，耗費了辭職教師的巨大心力。

這一現實明顯背離了我國新一輪事業單位人事改革的基本精神。〔6〕我國新一輪事業單位改革始于2011年，改革目標達成的截止時間是2015年年底。參見李成剛：《事業單位人事改革的思路調整》，《中國經濟時報》2014年5月16日第1 版。人事改革是事業單位改革的重點內容， 2011年3月中共中央、國務院發布的《關于分類推進事業單位改革的指導意見》（以下簡稱“中發〔2011〕5號文”）明確“深化人事制度改革”是事業單位改革推進的主要內容。中共中央辦公廳與國務院辦公廳于2011年8月印發《關于進一步深化事業單位人事制度改革的意見》（以下簡稱“中辦發〔2011〕28號文”）專門指導事業單位人事改革，而2014年2月通過的《事業單位人事管理條例》（以下簡稱《管理條例》）則是此輪事業單位人事改革的標志性成果。“中辦發〔2011〕28號文”明確規定要“暢通人員流動渠道，破除阻礙人員流動的體制性障礙，建立與聘用制度相適應的人員流動政策和管理辦法。健全人力資源市場機制，完善人力資源市場體系，為事業單位人事制度改革營造環境。逐步建立、健全社會化人事檔案管理系統，做好事業單位與機關、企業及其他組織間人員流動的政策銜接，促進不同類型單位、不同所有制單位之間的人員流動。”《管理條例》則以建立“能進能出、能上能下”的用人機制為目的。〔7〕國務院法制辦、中央組織部、人力資源社會保障部負責人2014年5月15日就《管理條例》的有關問題答記者問時指出，事業單位人事管理還存在一些問題：一是“能進能出、能上能下”的用人機制尚未真正建立；二是聘用合同的訂立、履行、解除、終止，各地的做法不統一；三是獎懲等激勵保障機制不夠健全；四是人事爭議處理依據不夠明確。這些問題都需要通過專門立法加以解決，因此有必要制定出臺《事業單位人事管理條例》。參見“國務院總理李克強日前簽署國務院令，公布《事業單位人事管理條例》”，http://china.caixin.com/2014-05-15/100677802.html，2019年1月13日訪問。可見，促進人員自由流動是此輪事業單位人事改革關于人員流動的基本精神。其中《管理條例》第17條有關辭職權的規定是落實該精神的基本制度，即“事業單位工作人員提前30日書面通知事業單位，可以解除聘用合同。但是，雙方對解除聘用合同另有約定的除外。”此一規定改變了2002年國務院辦公廳轉發人事部關于在事業單位試行人員聘用制度意見的通知（以下簡稱“國辦發〔2002〕35號文”）所規定的除特殊情形受聘人員可單方解除合同外，在未獲批準的前提下，間隔6個月后第二次辭職解除聘用合同。〔8〕“國辦發〔2002〕35號文”在有關規范解聘制度中規定，有下列情形之一的，受聘人員可以隨時單方面解除聘用合同：（一）在試用期內的；（二）考入普通高等院校的；（三）被錄用或者選調到國家機關工作的；（四）依法服兵役的。除上述情形外，受聘人員提出解除聘用合同未能與聘用單位協商一致的，受聘人員應當堅持正常工作，繼續履行聘用合同；6個月后再次提出解除聘用合同仍未能與聘用單位協商一致的，即可單方面解除聘用合同。對于這一改變，持贊同觀點者認為，無需任何實質性條件，受聘人員可提前30日書面通知聘用單位即可解除聘用合同，相對于“國辦發〔2002〕35號文”所規定的間隔6個月之后第二次辭職實現辭職權的規范是一種進步。〔9〕參見汪敏：《〈事業單位人事管理條例〉理解與適用》，法律出版社2014年版，第71～72頁。

對于《管理條例》能否實現“促進人員自由流動”的人事改革精神，其中事業單位工作人員辭職權能否易于實現是一個重要的參考指標。自2014年7月1日《管理條例》實施以來，筆者通過檢索北大法寶、中國裁判文書網，可查詢到的以該條例為裁判依據的判例最早出現在2016年，而從條例實施至2018年的近五年間，所判案例共計25件，此一結果可推測出事業單位工作人員最終選擇通過法律程序解決辭職爭議的意愿并不強烈，這與社會學有關民事糾紛解決方式選擇的研究結論截然相反。社會學研究認為，在民事糾紛中，教育程度越低、收入水平越低、社會交往因子值越低的人越有可能選擇非訴訟方式。〔10〕參見劉青、石任昊：《當代中國民事糾紛解決方式的選擇——基于CGSS2005 的法社會學分析》，《社會發展研究》2016年第4期。而事業單位工作人員屬于教育程度、收入水平相對較高、社會交往因子值相對較高的群體，本應有通過法律手段實現辭職權的自覺，然現實情況卻恰恰相反，凸顯出《管理條例》第17條之規定存在一定的制度障礙，無法實現其所預設之效果。

此一情狀不僅背離了本輪事業單位人事改革“促進人員自由流動”的基本精神，而且與中共中央最新“突出市場導向”的人才政策精神相悖。〔11〕2016年3月中共中央印發《關于深化人才發展體制機制改革的意見》（中發〔2016〕9號），明確“充分發揮市場在人才資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，加快轉變政府人才管理職能，保障和落實用人主體自主權，提高人才橫向和縱向流動性，健全人才評價、流動、激勵機制，最大限度激發和釋放人才創新創造創業活力，使人才各盡其能、各展其長、各得其所，讓人才價值得到充分尊重和實現。”基于此，本文擬從相關案例入手來定位分析事業單位工作人員辭職難的制度障礙，嘗試通過針對性的制度調整以克服之。

二、事業單位工作人員辭職難的制度障礙

《管理條例》為事業單位工作人員辭職權的實現提供了明確的規范保障，但是工作人員辭職難仍然面臨如下三種制度障礙。

制度障礙一：《管理條例》第17條關于辭職權的“但書”導致事業單位工作人員的辭職權被以合同的形式剝奪。

制度障礙二：相對于勞動法上的“勞動者”，事業單位工作人員人事檔案與社會保險關系轉移手續以及人事聘用關系的解除或終止的證明是其重新就業所須之前提條件，然而此一過程耗時過長，無法滿足即時性需求，讓事業單位工作人員對辭職“望法律程序而卻步”。

制度障礙三：事業單位拒絕辦理其工作人員重新就業所需手續所應承擔之法律責任制度幾無適用可能，而行政執法的真空地帶又導致被限制辭職的人員投訴無門，使得法律責任制度形同虛設。

（一）“但書”規定變相剝奪了事業單位工作人員的辭職權

《管理條例》第17條賦予事業單位工作人員通過預通知的方式實現辭職權，但相較于《勞動合同法》第37條所規定的辭職權，多了一個“但書”規定——“雙方對解除聘用合同另有約定的除外”。根據《勞動合同法》的權威解釋，“在勞動關系中，勞動者相對于用人單位而言始終處于弱勢地位，從保護勞動者權益出發，法律賦予了勞動者單方解除勞動合同的權利。”〔12〕信春鷹、闞珂主編：《中華人民共和國勞動合同法（2012修正）釋義》，法律出版社2013年版，第129頁。所以，用人單位不能任意剝奪勞動者的辭職權，勞動者辭職權是任意解除權。〔13〕學者研究亦認為，我國不宜引進大陸法系勞動法對于固定期限勞動合同與無固定期限勞動合同賦予不同辭職權之規定。因為我國定期合同在性質和數量比例上與大陸法系國家和地區存在明顯不同。大陸法系國家和地區一般將定期合同作為臨時性合同，目的在于完成特定任務，且合同期限較短，雙方對期限的約束力有明顯的預期，因此，要求定期合同勞動者解除合同應具備重大理由并不會過分限制勞動者解除合同的權利，且因定期合同的適用范圍嚴格受限，數量比例很低，所以受合同期限約束的勞動者群體數量非常有限。反觀我國，由于立法并未限定定期合同的適用范圍，對期限也幾無限制，加上實踐中定期合同的比例超過不定期合同的比例，若照搬大陸法系國家和地區對定期合同辭職權的一般規則，無疑會極大限制大部分勞動者的辭職權。同前注〔2〕，謝增毅文。與此同時，考慮到實行聘用制的事業單位工作人員如不納入勞動合同法調整，將缺乏實體法依據，合法權益得不到有效保護，〔14〕同前注〔12〕，信春鷹、闞珂主編書，第387頁。該法在第96條〔15〕《勞動合同法》第96條規定：“事業單位與實行聘用制的工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，法律、行政法規或者國務院另有規定的，依照其規定；未作規定的，依照本法有關規定執行。”還特別規定了允許法律、行政法規以及國務院通過另有規定的方式，對事業單位工作人員訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同進行規范。未有另行規定的，依照勞動合同法的有關規定執行。《管理條例》第17條有關辭職權的“但書”，其實就是一種“另行規定”。

通常情況下，事業單位在聘用合同中會對其工作人員的辭職權進行另外約定，甚至會在聘用合同外要求其工作人員職稱晉升時簽訂服務期的協議或承諾。〔16〕參見安徽省淮北市中級人民法院 （2017）皖06民終887號民事判決書。在筆者檢索到的25個案例中，法院不支持事業單位工作人員解除聘用合同訴請的4個案例皆是基于對解除聘用合同的另有約定。例如，在某大學與某教師人事爭議上訴案中，二審法院認為，根據雙方的合同約定，人事聘用關系不應予以解除。因為雙方所簽訂的《評聘專業技術職務協議書》中約定了該教師受聘高一級職稱后，須在大學服務滿6年以上，在規定的服務期內提出調離、辭職、擅自離職、自行出國等，均按違約處理；該教師受聘后應嚴格履行協議，若因特殊情況不能完成規定的服務期限，須經大學批準，且應交納服務期未滿的違約金。由于該教師提出的辭職申請大學不同意，所以根據雙方的合同約定，人事聘用關系不應予以解除。〔17〕同上注。又如，在呂某與某醫院人事爭議上訴案中，法院駁回呂某辭職訴請的理由是，雙方聘用合同附加補充約定呂某服務期未滿不能提出調離醫院，且此一約定醫院已通過合理的方式提示給了呂某，屬于雙方的真實意思表示，應為有效，對雙方均有約束力。〔18〕參見北京市第二中級人民法院 （2017）京02民終7482號民事判決書。在類似的案例中，還有諸如離職進修協議中對辭職權限制的特別約定等情形 。〔19〕參見云南省昆明市中級人民法院 （2016）云01民終4485號民事判決書。這些案例揭示了“但書”已實質上成了事業單位工作人員辭職難的制度障礙，是以合法的合同約定的方式變相剝奪了事業單位工作人員的辭職權。

（二）通過法律程序獲取重新就業前提條件的時間過長

相對于普通勞動者，人事檔案對于事業單位工作人員而言具有更為重要的意義。根據檔案方面的研究文獻，人事檔案是每個人自然情況、學歷、社會經歷的原始記錄，它真實、客觀地反映了個人思想品德、政治信仰、業務能力、工作狀況、獎懲等情況，其原始性、真實性和完整性決定了人事檔案具有憑證作用和法律效應。在組織部門選人用人、人才流動、職稱評聘、調資、參加社會保險等方面起著依據作用。〔20〕參見周育紅：《新時期的人事檔案管理存在的問題及措施》，《檔案學研究》2013年第S1期。而且，人事檔案還對事業單位工作人員的身份認證、連續計算工齡、按有關政策辦理轉正定級、調整檔案工資、辦理出國政審、申報技術職稱等方面起著決定性作用。檔案不僅承載了證明勞動者就職的相關信息，還發揮著就業登記、工齡積累等若干公法規制的作用。〔21〕參見鄭尚元：《企、事業單位人事檔案糾紛之法律分析》，《法學》2007年第10期。盡管根據我國《社會保險法》〔22〕《社會保險法》第58條第1款規定：“用人單位應當自用工之日起三十日內為其職工向社會保險經辦機構申請辦理社會保險登記。未辦理社會保險登記的，由社會保險經辦機構核定其應當繳納的社會保險費。”辦理社會保險參保事宜時無需工作人員的人事檔案，但事業單位工作人員在辦理退休審批手續時，則需要提交職工檔案；在辦理社會保險過程中，如遇到一些需要查實的個人情況，也需要借助個人檔案予以核實。故此，事業單位對于新進人員要求必須轉移人事檔案。

大部分事業單位都有入職與啟動薪酬須以人事檔案轉入為前提條件的要求。由于事業單位工作人員在辭職后通常會選擇繼續在事業單位就業，所以在絕大多數情況下，轉移人事檔案便成為其重新就業的必要條件。而且，事業單位主管部門也可能會發布禁止“不要人事檔案”的人才招聘政策。比如，2013年教育部辦公廳發布的《關于進一步加強和規范高校人才引進工作的若干意見》 就明確規定：“禁止采取‘不要人事檔案、不要戶口、不要流動手續’或另建人事檔案的違規做法招攬和引進全職人才。”如此一來，原單位不放人事檔案便成了限制事業單位工作人員辭職的撒手锏。〔23〕檔案學的研究文獻認為，原單位為留住骨干人才而不放人事檔案成為人事檔案管理混亂的原因之一，這也從另一個側面說明了扣押人事檔案是事業單位拒絕同意其工作人員調離或辭職的關鍵手段。參見何素芳：《論人才競爭對人事檔案工作的影響與對策》，《檔案學通訊》2005年第5期。實務中出現的人已實際在其他事業單位工作，再折回原單位要求轉移人事檔案的案例就是該問題的真實寫照。比如，在雷某訴某學院的案例中，雷某博士畢業后未按合同約定到該學院任教，在到其他事業單位就職后，主張確認解除原人事聘用關系以及要求該學院為其辦理人事檔案轉移手續。該案的仲裁、一審、二審均駁回了雷某要求確認聘用關系終止與人事檔案轉移的訴訟請求。如二審法院的理由是，依據雙方的聘用合同約定，雷某博士畢業后必須工作5年，需要退賠約定費用后方可離職，而雷某直接到他處就業，與法相悖，與“另有約定”不符。〔24〕參見湖南省懷化市中級人民法院（2018）湘12民終1440號民事判決書。

除了人事檔案外，社會保險關系轉移與解除或終止人事聘用關系的證明也是事業單位工作人員重新就業的前提條件之一。社會保險關系在重新就業后的續接必須由原單位予以配合方能實現。由于社會保險涉及員工的養老保險金、住房公積金等社會保險事項，關涉養老與住房，事業單位工作人員若忌憚單位不辦理社會保險關系轉移手續，致其社會保險關系不能續接，便可能暫緩或放棄辭職，十分不利于人員的順暢流動。

人事檔案、社會保險關系的轉移、解除或終止人事聘用關系的證明看是事業單位工作人員辭職難的障礙，〔25〕事業單位與其工作人員因聘用關系所生爭議，在法律、行政法規與國務院另有規定外，可適用《勞動合同法》。根據我國《勞動合同法》第50條的規定，用人單位應當在解除或終止勞動合同時出具解除或終止勞動合同證明，并明確其應在15日內為勞動者辦理檔案和社會保險關系轉移手續；第89條明確規定了不開具解除或終止勞動關系證明的用人單位應當承擔法律責任；第91條則規定，用人單位招用與其他用人單位尚未解除或者終止勞動合同的勞動者，給其他用人單位造成損失的，應當承擔連帶賠償責任。所以說，事業單位工作人員若在未拿到解除或終止勞動關系證明的情況下，其他用人單位因忌憚基于第91條的法律責任，通常不會聘用該人。實則卻是滿足這些條件的耗時過長，使得事業單位工作人員失卻選擇法律程序實現辭職權的機會。我國事業單位與其工作人員之間因辭職引發之爭議適用《勞動爭議調解仲裁法》，該法對普通勞動爭議案件采取一裁兩審終局模式。按照《勞動爭議調解仲裁法》《民事訴訟法》有關審限之規定，勞動人事仲裁期限為45天；〔26〕《勞動爭議調解仲裁法》第43條規定：“仲裁庭裁決勞動爭議案件，應當自勞動爭議仲裁委員會受理仲裁申請之日起45日內結束。案情復雜需要延期的，經勞動爭議仲裁委員會主任批準，可以延期并書面通知當事人，但是延長期限不得超過15日。逾期未作出仲裁裁決的，當事人可以就該勞動爭議事項向人民法院提起訴訟。”民事訴訟一審程序的審限為6個月，〔27〕《民事訴訟法》第149條規定：“人民法院適用普通程序審理的案件，應當在立案之日起六個月內審結。有特殊情況需要延長的，由本院院長批準，可以延長六個月；還需要延長的，報請上級人民法院批準。”二審程序的審限為3個月，〔28〕《民事訴訟法》第176條規定：“人民法院審理對判決的上訴案件，應當在第二審立案之日起三個月內審結。有特殊情況需要延長的，由本院院長批準。”三個程序全部走完需要接近11個月的時間，這其中還未計入審限延長時間、立案受理審查時間、法律文書送達及在途時間、節假日時間、時限內未結案延期時間、執行時間等。在檢索到的25個案例中，從人事爭議仲裁到二審生效判決的作出，期限最短的為4個月，最長的達14個月，還不包括提起仲裁前事業單位工作人員與單位溝通的時間。在25個案例中就有兩個事業單位工作人員為了獲得人事檔案，不得已在辭職時與用人單位簽訂賠償協議，在拿到檔案后，試圖通過勞動仲裁的方式要回已支付的賠償費用的案例。比如，在楊某與某學院人事爭議上訴案中，法院查明的事實表明，2016年5月25日，楊某向某學院出具書面報告，稱其考取某大學心理學的博士研究生，需于5月30日之前調出檔案，希望學院能給予其繼續求學的機會。根據2015年7月雙方簽訂的聘用合同書的約定，楊某需向學院支付7萬余元以作為服務完剩余三年零十個月的違約金，楊某按約定支付了該筆違約金。學院人事處出具了一份《離職證明》，載明原告于2016年6月因讀博申請離職，經慎重考慮準予離職并已辦完離職手續。后楊某向勞動人事仲裁委員會提出仲裁申請，請求裁決被申請人返還其收取的違約金。該案的仲裁、一審法院及二審法院均駁回了楊某的請求，認為其在考取全日制博士研究生后提出離職，聘用合同尚未到期，且又不符合解除條件，此際單方解除聘用合同，應承擔違約責任，而且原告依約實際支付了違約金并辦理了離職手續，現又主張返還上述違約金，于法無據，有悖于誠實信用原則，故不予支持。〔29〕參見江西省南昌市中級人民法院 （2017）贛01民終2573號民事判決書、江西省南昌市中級人民法院 （2017）贛01民終2798號民事判決書。

所以說，即便是在事業單位與其工作人員的合同中未對辭職進行“另外約定”，理論上提前30日通知事業單位解除聘用合同也只是立法預設的一個美麗泡沫。人事檔案、社會保險關系轉移以及解除或終止聘用關系的證明作為事業單位工作人員重新就業所要求的條件，因其實現耗時耗力，使得立法所賦予辭職權的美麗泡沫變成了泡影。

（三）事業單位限制辭職權實現的相關法律責任制度形同虛設

“事業單位在其工作人員辭職后，有轉移人事檔案與社會保險關系的義務”被明確規定在法律及中共中央、國務院的文件中。“國辦發〔2002〕號文”規定，受聘人員與所在聘用單位的聘用關系解除后，聘用單位要按照國家有關規定及時為職工辦理社會保險關系調轉手續，做好各項社會保險的銜接工作。“中辦發〔2011〕28號文”明確規定，事業單位與其工作人員依法解除聘用合同，要按照國家有關規定做好社會保險關系的建立或接續工作，辦理檔案接轉手續。中共中央辦公廳2018年印發的《干部人事檔案工作條例》第25條第2款明確規定，干部人事檔案管理權限發生變動的，原管理單位的干部人事檔案工作機構應當對檔案進行認真核對整理，保證檔案內容的真實準確、材料的齊全完整，并在2個月內完成轉遞；現管理單位的干部人事檔案工作機構應當認真審核，嚴格把關，一般應當在接到檔案2個月內完成審核入庫。〔30〕《干部人事檔案工作條例》第6條規定：“本條例適用于黨政領導干部、機關公務員、參照公務員法管理的機關（單位）工作人員（工勤人員除外），國有企事業單位領導人員、管理人員和專業技術人員的人事檔案管理工作。”因此，該條例亦可適用于國有企事業單位領導人員、管理人員和專業技術人員的人事檔案管理。可見，辦理人事檔案與社會保險關系轉移手續是事業單位在其工作人員辭職時必須履行之義務。由于《管理條例》對于終止聘用關系之后事業單位出具終止聘用關系的證明未予規定，故可適用《勞動合同法》第50條第1款之規定，用人單位應出具解除或終止勞動合同的證明以及辦理檔案和社會保險關系轉移手續，并承擔在該法第89條規定下不履行義務的法律責任，包括由行政部門責令改正的行政責任，以及給勞動者造成損害的民事賠償責任。

理論上，事業單位違反上述義務，應依據《勞動合同法》承擔相應的行政責任和民事賠償責任。然而，這一法律責任制度幾近于虛設。如前所述，由于滿足重新就業所需條件耗時過長，所以極少有人愿意采取此一做法，事業單位的民事責任鮮有被追究。即便是事業單位工作人員通過法律程序實現了辭職權，并主張單位應賠償其不辦理相關手續所造成的損失，實務中也難獲支持。在檢索到的25個案例中，只有一個案例提出了獨立的損害賠償主張。在葉某與某醫院人事爭議糾紛上訴案中，葉某提出了一項獨立的訴訟請求，認為該醫院不同意其辭職的違法決定致其不能辦理離職手續，也無法到其他單位上班，造成生活難以為繼，這些損失應由該醫院承擔。一審法院認為，該項訴訟請求無法律依據，不予支持；二審法院則認為，對于賠償經濟損失的問題，未經仲裁前置程序，不屬于本案審查范圍，不予審查。〔31〕參見云南省昆明市中級人民法院（2016）云01民終4485號民事判決書。可見，民事責任制度的形同虛設顯然對事業單位缺乏足夠的威懾力。

而事業單位不辦理其工作人員重新就業所需相關手續應承擔的行政責任實際上處于執法真空地帶。在理論上，事業單位工作人員有權向有關部門投訴事業單位的這些違法行為，要求依據《勞動合同法》第84條第3款、第89條的規定對單位進行處罰。然而，筆者通過對部分市級勞動行政部門的調研發現，勞動行政部門沒有相應設立針對事業單位違法行為的執法機構，造成事業單位工作人員對單位拒絕辦理其重新就業所需手續的違法行為投訴無門。

三、克服制度障礙的幾點設想

（一）刪除辭職權制度中的“但書”規定

與前述學者意見相反的是，筆者認為，《管理條例》第17條通過“但書”允許事業單位與其工作人員之間對解除合同進行另外約定，相對于“國辦發〔2002〕35號文”的規定而言，實則是一種退步。案例顯示，“但書”可能導致事業單位工作人員無法辭職，而依據“國辦發〔2002〕35號文”，至少通過間隔6個月的二次辭職可實現辭職。可見，“但書”引致的負面效應是多方面的。

其一，即便是另外約定內容直接違反《勞動合同法》，以及明顯是被脅迫的約定，都因除外的立法規定而成為剝奪辭職權的合法理由，使得在特定主體（普通勞動者）甚至在抽象性主體（民事合同主體）身上被認定為違法的內容，〔32〕因為根據《合同法》的相關規定，即便是脅迫的內容未損害國家利益，受損害的當事人也有權請求撤銷或變更合同。參見《合同法》第52條、第54條的規定。適用于事業單位工作人員身上具有了合法性。

1.違反《勞動合同法》的“另有約定”亦被認定有效。依據《管理條例》第17條的“但書”，即便約定明顯違反《勞動合同法》，也不會被司法認定為無效。比如，《勞動合同法》第22條〔33〕《勞動合同法》第22條第1、2款規定：“用人單位為勞動者提供專項培訓費用，對其進行專業技術培訓的，可以與該勞動者訂立協議，約定服務期。勞動者違反服務期約定的，應當按照約定向用人單位支付違約金。違約金的數額不得超過用人單位提供的培訓費用。用人單位要求勞動者支付的違約金不得超過服務期尚未履行部分所應分攤的培訓費用。”規定用人單位為勞動者提供專項培訓費用的可以約定服務期，但勞動者違反服務期約定所賠償的違約金不得超過用人單位提供的培訓費用，以及要求勞動者支付的違約金不得超過服務期尚未履行部分所應分攤的培訓費用。然而，事業單位即便是未為其工作人員提供培訓費用但仍約定服務期與違約金，司法實務中法院一般會肯定該種約定。比如，在某教師為獲取檔案支付違約金后再要求返還已支付違約金的案例中，一審法院認為，事業單位與其工作人員可對解除合同的條件及違約責任進行約定。而本案雙方當事人訂立的《聘用合同書》及《協議書》系雙方自愿訂立，是雙方的真實意思表示，其形式、內容亦不違反相關法律規定，屬于合法、有效的合同。上述兩份合同均明確約定的服務期未滿，該教師在考取全日制博士研究生后提出離職，聘用合同未到期，又不符合解除條件，該教師單方解除聘用合同，應承擔違約責任，且其依約實際支付了違約金并辦理了離職手續，后又主張返還上述違約金，于法無據。〔34〕參見江西省南昌市中級人民法院（2017）贛01民終2798號民事判決書。其實，在《管理條例》實施前，依據《勞動合同法》的規定，在專項培訓費用之外所約定的服務期與違約金，就因違反法律規定而被認定為無效。比如，在馬某與某高校之間有關辭職以及違約金爭議的案件中，青海省高級人民法院在提審的判決中認為，某大學要求馬某按一審判決支付違約金3萬元，超過了該大學為馬某支付的培訓費，不予支持。〔35〕參見青海省高院在（2014）青民提字第32號民事判決書。該案由青海省西寧市中級人民法院于2014年5月20日作出終審判決——（2014）寧民三終字第48號民事判決，顯然不能適用2014年7月1日開始實施的《管理條例》。更有甚者，司法實踐認定有關事業單位工作人員在約定期間不得辭職的規定亦為有效，拒絕支持工作人員單方解除聘用合同的主張。比如，在某醫生與某醫院因為辭職的爭議案中，仲裁庭、一審法院、二審法院均認為，雙方有關乙方（該醫生）服務期未滿不能提出調離甲方（該醫院）的約定有效，對該醫生和該醫院都有約束力，從而駁回了該醫生辭職的訴請。〔36〕參見北京市第二中級人民法院 （2017）京02民終7482號民事判決書。

2.事業單位工作人員明顯被迫的約定亦被認定為有效，導致其所獲得的保護弱于普通民事合同主體。實務中，有些對服務期的約定明顯屬于事業單位工作人員被迫而不能拒絕之約定亦被法院認定為有效。比如，在高校教師評聘職稱的協議中約定，該教師受聘高一級職稱之后，須在該大學服務滿6年以上；教師受聘后應嚴格履行協議，若因特殊情況不能完成規定的服務期限，須經學校批準，且應交納服務期未滿的違約金。二審法院認為，因學校不同意其辭職申請，根據雙方的合同約定，人事聘用關系不應予以解除，并且不支持該教師辯稱上述協議系該大學單方制作，協議約定在合同服務期內辭職須經該大學批準并支付違約金系霸王條款，無事實和法律依據。〔37〕參見安徽省淮北市中級人民法院 （2017）皖06民終887號民事判決書。由于專業技術職務職稱評聘直接攸關事業單位工作人員的工資待遇與社會地位，故對于即將評聘職稱的事業單位工作人員而言，事業單位要求其簽訂任何內容的協議與承諾，一般都不可能拒絕。

是故，“但書”規定可能導致事業單位工作人員的辭職權不以違反《勞動合同法》甚至違反民法脅迫性約定的方式剝奪，于事業單位工作人員而言極不公平。

其二，與普通勞動者和公務員群體相比，事業單位工作人員的辭職權制度過于嚴苛。

1.與普通勞動者相比，對事業單位工作人員辭職的“但書”規定過于苛刻。根據《勞動合同法》的權威解釋，聘用合同與勞動合同雖有不同，但本質上并無二致，不應存在兩種合同制度，不應因歸屬于兩個部門管理就變成兩種性質的合同，將聘用合同納入勞動合同法的適用范圍，解決事業單位工作人員實體權利保護無法可依的局面，有利于事業單位勞動關系的法制化和規范化，有利于保護事業單位工作人員的合法權利，有利于促進我國事業單位的改革。〔38〕同前注〔12〕，信春鷹、闞珂主編書，第387頁。然而，《勞動合同法》第37條賦予勞動者單方解除權，只要符合提前30天通知的條件即可，不允許對勞動者的辭職權進行限制。即便是允許用人單位因勞動者支付專門培訓費用從而可以約定服務期，也允許勞動者在支付不超過專門培訓費的違約金以解除勞動合同。相對于此，“但書”的規定顯然更嚴苛，足以阻礙事業單位工作人員的自由流動。

立法對事業單位工作人員與普通勞動者辭職權的區別對待欠缺正當性。隨著我國社會保障體系的逐漸完善，事業單位工作人員所獲得的保障并不多于普通勞動者，工作境遇并不絕對更好。比如，在2014年之前，退休金應該是事業單位工作人員相比普通勞動者所享有的一項特別福利，但隨著《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》的實施，事業單位工作人員已開始實行由事業單位與其本人繳納部分養老保險費以獲取退休后的養老保險金，〔39〕《國務院關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》規定，個人繳納基本養老保險費的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。與普通勞動者獲取養老保險金的體制并無本質差別。普通勞動者基于其弱勢群體地位受到了勞動法的傾斜保護，而事業單位的工作人員同樣是弱勢群體。以大學教師與醫生為例足可說明這個問題：（1）大學、醫院與其工作人員對辭職進行另外約定，主要針對的是剛入職者，或學術影響或業務能力相對較弱者，如果某教師或醫生的學術成果、業務能力具有絕對的優勢地位，在合同簽訂過程中則更有話語權，“另有約定”實難對其辭職權構成實質性制約；（2）大學或醫院通常不會對學術或業務能力強者的辭職權進行限制，因為基于該教師或醫生的學術地位與業務能力，任職單位希望今后能夠充分利用其學術資源，亦不敢對該類人員的辭職權進行限制，即便是違約離職，也可能是一路綠燈放行。可見，“但書”實質上限制的群體是弱勢群體中的弱勢群體。因此，無論是從工作境遇并不比普通勞動者更好的角度，還是從“但書”實質上所限制辭職的群體是弱勢群體中的弱勢群體而言， “但書”的規定均不妥適。

2.“但書”的規定甚至嚴苛于公務員辭職權的實現。公務員所擔負的公益性至少不比事業單位工作人員低，即便是以事業單位所擔負的公益性為借口，該“但書”也不具有正當性。相對于事業單位工作人員而言，作為公職人員的公務員自然應該更具有公益的性質。《公務員法》第85條規定，公務員辭去公職，應當向任免機關提出書面申請。任免機關應當自接到申請之日起30日內予以審批，其中對領導成員辭去公職的申請，應自接到申請之日起90日內予以審批。根據對該法的權威解釋，辭去公職是公務員的一項權利。勞動權是受憲法保護的每個公民的基本權利，公民擇業自由是公民勞動權的當然內容。公民有權依法通過法定程序擔任公務員職務，也應當有權通過法定程序不再擔任公務員職務。〔40〕參見楊景宇、李飛主編：《中華人民共和國公務員法釋義》，法律出版社2005年版，第205頁。對于普通公務員來說，審批的時間只有30日，除該法第86條所規定的不得辭去公職的情形外，實際上都能獲得審批。考察《公務員法》第86條所規定的不得辭去公職的5種情形，亦不能說明該5種情形比事業單位工作人員辭職權制度中“但書”對辭職權的限制更苛刻。第一種為未滿國家規定的最低服務年限的，即為中共中央組織部、人力資源和社會保障部關于《新錄用公務員任職定級規定》 所規定的5年，但該規定至少表明，5年后確定可以辭職，但于事業單位工作人員而言，“但書”可以直接約定不得辭職，或者辭職需要經過事業單位批準，前述案例已顯示司法實踐甚至支持該種不得辭職或辭職經批準的約定；第二種為涉及國家秘密等特殊職位任職或離開上述職位不滿國家規定的脫密期限的，該規定從國家利益的考量上具有正當性，且這種涉密公務員并不具有普遍性，因此，并不能說公務員辭職權實現的條件比事業單位工作人員辭職權實現的條件嚴苛；第三種為重要公務尚未處理完畢，且須由本人繼續處理的，這與事業單位工作人員辭職前必須完成工作交接的規定并無本質區別，而且須由本人繼續處理的公務只是特殊情形，況且該公務處理完畢之后是可以確定辭職；第四種為正在接受審計、紀律審查、監察調查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未終結的，這是公務員自身的違法行為所導致對其辭職權的限制，自然具有正當性；第五種為兜底條款，即法律、行政法規規定的其他不得辭去公職的情形，但實際上現行立法并無另外規定不得辭去公職的情形。而“但書”的規定有可能根本性地剝奪了事業單位工作人員的辭職權，即便是以事業單位工作人員所擔負的公益性為理由，相對于公務員而言，“但書”規定亦不具正當性。

其三，事業單位聘用合同中普遍適用“但書”可能引致的負面效應。

1.可能導致事業單位所供養的工作人員成為群體性庸人。作為一個龐大而特殊的群體，事業單位工作人員主要分布在具有公立性質的學校、科研院所及醫院等機構。由于事業單位之間的地域、行政級別以及單位平臺高低的差別，比如，我國大學之前有985、211、重點與非重點大學以及現在的雙一流與非雙一流大學等區別；即便是基礎教育中的高中、初中與小學，也有省級重點與非重點的差別；再如，我國按照《醫院分級管理標準》，醫院經過評審，確定為三級，每級再劃分為甲、乙、丙三等，其中三級醫院增設特等，因此醫院共分三級十等。再加之事業單位存在套用行政級別的管理模式，因而不可否認的是，事業單位之間各種類型的不同差異必然導致工作待遇、工作環境、發展機遇以及工作成就感的重大差距，而區域發展的不平衡進一步加劇了這些方面的差距，所以事業單位工作人員的流動成為一個不可回避的問題。不允許事業單位工作人員向上、向優流動的后果會導致事業單位的工作人員成為群體性庸人，因為努力與不努力所獲得的工作待遇、工作環境、發展機遇以及工作成就感完全相同，那么人的惰性本性使然，必然使這個群體全部成為不犯錯的庸人。更嚴重的是，如此還將導致事業單位缺乏公平競爭的環境，阻礙工作人員向上、向優流動，這對事業單位所擔負的公益目標而言可謂百害而無一利。

2.會阻礙優秀人才合理流動、有更多的選擇權。比如，有大學要求工作人員評聘職稱后一定期限不允許調離，也就是限制曾經為這個大學做過一定貢獻的人員流動，而不限普通人員離職。如此一來，這個群體中總體而言的非杰出群體可以自由選擇辭職，盡管不能選擇更好的平臺，但至少可以選擇待遇更好的區域；其當然也可以選擇不辭職，只要不犯錯，事業單位并不能開除這些人員。反而是做出一定貢獻的相對而言更為杰出的群體則應該繼續在原地“犧牲”。

3.會導致事業單位的集體性“懶政”。由于允許事業單位通過與其工作人員的另外約定，限制事業單位工作人員的辭職權，事業單位便會優先選擇在聘用合同中約定其工作人員不得辭職，前述的案例表明了這種情況的客觀存在。從而不再對其人事管理的政策進行創新，或創造出來的政策厚此薄彼，因為其只要在人事聘用合同中約定被“薄”的那個群體不得辭職即可，甚至可能出現以事業單位領導或領導群體的條件量身定制人才政策，當前有些事業單位所創新出來的“人才工程”政策被戲稱為“走人工程”便是典型例證。而且這些事業單位非但不去反思其人才大量流失的原因，反而用拒絕辦理其工作人員重新就業所必需前提條件手續等方法與手段，卡住被“薄”的那個群體流動，讓這個群體真切地感受到“要走的時候才覺得自己真是個人才”。

由上分析可以推知，刪除“但書”的規定具有正當性，而且刪除之后也不致影響事業單位公益性目標的實現，也不意味著事業單位工作人員辭職權的實現不受任何限制。詳言之，因《管理條例》對聘用合同相關問題未作規定的，可適用《勞動合同法》的規定，事業單位工作人員的辭職權做到如下兩方面的限制，就能夠保障其所擔負公益性目標的實現：（1）工作交接的義務。《勞動合同法》第50條第2款規定，勞動者應按雙方約定，辦理工作交接。因此，事業單位工作人員辭職前須先辦理工作交接，不會影響事業單位公益性事務的進行。加之事業單位工作人員一般文化素養相對較高，極少出現在工作交接完全未落實的情況下突然離職的情況。（2）事業單位在支付專項培訓費用的前提下，其工作人員應遵循服務期義務，否則需承擔違約責任。根據《勞動合同法》第22條的規定，事業單位為其工作人員提供專項培訓費用，可以約定服務期，工作人員違反服務期限約定，可以要求其支付不超過培訓費用的違約金。

（二）實現重新就業所需前提條件而生的爭議采用一裁終局

根據《勞動爭議調解仲裁法》的權威解釋，過去的勞動爭議處理機制存在勞動爭議處理周期長、效率低、勞動者維權成本高等問題。許多勞動者往往因拖不起時間、打不起官司而致合法權益難以得到有效維護。為了使勞動爭議仲裁實現便捷、高效，《勞動爭議調解仲裁法》作出了有針對性的制度設計：一裁終局。作為勞動爭議經仲裁庭裁決后即行終結的制度，一裁終局能讓大量的勞動爭議案件解決在仲裁階段，無需拖至訴訟階段，如此一來可有效縮短勞動爭議案件的處理時間，提高勞動爭議的仲裁效率，及時保護當事人的合法權益。〔41〕參見信春鷹主編：《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法釋義》，法律出版社2008年版，第170頁。我國《勞動爭議調解仲裁法》第47條規定了兩種針對用人單位一裁終局的情形，其一為小額仲裁，其二為標準明確的仲裁。根據勞動爭議案件一裁終局制度實施效果評估課題組的調研結論，一裁終局制度自2008年5月1日《勞動爭議調解仲裁法》施行以來，截至2013年年底，全國一裁終局的案件數量為23.8 萬件，說明6年來至少有23.8 萬勞動者受益于一裁終局制度。〔42〕參見勞動爭議案件一裁終局制度實施效果評估課題組：《勞動爭議案件一裁終局制度實施效果評估》，《中國勞動》2014年第5期。

然而，《勞動爭議調解仲裁法》并未考慮勞動者辭職所生的勞動檔案、社會保險關系轉移，以及勞動關系解除或終止證明的爭議也適用一裁終局制度，主要是因為勞動者重新就業需要勞動檔案與社會保險轉移以及解除或終止勞動關系證明的情形相對較少，即便是存在該類情形，勞動者除了選擇仲裁與訴訟外，還可選擇依據《勞動合同法》第77條的規定向勞動行政管理部門投訴，要求用人單位依據該法的相關規定承擔法律責任，通過行政執法程序快速解決這些爭議。這也是司法實務中極少出現這類案例的原因之一。

于事業單位工作人員而言，這種狀況則完全相反。如前所述，人事檔案與社會保險關系的轉移，以及解除或終止人事聘用關系的證明是事業單位工作人員重新就業的前提條件。而實現該前提條件耗時耗力，一定程度上剝奪了事業單位工作人員選擇法律程序實現辭職權的機會。如果將此類爭議納入一裁終局的范圍，將會極大縮短爭議解決所需要的時間。因為《勞動爭議調解仲裁法》所規定仲裁的審限為45天，即便是加上案情復雜延長的15天，也不超過60天。況且此類爭議都不太可能納入案情復雜的范圍，所以通過法律程序實現重新就業的前提條件所需要的時間一般只需45天。由于重新就業所需的前提條件具有人身性，直接關系到事業單位工作人員重新就業的自由，不管是在人權理論還是在人權實踐中，自由都是人最為基本的權利，該權利在勞動方面體現為勞動自由權，勞動者有權選擇所從事勞動的形式、時間及方式，可以決定為誰勞動，也就是說，勞動者具有擇業自主權。〔43〕參見林嘉：《勞動法的原理、體系與問題》，法律出版社2016年版，第206頁。而擇業自主權必須有勞動法上的辭職權為保障。因此，事業單位拒絕履行這些行為導致擇業自主權乃至對勞動自由權的限制不具有法律上的正當性，仲裁機構也不可能作出拒絕工作人員辦理重新就業所需前提條件相關手續請求的裁決，而且將此類爭議納入一裁終局的范圍并不會減損事業單位的利益。理由是，如果事業單位為其工作人員提供專項培訓費用而與其工作人員在聘用合同中約定了違約金，其可以另行提起仲裁以主張違約金，但絕無以此作為拒絕辦理事業單位工作人員重新就業所必需前提條件手續的正當理由。實際上，事業單位工作人員在生效法律文書認定其應該支付違約金的前提下，鑒于其事業單位工作人員身份，加之當前司法系統實行的失信被執行人制度，一般不會存在不履行生效裁決的可能性。我國《勞動爭議調解仲裁法》已將標準明確的仲裁納入一裁終局制度，只是將其限定為因執行國家的勞動標準在工作時間、休息休假、社會保險等方面發生的爭議。所謂國家勞動標準，是指國家對勞動領域內規律性出現的事物或行為進行規范，以定量或定性形式作出的統一規定，我國以勞動法為核心的勞動標準體系基本涵蓋了勞動領域的主要方面，包括工作時間、休息休假、社會保險等。〔44〕同前注〔41〕，信春鷹主編書，第174頁。而且相關規范性文件也對事業單位工作人員重新就業所需前提條件等事項有明確要求，實踐中已形成了固定做法，也可納入標準明確的仲裁。在具體制度上，只需要將《勞動爭議調解仲裁法》第47條第2項的規定進行調整即可，即將該項規定的“因執行國家的勞動標準在工作時間、休息休假、社會保險等方面發生的爭議”調整為“因執行國家的勞動標準在工作時間、休息休假、社會保險以及因解除或終止勞動關系產生的勞動者檔案、社會保險關系轉移與出具終止或解除勞動關系證明等方面發生的爭議。”〔45〕如此調整之后，對勞動者辭職權的實現也更為有利，實務中也有勞動者因為通過法律程序實現重新就業的條件（包括勞動檔案與社會保險關系的轉移以及解除或終止人事聘用關系的證明）所需要的時間過長而只得放棄選擇通過法律程序實現辭職權。因此，將重新就業條件的爭議納入一裁終局范圍之后，對于需要轉移勞動檔案與社會保險關系以及需要解除或終止人事聘用關系證明的勞動者而言，可以通過法律程序快捷地實現辭職權。

（三）法律責任制度的明確適用與專門性質執法機構的設立

其一，事業單位的違法行為本應根據《勞動合同法》第84條第2款、第89條的規定向辭職的工作人員承擔民事賠償責任，但因《勞動合同法》適用于事業單位與其工作人員之間基于辭職所生的爭議案件的前提是法律、行政法規與國務院并不存在另外的規定。司法實務中法院通常會以缺乏法律明定為由拒絕工作人員提出的民事賠償，在檢索到的唯一一例工作人員提出民事賠償的案例中，一審法院認為該主張因無法律規定而不予支持。〔46〕參見云南省昆明市中級人民法院（2016）云01民終4485號民事判決書。因為《最高人民法院關于事業單位人事爭議案件適用法律等問題的答復》（法函〔2004〕30號）對事業單位人事爭議案件是否適用《勞動合同法》再次予以明確，該答復明確《最高人民法院關于人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》（法釋〔2003〕13號）第1條規定“適用《勞動法》的規定處理”，是指人民法院審理事業單位人事爭議案件的程序運用《勞動法》的相關規定。人民法院對事業單位人事爭議案件的實體處理應當適用人事方面的法律規定，但涉及事業單位工作人員勞動權利的內容在人事法律中沒有規定的，適用《勞動法》的有關規定。從而使法院必須窮盡查找人事法律法規的相關規定，也即《勞動合同法》第96條所規定的法律、行政法規以及國務院的另有規定，這也是司法實務中認為事業單位工作人員主張損害賠償缺乏法律依據的原因所在。為此，有必要通過司法解釋，明確如果事業單位拒絕辦理其工作人員重新就業所需手續的違法行為，該工作人員主張事業單位依據《勞動合同法》的規定承擔民事賠償責任，法院應依法予以支持。

其二，拒絕辦理其工作人員重新就業所需手續的違法行為，本應依據《勞動合同法》第84條第2款、第89條的規定承擔行政責任，由行政機關責令其限期退還，并以每人500元以上2 000元以下的標準處以罰款，或責令其出具解除或終止人事關系的證明。盡管該罰款的金額相對較少，但行政機關責令其承擔限期退還或改正的法律責任，事業單位還是會有所顧忌。而且如果事業單位拒絕履行行政決定，行政執法部門可依法申請法院強制執行。

然而，當前的人事行政執法存在兩個問題：（1）行政執法權必須基于法律明定，但《勞動合同法》所規定的行政執法權是針對勞動者與用人單位，并未明確規定可以針對事業單位。若勞動行政部門到事業單位執法，可能違背行政執法權法定的基本原則；（2）或許正是基于前述第一點的疑慮，導致勞動行政部門沒有針對事業單位違反《勞動合同法》設立專門的執法部門，以至于事業單位工作人員投訴無門。為此，有必要通過法律、行政法規的明確規定，勞動行政部門有權對事業單位因拒絕辦理其工作人員重新就業所需手續的違反《勞動合同法》的行為進行行政執法，并在勞動行政部門設立專門的行政執法機構。鑒于《管理條例》對事業單位人事管理的專門性，可在其第九章中增加一條規定，即“事業單位違反《勞動合同法》的規定，勞動行政部門應依據《勞動合同法》的相關規定責令其承擔相應的法律責任；事業單位工作人員可以要求勞動行政部門依法處理。”如此一來，勞動行政部門對事業單位的行政執法便有了法律依據，在事業單位工作人員辭職權受到限制時不再投訴無門，事業單位存在扣押其工作人員人事檔案、拒絕辦理社會保險轉移手續以及拒絕出具解除或終止人事聘用關系證明的行為必須依法承擔行政責任。

四、結語

勞動權是我國憲法規定的一項基本權利，〔47〕我國憲法學界通常把《憲法》第42 條第1 款“中華人民共和國公民有勞動的權利和義務”概括為“勞動權”。參見王德志：《論我國憲法勞動權的理論建構》，《中國法學》2014年第3 期。擇業自主權是其必然應有的內容，也是大部分國家憲法所規定勞動權的基本內容。〔48〕有學者比較研究了世界107部憲法，得到明確規定職業自由的占55.1%的結論。參見王惠玲：《成文憲法的比較研究——以107 部憲法文本為研究對象》，對外經濟貿易大學出版社2010年版，第101頁。事業單位工作人員所從事的工作本質上是勞動，在身份上首先是普通勞動者。2005年出臺的《公務員法》將事業單位工作人員排除在外，〔49〕根據《公務員法》第2條之規定，公務員必須符合三個條件，即依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利。根據權威解釋，財政供養人員的很大一部分，如公立學校的老師、科研院所的科研人員等，雖由國家負擔其工資福利，但不屬于公務員，因為他們不具備另外兩個條件，即履行公職和納入國家行政編制。參見前注〔40〕，楊景宇、李飛等主編書，第7頁。從一個側面表明在立法上已將事業單位工作人員同普通勞動者同等對待。事業單位工作人員這個在2014年就達到3 153萬的群體理應獲得與普通勞動者同等的保護。〔50〕參見姚奕：《我國現有事業單位111萬個 事業編制3153萬人》，http://renshi.people.com.cn/n/2014/0515/c139617-25022183.html, 2019年1月23日訪問。正如學者所言：“如果不對勞動者辭職權提供切實的保障，無異于剝奪了勞動者自由選擇職業的權利。”〔51〕劉洲：《離開的自由——勞動者辭職權研究》，《甘肅政法學院學報》2009年第1期。反之，只有事業單位工作人員辭職權獲得了切實的法律保障，方可實現自由擇業的權利。惟其如此，新一輪國家事業單位人事改革“促進人員自由流動”的基本精神才能得以落實。