權能定性與文化塑造：深化監察體制改革的雙重維度

●李 健

2018年12月13日，中共中央政治局就深化監察體制改革舉行第十一次集體學習。中共中央總書記習近平在主持學習時強調，在新的起點上持續深化黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革，促進執紀執法貫通，有效銜接司法，推進反腐敗工作法治化、規范化，為新時代完善和發展中國特色社會主義制度、推進全面從嚴治黨提供重要制度保障。〔1〕《習近平在中共中央政治局第十一次集體學習時強調持續深化國家監察體制改革推進反腐敗工作法治化規范化》，《人民日報》2018年12月15日第1版。就當下改革進程而言，在監察體制改革全面鋪開之后，及時總結試點經驗，通過合理的制度設計，鍛造更加精細化、規范化的監察體制，既是鞏固既有改革成果的必要之舉，也是未來深化監察體制改革的重點所在。因此，隨之而來的問題是，如何實現監察體制改革的精細化與規范化轉型？

在新的起點上，應在宏觀與微觀兩個層面展開研究，以推動監察體制改革的持續深化。就宏觀視角而言，在重大改革于法有據的理念之下，仍需在學理上回答一個常為已有研究回避的問題：監察委員會何以作為政治機關而存在。要解答這一問題，就有必要回到憲法的深層結構中，厘清監察機關創設的憲法基礎。此外，由于監察權的涉“司法性”與其性質上“非司法權”之間的沖突，已經衍生實踐難題，還應直面監察機關與司法權能的復雜關系，對監察委員會的權能予以合理定性。以微觀視角而論，已有的研究多數僅將視角聚焦于監察權的司法銜接方面。然而，從監察體制改革的系統性角度來看，這是遠遠不夠的。除此之外，還要深刻體認監察權運行的日常性，在監察文化塑造層面探究監察體制改革的規范化路徑，例如設計莊嚴的監察徽標。這是尚未引起關注的，但卻是事關監察權威與監察形象的重要問題。本文將從宏觀與微觀雙重視角出發，探究深化監察體制改革的可行之道。

一、政治機關：監察委員會創設的憲法基礎

相較于歷次監察體制改革而言，此次改革將新組建的監察委員會定性為政治機關，〔2〕參見閆鳴：《監察委員會是政治機關》，《中國紀檢監察報》2018年3月8日第3版。無疑是新時代的全新表述?！吨腥A人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）第3條規定：各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關。具體來說，監察委員會作為行使國家監察職能的專責機關，與黨的紀律檢查機關合署辦公，從而實現黨對國家監察工作的領導，是實現黨和國家自我監督的政治機關，不是行政機關、司法機關。〔3〕中共中央紀律檢查委員會法規室、中華人民共和國國家監察委員會法規室主編：《〈中華人民共和國監察法〉釋義》，中國方正出版社2018年版，第62頁。監察委員會的定性，關乎監察體制改革的基本理念，不可謂不重要。因此，值得思考的問題是，監察委員會在什么意義上是政治機關。從學理角度來看，國家機構的定性是一個重大理論問題。然而，綜觀已有的研究，卻少有學者就此展開討論。事實上，對監察委員會的定性，與監察委員會創設的憲法基礎密切相關。如果對此不加分析，則不僅難以理解監察委員會的權力結構，進而難以準確把握監察權的權能性質，而且無法為監察體制改革的深化提供正確的主導方向。厘清監察委員會的憲法基礎和權能性質是深化監察體制改革的關鍵。因此，從學理角度探究監察委員會創設的憲法基礎，并以此為基礎，詳細闡釋監察委員會作為政治機關的定性理據，是很有必要的。

雖然此次監察體制改革以憲法修改的方式奠定了改革的合憲性依據，但是，憲法的修改卻晚于監察體制改革試點的啟動。如果基于憲法視角展開分析，仍有必要延長視線，回到2018年《中華人民共和國憲法修正案》之前，在原初的“八二憲法”結構之中，探究監察委員會創設的憲法基礎。

（一）“八二憲法”精神與監察委員會的創設

從監察委員會的組建過程來看，國家監察委員會整合了監察部、國家預防腐敗局的職責以及最高人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等反腐敗相關職責。然而，與以往監察體制改革不同的是，此次整合并非簡單的行政職能疊加，而是有其顯著的獨特性。

首先，從機構運行方式來看，監察委與紀委合署辦公，履行紀檢、監察兩項職責，且監察委員會不設黨組，〔4〕參見《積極探索實踐 形成寶貴經驗 國家監察體制改革試點取得實效——國家監察體制改革試點工作綜述》，http://www.xinhuanet.com//legal/2017-11/05/c_1121908387.htm，2019年2月12日訪問。不決定人事事項，這就與行政機關或司法機關的組織方式判然有別。其次，從權力輻射范圍來看，不設黨組的監察委員會，不僅有權對黨員領導干部加以監督，而且有權對所有行使公權力的人員實施監察，這就已經超出原行政監察的權力范疇。最后，從機構組建立意來看，監察委員會的組建，旨在加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，實現黨內監督和國家機關監督、黨的紀律檢查和國家監察有機統一?！?〕參見《中共中央印發〈深化黨和國家機構改革方案〉》，《人民日報》2018年3月22日第001版。這就說明，合署改革之后新組建的監察委員會，通過機構高度整合的方式，改變了紀檢與監察的原有分工格局，并在《監察法》的框架下，使紀檢機關所要處理、應對的“政治關系轉變為法律關系”。〔6〕這種轉變表現為，原來黨的紀律檢查委員會與黨員之間的關系是黨內關系，黨的紀律檢查委員會與國家公職人員的關系是政治關系，通過監察體制改革以及《監察法》的制定，上述關系轉變為國家監察機關與被監察對象之間的法律關系。參見翟志勇：《監察委員會與“八二憲法”體制的重塑》，《環球法律評論》2017年第2期。新組建的監察委員會是在監察體制內部更有力地嵌入了黨內紀律監督要素。

這就會產生兩個制度結果：第一，紀檢部門與監察機構合署，可以在《監察法》的框架之下，而非僅以《中國共產黨紀律處分條例》等黨內法規為依據，對公職人員（包括非黨員）行使監督權。第二，根據《監察法》第15條，由人大選舉產生的監察委員會，也可以在《監察法》的框架之下，對中國共產黨機關的公職人員實施監督。由此可知，此次監察體制改革通過機構合署整合的方式，經由《監察法》的制定以及相關黨內法規的完善，加強了黨對反腐敗工作的集中統一領導，使黨的反腐敗意志通過監察委員會這一權力機構，在更廣闊的范圍內得以實現。按照慣常表述，即是對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。在此情形之下，不得不追問的是，黨的反腐敗意志為何能夠通過特定的權力整合，延及行使公權力的非黨員公職人員群體？換言之，黨的紀律檢查和國家監察的有機統一，在法理上何以可能？另外，通過上述梳理可知，新組建的國家監察委員會，是一個全新的國家機構，它突破了憲法結構關于立法、行政、審判、檢察等傳統權力板塊的劃分。因此，另一個與之相關的問題是，原初“八二憲法”所承載的憲法秩序，是否能夠容納這一新型權力單元？

很顯然，這就觸及監察委員會創設的憲法基礎問題。事實上，在“八二憲法”草案擬定之時，根據時任憲法修改委員會副主任委員彭真同志的說明，當時憲法修改草案總的指導思想就是四項基本原則，其中包括堅持中國共產黨的領導，并在《序言》里明確肯定了黨在國家生活中的領導作用?！?〕參見彭真：《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告——1982年11月26日在全國人民代表大會第五次會議上》，http://www.npc.gov.cn/npc/flsyywd/xianfa/2010-04/14/content_1567090.htm，2019年2月10日訪問。參與“八二憲法”制定的肖蔚云教授更是有力地指出，“在整個憲法中要堅定不移地貫穿四項基本原則。可以說，在憲法里除了首都在北京這一條文外，基本上都貫穿了這一精神?！薄?〕肖蔚云：《我國現行憲法的誕生》，北京大學出版社1986年版，第32頁。在分析“人民法院依照法律獨立行使審判權條款”時，肖蔚云教授也曾說道：“黨的領導是我國憲法所確認的四項基本原則之一。黨是人民利益的忠實代表，它對整個國家實行領導，作為國家機關之一的司法機關自然也要受它的領導?！薄?〕同上注。鑒于四項基本原則已經構成了“八二憲法”的基本指導思想，所以，將肖蔚云教授此處有關司法機關的論述轉用于對監察機關的分析，其實也是合乎事理的。也就是說，即便放在原初“八二憲法”結構之中加以審視，“黨的領導”也是監察體制改革的主導方向。

此后，隨著時代發展，“八二憲法”的內在精神也發生了歷史變遷。一個典型的轉換就是“堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一”?！?0〕《胡錦濤在紀念憲法施行二十周年大會上的講話》，http://www.people.com.cn/GB/shizheng/16/20021204/881379.html，2019年2月10日訪問。從政治憲法學的角度來看，這一轉換并不是簡單的政治修辭，也絕非僅是一種政治宣示，而是構成了“八二憲法”的內在精神，有其深厚的憲法意涵。在此之中，尤其是“堅持黨的領導”這一決斷性表述，為國家政治制度的創新與完善創造了持續的憲法活力。具體來說，回到監察委員會創設的討論之中，“八二憲法”的內在精神以及由此而塑造的“八二憲法”立憲結構，在以下兩個層面上為此次監察體制改革提供了制度空間。

首先，為監察體制改革的啟動創造憲法依據。此次監察體制改革，是事關全局的重大政治改革，它以中共中央辦公廳印發的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》為標志性起點。從啟動權限的角度來看，中共中央之所以有權作出決定，力圖整合一個管轄范圍包括但不限于黨內監督的國家反腐敗機構，其憲法基礎正在于“八二憲法”的內在精神，也就是堅持黨的領導。換言之，在監察體制改革試點階段，即便《憲法》文本中并未新增相關監察條款，但改革的啟動及其實際部署，也是符合“八二憲法”內在精神的。

其次，為新組建的監察委員會嵌入黨內監督要素提供前提條件。此次改革是以機構合署的方式，將黨的反腐敗意志通過監察委員會這一載體轉換為國家意志，進而對所有公權力行使者展開監督，實現了黨的意志與國家意志的有機統一。這種統一之所以可能，以及在監察委員會中嵌入黨內監督要素之所以可能，也是與“八二憲法”的指導思想及其內在精神相契合的。具體而言，中共中央部署監察體制改革，進而通過全國人大審議、表決，制定、修改相關法律法規，最終以《監察法》為載體具體落實，層層展開，遵循的正是“八二憲法”的內在精神，即“黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統一”。這正是“八二憲法”的內在精神與規范性理念在特定改革事項上得以法律化的具體體現。

（二）體系化理解“根據憲法，制定本法”

在重大改革于法有據的理念之下，為彰顯監察體制改革的憲法依據，與其他法律一樣，《監察法》第1條也寫入了“根據憲法，制定本法”。八字表述至關重要，它不僅體現了“立法者依憲立法的自我確證和事實陳述”，〔11〕葉海波：《“根據憲法，制定本法”的規范內涵》，《法學家》2013年第5期。而且暗含監察委員會創設的憲法基礎。事實上，對于這種看似普通且常規的立法宣示，仍需作進一步分析討論。這是因為，“根據憲法”四字，具有靈活的解釋空間。它可能指根據憲法的特定條款，也可能指根據憲法的多數條款，還可能指根據立憲精神與憲法原理。因此，回到具體語境之中分析“根據憲法，制定本法”是非常必要的。

在監察體制改革之初，圍繞改革的憲法依據問題，曾引發一些學術討論?！?2〕例如，在監察體制改革部署前期，究竟基于何種方式落實監察制度改革，產生了較大的認識分歧。馬懷德教授認為，可以通過修改法律的方式，以《行政監察法》為基礎，創制《國家監察法》，進而以此統籌監察制度改革，參見馬懷德、張瑜：《通過修法完善國家監察體制》，《學習時報》2016年7月14日第4版。與之相對，童之偉教授認為，當監察制度改革試點全面鋪開，需要創制憲法根據，除修改憲法外，別無選擇。參見童之偉：《將監察體制改革納入法治軌道之方略》，《法學》2016年第12期?？傮w來說，隨后大致形成了一個基本共識，就是在憲法中增設有關監察委員會的一些條款，進而為監察體制改革奠定憲法依據?！?3〕代表性觀點，參見胡錦光：《論國家監察體制改革語境下的憲法修改》，《北京行政學院學報》2017年第5期。從《監察法》的制定，及憲法的修改來看，監察體制改革的具體實踐，確實也是按此方式逐步完善的。然而，值得思考的問題是，憲法中新增的監察委員會條款，是否就是《監察法》第1條“根據憲法，制定本法”表述中的“根據”來源？從憲法原理的深層角度來看，答案或許并非如此簡單。

首先，此類條款無法從法理上揭示憲法為何能夠容許此次改革。探究一項改革的憲法基礎或者合憲性依據，就是要揭示憲法何以能夠容許此項改革?；氐奖O察體制改革的語境中，探究監察委員會創設的憲法基礎，不能只將目光停留在憲法文本中的監察委員會條款，而應當進一步追問，憲法何以能夠打破原有的國家機構體系，創設一個全新的國家機構。事實上，細心的讀者可以發現，憲法中增寫的監察委員會條款，其實只是在憲法規范層面上確認了監察體制改革的事實，卻難以從根本上解釋憲法為何能夠增加此類規范以及為何能夠創設新型國家機構，而不至于擾亂既有的憲法權力格局。然而，恰恰是這一關于規范的規范性問題，才是真正需要解釋的有關憲法基礎的“元問題”。

其次，僅靠此類條款，難以闡明黨的紀律檢查和國家監察有機統一的法理依據。此次監察體制改革，通過合署辦公的方式，使得監察委員會嵌入了黨內監督要素，進而實現了黨內監督和國家機關監督、黨的紀律檢查和國家監察有機統一。如果僅將《監察法》第1條“根據憲法，制定本法”理解為根據憲法文本中的監察委員會條款，顯然無法解釋這種有機統一究竟何以可能。也就是說，這種解釋進路無法揭示基于這些條款中的哪一條款，黨內監督和國家機關監督、黨的紀律檢查和國家監察可以實現有機統一。如果不正面解答這一問題，雖然將監察委寫進憲法，意味著自上而下的監察系統在憲法層面獲得了建制總依據，在法律實證意義上可以終結2017年以來圍繞《監察法（草案）》合憲性而出現的理論爭鳴了，但是監察委建制合憲性爭論揭示的學術問題依然沒有遠去?！?4〕參見黎敏：《國家統治條款體系化解釋面臨的困難——從〈監察法〉（草案）合憲性之爭揭示的政治哲學問題談起》，《行政法學研究》2018年第5期。

其實，回到憲法文本之中，監察委員會創設的憲法基礎問題，并非無解。只是在解答時，需要在憲法解釋方法上，體系化地理解現行憲法，而不能拘泥于特定條文，只在憲法的監察委員會條款中尋找答案。事實上，黨內監督之所以能與國家機關監督實現有機統一，以及憲法結構之所以能容納國家監察委員會這一新型國家機構，其核心根據正是2018年《中華人民共和國憲法修正案》對《憲法》第1條的修改，也就是所增寫的“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征。”

這一條款進一步確認黨在中國特色社會主義建設中總攬全局、協調各方的領導核心作用。在憲法正文中寫入“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，可以稱之為“中國共產黨領導”的憲法正文化。與此前將“中國共產黨領導”寫入憲法序言相比，它更有力地賦予了黨在國家治理中的領導核心作用。這一重大決斷，并非單純的政治修辭與政治宣示，它必然在政治制度建構的意義上，影響未來中國的政制設計。有學者認為，“中國共產黨領導”進入憲法正文，意味著“黨的領導”和“國家組織”在憲法層面結合到一起，實現了從“黨政分開”向“黨政一體”的轉變，但“黨政分工”仍然存在，它要解決的是政治系統權力運作、政治意志形成和有效治理問題?！?5〕參見李忠夏：《“中國特色社會主義”的憲法結構分析》，《政法論壇》2018年第5期。這一判斷是較為中肯的。也就是說，“中國共產黨領導”寫入憲法正文之后，不僅會在統領全局的意義上，為其自身提供正當化依據，而且會在微觀層面上，對黨和國家機構改革產生深刻的影響。比較典型地體現在將黨的意志轉化為國家意志，以及黨政機構的合署或黨政機構的整合之上。紀委與監委合署，就是一例。

如前所述，探究監察委員會創設的憲法基礎，必須厘清根據憲法哪一條款或何種原理，使得黨內監督能夠通過憲法機制與國家機關監督實現高度整合，進而構建一個全新的國家機構。通過上述分析可知，依靠憲法文本中關于監察委員會的組織結構、人員設置等相關規定，無法回答這一深層問題。監察委員會創設的本質，就是要加強黨對反腐敗工作的統一領導。有關于此的合理解釋方案，只能存在于《憲法》第1條中，即“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”。這是因為，在具體的國家組織語境中，這一條款能夠為黨政機構合署創造憲法基礎。具體來說，正是因為“中國共產黨領導”是具有憲法效力的規范性條款，才能夠在監察體制改革的語境中，將黨內監督通過“中國共產黨領導”這一憲法機制，與國家機關監督發生整合，進而實現黨的紀律檢查和國家監察的有機統一。最終，既維護黨的章程和其他黨內法規，檢查黨的路線方針政策和決議執行情況，又維護憲法法律，對公職人員依法履職、秉公用權、廉潔從政以及道德操守情況進行監督檢查。這種整合，究其本質，就是在堅持中國共產黨領導這一前提之下，將黨的反腐敗意志通過特定憲法機制（如全國人民代表大會的審議、表決等）轉化為國家意志的結果。

值得一提的是，也只有在這一條款之下，方能理解監察委員會的政治機關定性。在憲法文本中，有關監察委員會的規定，主要集中在第三章的國家機構之下。若僅在此脈絡中理解監察委員會的性質，就容易在一般國家機構的意義上理解監察委員會，而看不到監察委員會組織結構的特殊性，如不設黨組。與此不同的是，若將《憲法》第1條視為監察委員會創設的憲法基礎，則能夠更為深刻地認識到，正是黨的反腐敗意志以及黨的集中統一領導，通過紀檢與監察合署的方式，才最終賦予監察委員會獨特權能。順此思路，在“中國共產黨領導”這一憲法條款之下，才能解釋國家監察委員會為何屬于黨中央機構序列〔16〕參見《中共中央印發〈深化黨和國家機構改革方案〉》，《人民日報》2018年3月22日第001版。以及監察委員會為何是政治機關。因此，總括而言，正是2018年《中華人民共和國憲法修正案》對《憲法》第1條的修改，才最終貫通了此次監察體制改革的合憲邏輯鏈，并由此成為理解《監察法》第1條“根據憲法，制定本法”的重要基礎。

二、監察委員會的權能定性

監察委員會創設的憲法基礎，是監察體制改革的根本問題。充分認識黨的領導之于監察委員會的憲法意義，是深化監察體制改革的前提。在當下監察體制改革中，監察委員會是行使國家監察職能的專責機關，紀委和監察委合署辦公，代表黨和國家行使監督權，是政治機關，不是行政機關、司法機關。隨著國家監察體制改革的深化，監察委員會作為政治機關的定性已為共識。然而，盡管如此，這并不意味著對監察委員會權能的認識便不存在分歧。

從實踐來看，監察權的涉“司法性”與其權力性質“非司法性”之間的沖突，已經衍生實踐難題。簡要而言，在對監察機關的定性上，監察委員會不是司法機關，故而在權力性質上，監察委員會享有的監察權并非司法權。但問題是，在監察權的實際運行中，訊問、調查、留置、移送審查起訴等事項，卻又使監察委員會行使的事實權能具有“涉司法性”。目前，也有學者注意到監察委員會的性質與其權能之間的復雜關系。例如，姜明安教授在論述國家監察機關的性質時曾指出，國家監察機關不是司法機關，但可依法行使國家司法機關的某些權限，對于二者的聯系與區別，國家監察立法必須對之明晰化。〔17〕參見姜明安：《國家監察立法的幾個重要問題》，《中國法律評論》2017年第2期。然而，至于如何明晰以及如何化解這一沖突，已有的研究并未詳加討論。如前所述，監察權并非司法權是確切無疑的。因此，解決這一沖突的關鍵在于，如何理解監察委員會具體權能的“涉司法性”。對此，筆者認為，就法理而言，權力性質與具體權能是可以二分的。例如，公安機關、國家安全機關和司法行政機關是行政機關，但由于它們承擔部分司法活動的職能（如刑事偵查權、刑罰執行權等），也被納入國家司法體制當中?！?8〕參見章晨：《中國司法制度》，中國民主法制出版社2017年版，第28頁。與此相似，盡管監察委員會并非司法機關，監察權也并非司法權，但并不妨礙監察委員會在特定情形下享有司法權能。事實上，當下監察體制改革的深化，尤其需要認識到監察委員會所享有的司法權能。否則，就會產生如下弊端：

第一，不利于在法治中國圖景之下貫徹《監察法》。在實踐中，將監察委員會視為政治機關而非行政、司法機關，并無分歧。然而，在對監察委員會權能的理解上，人們卻容易僅看到監察委員會作為政治機關的性質，而忽視其天然具有的司法權能。雖然監察委員會不是司法機關，但是，在具體監察工作中，調查對象、調查程序、調查結果的涉司法性，決定了監察委員會事實上享有部分司法權能。《監察法》第11條明確規定：“監察委員會依照本法和有關法律規定履行監督、調查、處置職責。”由此可知，無論是調查，還是處置，如對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查，對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴等均已觸及司法權能的范圍。司法的運行以及司法權能的發揮，是需要嚴格遵循相關法律條款，并且符合法律程序要義的。因此，如果忽視監察委員會在具體案件調查、處置中所行使的權力與司法權能具有內在關聯，在實踐中可能會導致監察工作人員忽視《監察法》等法律法規之于監察工作的約束意義，進而制約《監察法》的貫徹實施，最終將不利于反腐敗工作的法治化、規范化。

第二，不利于監察工作與刑事司法活動的有效銜接。在實踐中，監察委員會既審查違紀問題，又調查違法犯罪問題，對監督對象既涉嫌違紀又涉嫌違法的案件，“執紀審查”與“執法調查”同步啟動、同步進行，所調查的證據直接被運用于司法審判?！?9〕參見陳瑞華：《論國家監察權的性質》，《比較法研究》2019年第1期。因此，在很多案件中，監察調查、處置等工作，是司法審判的前置環節。基于這一前提，需要深刻體認監察委員會事實上享有的司法權能,如其不然，監察權的行使將受到嚴重限制。例如，在實踐中，監察調查所得證據需用于司法審判，因此，調查活動應遵守《刑事訴訟法》等程序性法律規定，這就使監察工作具有較強的司法專業性。在此情形之下，如果忽視監察工作的“涉司法性”，那么在監察調查中便容易降低對監察工作的專業要求，最終將影響監察效率。又如，在刑事追訴方面，若不正視監察委員會享有的司法權能，那么監察調查可能會陷入時效困境。如前所述，在實踐中，監察調查是許多職務犯罪懲處的前置環節。這就意味著，監察委員會整合了原屬于檢察院的部分職能，對一些刑事案件享有管轄權。根據刑法原理，所有刑事案件都會涉及刑事追訴時效問題。但需要注意的是，刑法中卻只規定了人民檢察院、公安機關、國家安全機關以及人民法院的追訴時效。〔20〕參見《刑法》第88條規定：“在人民檢察院、公安機關、國家安全機關立案偵查或者在人民法院受理案件以后，逃避偵查或者審判的，不受追訴期限的限制?！边@一規定是建立在如下預設之上的，即只有上述機關享有刑事司法權能。由此產生的悖論在于，雖然監察委員會具有對部分刑事案件的管轄權，但是，刑法中卻沒有關于監察委員會的追訴時效規定。隨著監察委員會的組建，如果不承認監察委員會事實上也享有刑事司法權能，那么監察委員會的調查將難以產生追訴時效延長效力。如此一來，在特定情形下，根據《刑事訴訟法》第16條的規定，一些案件可能要作出依法不追訴的決定。凡此種種，將不利于監察工作與刑事司法活動的有效銜接，不僅違反法治要義，而且會弱化監察權威，背離監察體制的改革初衷。

為了化解實踐困境，需要對監察委員會的權能予以合理定性。筆者建議將監察委員會的性質及其定位表述為：行使國家監察職能并享有司法權能的專責機關。其可行性、合理性如下：

首先，就法理層面而言，增加監察委員會享有司法權能的表述，并未改變監察權的權力性質，也不會削弱監察委員會作為政治機關的定性。性質與功能并非不可分割，這種抽象的論斷，表現在具體權力樣態上，就是權力與權能的二分。孫中山先生曾經指出：“政治主權在于人民，或者直接以行使之，或間接以行使之。其在間接行使之時，為人民之代表或者受人民之委托者，只盡其能，不竊其權。”〔21〕孫中山：《中華民國建設之基礎》，《建國（廣州）》1928年第24期?！爸槐M其能，不竊其權”的論斷，正是權能二分或權能分治的簡明法理闡述。換言之，權力與權能未必總是決然一體的?；氐奖O察體制改革的討論中，新增監察委員會具有司法權能的表述，就監察工作而言，同樣是盡其“能”，而不竊其“權”。也就是說，這也僅是在強調監察委員會享有司法權能而并不導致監察權在性質上屬于司法權。司法權作為一種權力性質，是不能分割的，但是司法權能卻并不總是屬于單一主體，而是需要在不同主體間予以合理配置的。對司法權能的配置，是關于國家建構的重要議題，也是憲法設計時無法回避的現實問題。眾所周知，《聯邦黨人文集》第八十一篇，集中討論的就是美國建國之時的司法權能分配問題?！?2〕參見［美］亞歷山大·漢密爾頓、約翰·杰伊、詹姆斯·麥迪遜：《聯邦黨人文集》，張曉慶譯，九州出版社2007年版，第1033～1051頁。當然，需要指出的是，我國國家機構實行的是民主集中制原則，而不是三權分立?！?3〕同前注〔8〕，肖蔚云書，第9頁。因此，所謂司法權，在我國只具有學理上的認識論意義。尤其需要說明的是，在我國現行憲法文本中，其實并無關于“司法權”的表述，而只有關于審判權、檢察權的規定。簡言之，現行憲法最初的結構安排，其實是以實踐中的審判權、檢察權，共同分享學理意義上的“司法權”，而并沒有盲目照抄西方國家憲法中的司法權。所以，對監察委員會的權能作出上述定性之后，那種擔心監察權將會轉變為司法權的憂慮，無疑是多余的。換言之，對監察委員會權能的定性，并不改變其權力性質，也不影響監察委員會的政治機關性質。

其次，就機構整合層面而言，監察委員會的政治機關性質并不妨礙其享有司法權能。如前所述，監察委員會的實質是反腐敗工作機構，監察委和紀委合署辦公，代表黨和國家行使監督權，是政治機關。在慣常的認識之中，似乎政治機關與司法權能是難以發生關聯的。其實不然，問題僅在于如何理解監察委員會是政治機關這一命題。前文已經表明，正是2018年《中華人民共和國憲法修正案》對《憲法》第1條的修改，即新增的“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，為監察委員會定性為政治機關奠定了憲法基礎。在這個意義上，可以將監察體制改革以及由此而創設的監察委員會，視為黨的領導與黨的意志在反腐敗監察領域的具體展開。在此脈絡之中，可以發現，在黨的領導意義上理解監察委員會的政治機關定性，并不妨礙作為政治機關的監察委員會享有司法權能。這是因為，監察委員會作為政治機關的“政治性”，主要體現在黨的領導，以及監察委與紀委合署后所承擔的黨內監督與國家機關監督這一雙重任務之上。也就是說，這種“政治性”主要表現為政治全局與政治方向的領導，它與在具體業務上享有司法權能并無沖突。恰恰相反，二者之間不僅不矛盾，而且只有當監察委員會充分發揮其司法權能，有足夠能力預防、打擊腐敗行為時，才能使監察委員會具有更為牢固的立身根基，進而更能彰顯其政治機關品性。

再次，監察委員會的部分權能在事實上已經屬于司法范疇。舉例而言，監察委員會在“執紀審查”與“執法調查”過程中所獲取的證據，將被運用于司法審判。又如，2018年4月17日，中央紀委國家監委印發了關于《國家監察委員會管轄規定（試行）》，〔24〕參見鐘晉主編：《監察法應用一本通》，中國檢察出版社2018年版，第114～140頁。該規定詳細列舉了各級監察委員會管轄的六大類88個職務犯罪案件罪名，這些罪名散見于刑法條文之中。以規范性法律文件的形式，規定監察委員會的刑事管轄范圍，無疑彰顯了監察委員會權能的“涉司法性”。再如，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議，于2018年10月26日通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的決定》。此次修訂，旨在實現監察調查與起訴、審判程序的無縫對接。修改后的《刑事訴訟法》依法調整監察調查活動，監察調查活動相應地也要依據《刑事訴訟法》具體展開。這就表明，監察委員會實際上已經成為《刑事訴訟法》的規制主體，而《刑事訴訟法》恰恰是一部典型的關于司法權能如何行使的法律。上述例證均表明，監察委員會在事實上享有一定的司法權能。

最后，就人才培養與人才流動層面而言，將監察委員會定位為享有司法權能的政治機關和反腐敗專責機關，能夠進一步凸顯監察委員會的法律專業性。如此一來，將便于政法院校有針對性地培養監察專業人才。從人才流動角度來看，強調監察委員會的司法權能屬性，也有助于實現監察官與法官、檢察官等職業的有序流動，構筑反腐敗法律職業共同體。目前，紀委監委公職人員的薪酬待遇，往往低于司法機構序列的工作人員。強調監察委員會享有的司法權能，也有助于在未來打通上述公職人員之間的待遇藩籬，保障監察官的工資待遇不低于法官、檢察官，從而吸引優秀法律人加入監察官序列。

三、監察體制規范化的文化塑造

1922年，梁啟超先生應《申報》友人之約，曾撰寫《五十年中國進化概論》一文。在這篇文章中，他總結了在西方世界沖擊之下，中國的五十年進化之道，即由器物及于制度，從制度進至文化?！?5〕參見梁啟超：《五十年中國進化概論》，載劉東、翟奎鳳選編：《梁啟超文存》，江蘇人民出版社2012年版，第251～252頁。從這一的論述中，至少可以引申兩點啟發：其一，文化雖難以言明，但卻處于進化的頂端；第二，文化之進化，必自器物始。正所謂大道至簡，任公的上述論斷，其實也適用于監察體制改革的深化。從已有的監察體制改革實踐來看，由于此次改革作出了一些新的重大調整，因此，無論是在前期試點階段，還是在當下全面推進階段，改革的重點都集中在制度設計層面，并且取得了多方面成效。眾所周知，構建集中統一、權威高效的國家監察制度，是推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。然而，在新的起點上，持續深化國家監察體制改革，推動監察體制的精細化與規范化轉型，同樣也需要在器物與文化層面齊頭并進。也就是說，深化監察體制改革，不僅要著眼于宏觀的制度構建，而且要在細微的器物層面著力，在日常監察中塑造監察權威，進而培育具有持續生命力的監察文化。

監察文化既是對監察歷史實踐與傳統經驗的傳承，也是當代國家監察形象的具體呈現。整體而言，監察文化的塑造與國家監察形象的呈現，對于深化國家監察體制改革具有重要意義。這種意義突出表現為：第一，彰顯監察權威。通過嚴肅的監察氣氛與端莊的監察形象，能夠有力彰顯國家對公權力強化監督的權威立場。第二，培養監察認同。監察文化的塑造不僅有利于培養監察職業共同體對于監察工作的認同，而且有助于強化公職人員以及民眾對于國家監察制度的強烈認同。第三，推進監察教育。富有活力的監察文化是廉政監察教育的源頭活水,對公職人員開展廉政教育，也是《監察法》賦予監察機關的重要職責之一。

當然，監察文化并非僅是一套空泛的話語宣示，它需要在具體而細微的層面逐步展開。監察文化的塑造，還應在器物層面有所體現。所謂器物，是指頗具技術性與操作性的改革配套措施。相對于整體監察制度設計，它更為凸顯工具理性。在當下監察體制改革的語境中，就器物層面而言，包括設計、制定、制作統一化的監察徽標、監察設施、監察裝備等有助于彰顯監察權威與監察形象的必需硬件。應從監察徽標、監察車輛標識、監察制式服裝等方面著手，塑造監察廉政文化，以彰顯監察權威，使監察機關更有力地履行監察職能，最終實現不敢腐、不能腐、不想腐的監察體制改革初始愿景。

（一）設計監察徽標

在德國哲學家卡西爾看來，人是符號的動物。人不再生活在一個單純的物理宇宙之中，而是生活在一個符號宇宙之中?！?6〕參見［德］恩斯特·卡西爾：《人論》，甘陽譯，上海譯文出版社2004年版，第33～34頁。這一論斷揭示了符號的另一面向：符號承載人類的生存意義。從哲學視角來看，將特定符號與意義聯結起來，是通過人類的感官知覺完成的?！?7〕參見［奧］阿爾弗雷德·許茨：《社會實在問題》，霍桂恒譯，浙江大學出版社2011年版，第307頁。也就是說，經由思維的感官，人們會使特定符號再次“符號化”，賦予符號特定意義。哲學視角下關于符號的文化分析，其實也可借鑒到監察體制改革的語境之中。

從政治文化學視角來看，徽標便是重要的符號?；諛四酃沧R且承載歷史，是秩序的靜態象征。在我國政法體制之中，徽標的意義不容小覷。舉例來說，1949年9月27日，第一屆中國人民政治協商會議第一次全體會議討論并通過了國旗、國都、紀年和國歌四個決議案，只有國徽暫付闕如。大會主席團決定，邀請專家另行設計國徽圖案。〔28〕參見余凌云：《中國憲法史上的國徽》，《中國法律評論》2015年第4期。由此可知，當時對于國家徽標的設計，慎之又慎。這與徽標承載的政治象征意義以及秩序塑造功能，是密不可分的。

當下，持續深化監察體制改革，需要將監察法中原則性、概括性的規定具體化。基于此，有必要于細微處著眼塑造監察權威。總體而言，監察權威的塑造，同樣離不開監察符號這一政治文化載體。在現有條件下，能夠彰顯監察形象與監察權威的符號，主要是用以懸掛、佩戴的監察徽標。在監察體制改革的背景下，監察徽標具有鮮明的象征意義：首先，對內而言，在監察機關內部，莊嚴的徽標可以培養監察工作人員的職業神圣感，并以此為情感紐帶，強化其職業操守。其次，對外而言，監察徽標也可作為一種有力的外部標識，彰顯監察機關的威嚴性與權威性。因此，在未來《監察法》的修改中，有必要對監察徽標作出相應規定。必要時，可輔之以行政規定的方式，就徽標的組成、適用范圍、佩戴與懸掛方式以及徽標使用的禁止性情形加以規范化。

（二）配備監察專用公務車輛

目前，公安機關用于執行偵查、警衛、治安、交通管理的巡邏車、勘察車、護衛車、囚車以及其他執行職務的車輛；國家安全機關用于執行偵查任務和其他特殊職務的車輛；監獄管理機關用于押解、運送罪犯的囚車和查找、追緝逃犯的車輛；人民法院用于押解犯罪嫌疑人和罪犯的囚車、刑場指揮車、法醫勘察車和死刑執行車；人民檢察院用于偵查刑事犯罪案件的現場勘察車和押解犯罪嫌疑人的囚車等，均已配備了外觀統一的制式警車?！?9〕參見《警車管理規定》第2條。在道路交通、食品藥品監督等部門，也配備了專業化的公務車輛。當前，監察機關剛剛組建，尚未對此加以設計規劃，這將是未來需要進一步規范的重點之一。

當然，之所以要為監察機關配備監察專用公務車輛，并不是在思維上簡單比附其他機構的結果，而是因為在監察實踐中，以普通車輛作為交通工具，存在現實困境：第一，由于外觀難以識別，因此，往往會遇到阻礙公務執行的情形，降低監察辦案效率。第二，就外觀效果而言，具有較強隨意性，不利于塑造監察機關的權威性。相反，配備監察專用公務車輛之后，專用車輛本身就成為一種監察象征符號。在人類學語境中，象征符號“通過與另一些事物類似的品質，或在事實上或思維上有聯系，將被人們普遍認作另一些事物理所當然的代表物體”?！?0〕［英］維克多·特納：《象征之林——恩登布人儀式散論》，趙玉燕等譯，商務印書館2006年版，第19頁?；诖耍绻囕v標識監察樣式，則更易使人們將該公務行為與國家監察相聯系，進而增強監察工作的嚴肅性與權威性。

簡要而言，監察專用公務車輛應采取全國統一的外觀樣式，設計特定外觀標識，在車身噴涂“監察”字樣，并就各要素的形狀、顏色、規格、位置、字體、字號、材質等加以規范。在具體管理上，可由省、自治區、直轄市監察委員會實行定編管理，統一確定編號，并建立管理檔案。此外，還應進一步制定專門化的規范性法律文件，對監察專用公務車輛的使用細則加以規范。

（三）制作監察人員制式服裝與證件

《監察法》第14條規定，國家實行監察官制度，依法確立監察官的等級設置、任免、考評和晉升制度。這一條款，旨在確立監察機關和監察人員的專業性。從監察體制改革的整體視角來看，實行監察官制度固然是實現監察專業化的必備條件，但是，要從整體上促成監察官的專業化，還需要在器物層面輔之以相關配套制度。監察人員制式服裝、證件等細微但未必不重要的細節，便是需要著力之處。在專案工作實踐中，監察人員辦案時，時常遇到一些單位或個人不配合調查、取證。例如，在訊問調查對象或詢問證人時，由于調查人員穿著不統一，調查對象或詢問對象往往調侃甚至奚落工作人員的衣著，擾亂談話思路，轉移調查視線。如此一來，既影響監察工作效率，又會給調查工作帶來困擾。因此，為了增強監察工作的威嚴性，應當制作統一化的監察制式服裝。從社會學角度來看，在特定情形下，通過參與者的行為、語言、情態、表情等活動和參與者的服飾、場景布置等客觀形式的安排，便會組成儀式情景?！?1〕參見佟金玲：《中國語境下司法儀式研究》，中國社會科學出版社2013年版，第35頁。在這一情景之下，服飾等看似細微之物，就具有了文化與政治意義。如果將監察調查視為一種儀式，那么，統一化的監察制式服裝與監察公務車輛一樣，不僅是一種“象征的秩序”，而且是“象征性權力”?！?2〕參見王銘銘：《漂泊的洞察》，上海三聯書店2003年版，第169頁。在這個意義上，統一化的服裝，不可謂不重要。此外，當下監察體制改革初步展開之際，監察證件也未統一。所以，與上述原理相類似，還應當為監察委員會及其派駐或派出的監察機構工作人員，制作統一的監察工作證件，以提高監察工作效率，增強監察工作的威嚴性。

四、結語：邁向日常監察

在《論法的精神》中，孟德斯鳩曾經寫道：“以美德為原則的共和政體需要監察官。敗壞美德的不僅是罪惡，還有疏忽、失職以及愛國心的降溫、危險的先例和腐敗的苗頭等。這些東西并不觸犯法律，但戲弄法律；并不摧毀法律，但損害法律。所有這一切都應由監察官加以糾正?！薄?3〕［法］孟德斯鳩：《論法的精神》，許明龍譯，商務印書館2012年版，第87頁。雖然孟德斯鳩筆下的監察官，有其特定的歷史語境，不能完全與今日等同，但是這番表述卻展現了監察之于國家政治制度的重要作用。當下，新一輪國家監察體制改革已經全面推開，并取得重要階段性成果。在新的起點上，仍需堅持問題導向，在監察委權能定性與監察文化塑造兩方面，持續深化國家監察體制改革。

回顧此次改革歷程，若要理解監察委員會的政治機關性質，明確未來深化改革的主導方向，仍應深刻體認監察委員會創設的憲法基礎。從憲法視角來看，《憲法》中新增的相關監察條款，盡管為《監察法》第1條“根據憲法，制定本法”的表述，提供了依據，卻難以解釋監察委員會何以作為政治機關而存在。其實，如果轉換視角，進而體系化理解“根據憲法，制定本法”即可發現，監察委員會創設的核心憲法基礎，存在于《憲法》第1條之中，即“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征?！敝挥性邳h的領導這一維度上，才能理解監察委員會為何是政治機關。此外，回到深化監察體制改革的討論中，如果不直面監察委員會事實上享有的司法權能，不僅會阻礙監察工作與刑事司法活動的有效銜接，也將影響《監察法》的貫徹實施。在新的起點上，應對監察委員會的權能予以合理定性。

每一部法律，都承載著基本的目標和價值。這些目標和價值，也由此構成一部法律的精髓，《監察法》同樣如此。《監察法》以法律的形式為監察委員會賦權，其目標不僅在于調查職務違法和職務犯罪，它還有一個更具日常性的任務，即開展廉政建設，對公職人員展開廉政教育。這意味著，監察體制改革需要邁向日常監察狀態。塑造常態化、日常性的監察文化，尤為重要。監察文化的塑造離不開具體而細微的器物載體。國家監委和省市縣三級監委組建的核心任務已經完成，未來深化改革的重點，應集中于完善包括監察文化塑造在內的監察配套規則與監察協調機制，才能全方位構建集中統一、權威高效的國家監察體制，健全黨和國家的監督體系，從而推進國家治理體系和治理能力現代化。