不靠賣地，城市無廢，雄安的錢從哪里來？城市怎么建？

孫秋霞 張文絞 張文暉 馮玲玲

雄安新區將近設立兩周年之際，又一重磅文件公布。

2019年1月24日晚，《中共中央國務院關于支持河北雄安新區全面深化改革和擴大開放的指導意見》（以下簡稱《意見》）全文公布。

從這一份《意見》中，體現出中央對雄安怎樣的態度？

“中央的態度是明確的，就是要描繪未來建設的清晰藍圖，讓雄安新區成為新時代高質量發展的全國樣板。”國務院發展研究中心社會發展研究部原副巡視員、研究員周宏春表示，“藍圖逐漸清晰后，建設的依據和出發點就要進一步明確”。

中國社會科學院工業經濟研究所研究員、中國區域經濟學會副會長兼秘書長陳耀表示，雄安新區設立后，中央層面的規劃和配套措施密集出臺，相互配合，這是在區域發展中比較少見的，表明中央對雄安新區更大力度的支持，《意見》提到的很多具體改革和開放舉措，擁有很高的含金量和創新性。

共有產權，房住不炒

雄安新區的住房政策一直備受關注。《意見》對住房也有更明確的規定：雄安新區個人產權住房以共有產權為主，嚴禁大規模商業開發。

短短數語的背后，隱藏了巨大的變化。其一，當前中國城市仍以“商品房”為主，而雄安規劃以“共有產權房”為主;其二，當前中國各地仍普遍依賴土地財政，而雄安規劃正在擺脫這種依賴。

住建部住房政策專家委員會副主任、全國房地產商會聯盟主席顧云昌指出，共有產權住房可以理解為供銷售的保障性住房，它降低了購房者的購房門檻，是對中央“房住不炒”政策的落實。

雄安以共有產權住房為主，意味著在市場化和保障性之間，雄安傾向于保障性住房。

中國社科院城市與競爭力研究中心主任倪鵬飛表示，雄安新區提出個人住房以共有產權為主，從根本上改變了之前的制度安排及完全或者過度市場化的產權安排。

倪鵬飛指出，不搞大規模的商業開發，從資源配置的角度看是限制市場配置、擴大政府配置，總體回歸到政府更多地保障居民住房上來。

“雄安不搞大規模的房地產開發，意味著政府也不會大規模賣地，從城市規劃開始就不依賴土地財政。”易居研究院研究員姚方認為，雄安作為國家新區建設摸索的“深改試驗田”，《意見》對降低土地財政依賴、優化地方財政結構具有積極的探索意義。

不再依賴賣地收入，雄安建設的錢從哪里來

倪鵬飛指出，一方面，大規模的城市開發需要短借長還的金融工具，過去是依靠土地抵押借錢，依靠未來土地漲價收益和財政稅收增長來還貸，雄安不再依賴土地財政，就需要相應的市政債券融資彌補這一缺口。另一方面，按照雄安保障房占比較高的安排，要想實現這一良性循環，必須創新政策性金融體系。成立政策性銀行和金融機構，負責發放低息貸款、利息補貼或者抵押擔保，以促進資金的良性循環。

《意見》明確，創新投融資機制，吸引各類社會主體參與雄安新區住房開發建設，支持專業化、機構化住房租賃企業發展，支持發行房地產投資信托基金（REITS）等房地產金融創新產品。

顧云昌認為，當前房地產開發主要靠銀行貸款，而銀行貸款跟金融風險是直接連在一起的，如果拓寬直接融資、發債融資、股權融資渠道，房地產的風險將大大下降。

率先建成“無廢城市”

雄安新區從設立之初就致力于打造優美自然的生態環境。

在推進資源節約集約利用方面，《意見》指出要建立具有國際先進水平的生活垃圾強制分類制度，探索和推廣先進的城市資源循環利用模式，率先建成“無廢城市”。

周宏春表示，“無廢”的概念是相對的，“廢”字本身可以分為很多層次。比如，垃圾是否進行了科學分類、生活垃圾是否得到資源化利用和無害化處置、閑置物品是否能夠再次利用等。

近日，國務院辦公廳印發了《“無廢城市”建設試點工作方案》，提出要在全國范圍內選擇10個左右有條件、有基礎、規模適當的城市開展“無廢城市”建設試點。

周宏春指出，“無廢城市”的核心是推進生產方式和生活方式的綠色化發展，本質是減少廢物的排放，但具體如何建現在沒有固定的模式。國外有相對成功的經驗，比如歐盟、日本等發達國家都有各自的廢物回收體系以及跳蚤市場。

《意見》還指出，要實施生態環境損害責任終身追究制度。

周宏春指出，雄安在制度設計上也應該注意到，生態保護有罰也要有獎，從而鼓勵大家積極保護生態環境。比如有些地方通過種樹得到報酬，其利潤雖然不多，但卻是一種長期回報。另外，當地碳排放得以降低，種樹的民眾也可以通過生態補償也獲得一些收益。

建立擴大開放新機制

近年來，中國一直在推進對外開放，這也被納入雄安新區的發展規劃之中。

值得注意的是，《意見》指出，要建立擴大開放新機制，包括實施外資準入前國民待遇加負面清單管理模式，建立與國際投資貿易通行規則相銜接的制度體系等。

南開大學國際經濟貿易系主任彭支偉表示，從制度設計上看，即將在雄安新區推行的擴大開放新機制無疑將中國的市場化改革和對外開放水平提升到了一個新的高度。

彭支偉表示，新機制涉及推進貿易和要素流動便利化、深化資本賬戶開放、規范政府職能等領域，在引資、事中和事后各個環節，均強調法制化保障，改革的深度和力度可謂空前。

《意見》還指出，支持在雄安新區設立國際性仲裁、認證、鑒定權威機構，探索建立商事糾紛多元解決機制;雄安新區涉及企業生產經營的財政、科技、金融等支持政策同等適用內外資企業。

彭支偉表示，以上兩類機制的建立，可視為是我國深化市場改革和提升對外開放水平的新突破。此類機制正面回應了各類市場主體的關切，能夠適應未來經濟全球化和我國經濟轉型升級內在要求，將極大地激發市場主體活力，有利于培育和積聚經濟發展新動能。

打造高端高新產業體系

雄安新區一直致力于打造高質量發展的全國樣板。新出臺的《意見》中，“高質量”是一個高頻詞，全文中共出現13次。

陳耀認為，打造高端高新的產業體系是雄安新區高質量發展的重要方面，這意味著雄安不會吸收傳統產業，而是要構建現代化產業體系。

在推動高端高新產業發展方面，《意見》指出，支持雄安新區吸引北京創新型高成長性科技企業疏解轉移，制定雄安新區限制承接和布局的產業負面清單，對符合新區定位和發展方向的本地傳統產業進行現代化改造提升等。

陳耀指出，打造具有核心競爭力的產業集群不是短期就可以實現的，需要一定時間來培育，尤其是人工智能、大數據、生物識別等前沿技術，可能在雄安新區集聚創新資源，并取得突破。打造核心競爭力的產業集群，就是要建設一個科技創新的新城，包括幾大要素：新型的科技機構、一流的高校，以及具有一定實力的創新型企業等。