《交通運(yùn)輸部生態(tài)環(huán)境部住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于建立完善船舶水污染物轉(zhuǎn)移處置聯(lián)合監(jiān)管制度的指導(dǎo)意見》解讀

沈尚

為深入貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、打好污染防治攻堅戰(zhàn)的部署，強(qiáng)化監(jiān)督管理和部門協(xié)同，防止船舶水污染物非法排放、轉(zhuǎn)移處置污染環(huán)境，日前，交通運(yùn)輸部、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等三部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立完善船舶水污染物轉(zhuǎn)移處置聯(lián)合監(jiān)管制度的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》），要求建立和完善船舶水污染物轉(zhuǎn)移處置聯(lián)合監(jiān)管制度，強(qiáng)化部門聯(lián)合執(zhí)法，共同打擊船舶水污染物和危險廢物非法轉(zhuǎn)移處置行為，促進(jìn)綠色發(fā)展，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

近日，記者走訪了交通運(yùn)輸部海事局，就《意見》出臺的背景、意義以及在實(shí)踐中重點(diǎn)問題的規(guī)則設(shè)定等內(nèi)容，進(jìn)行了深入了解。

一、背景及必要性

船舶在日常營運(yùn)過程中會產(chǎn)生一定數(shù)量的殘油、含油污水、化學(xué)品洗艙水、生活污水和船舶垃圾等水污染物。部分船舶水污染物不能經(jīng)船舶自行處置、排放，需要儲存在船上，待接收上岸后轉(zhuǎn)移到相應(yīng)的處置/處理單位進(jìn)行無害化處置/處理。但是目前針對船舶水污染物的接收、轉(zhuǎn)移和處置尚未形成有效的全鏈條閉環(huán)管理，存在船舶水污染物非法排放及轉(zhuǎn)移處置的風(fēng)險。

2015年國務(wù)院印發(fā)《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”），在其首要任務(wù)“全面控制污染物排放”里，明確要求加強(qiáng)船舶港口污染控制，增強(qiáng)港口碼頭污染防治能力，環(huán)境保護(hù)部等11個部委聯(lián)合發(fā)布《水污染防治行動計劃實(shí)施情況考核規(guī)定（試行）》要求設(shè)區(qū)的市級以上人民政府建立港口和船舶污染物接收、轉(zhuǎn)移、處置聯(lián)單和聯(lián)合監(jiān)管制度。為貫徹落實(shí)相關(guān)法規(guī)文件要求，大部分沿海、沿江地區(qū)的地方政府相繼發(fā)布了港口和船舶污染物接收、轉(zhuǎn)移及處置設(shè)施建設(shè)方案，同時也在建立和實(shí)施船舶污染物接收、轉(zhuǎn)移及處置聯(lián)合監(jiān)管制度。

但是在各地聯(lián)合監(jiān)管制度實(shí)施過程中，暴露出部分污染物屬性界定不明確，給船舶水污染物轉(zhuǎn)移處置單位帶來操作上的困難;各港聯(lián)單要求不同，給進(jìn)出港口的船舶造成諸多不便;多部門聯(lián)合監(jiān)管信息共享不暢，難以形成監(jiān)管合力等問題，影響了此項(xiàng)制度的實(shí)施效果。而這些問題的解決需要從國家層面開展制度研究和頂層設(shè)計，出臺相應(yīng)的指導(dǎo)性文件，以指導(dǎo)各地船舶水污染物轉(zhuǎn)移處置聯(lián)合監(jiān)管制度建立和逐步完善。

二、關(guān)于幾個重點(diǎn)問題的說明

（一）含油污水和殘油在轉(zhuǎn)移處置過程中的屬性界定

由于船舶殘油/含油污水在產(chǎn)生、臨時儲存、接收上岸、轉(zhuǎn)移和處置的過程中，經(jīng)歷了海洋環(huán)境保護(hù)法規(guī)適用和陸域環(huán)境保護(hù)法規(guī)適用兩個階段，但是何時適用陸城環(huán)境保護(hù)法規(guī)、界定為何種污染物、含油污水能否經(jīng)過預(yù)處理等問題尚不明確，造成了船舶殘油/含油污水接收轉(zhuǎn)移處置水陸街接不暢。同一階段由兩個或者兩個以上政府工作部門來監(jiān)管同一事項(xiàng)，與正在推進(jìn)的簡政放權(quán)的政策方向不符。因此亟需判定其屬性，以確保污染物的安全處置，并保證對外開放港口在接收處置船舶水污染物方面履行相關(guān)國際公約的能力。

含油污水滿足《固體廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn) 通則》第7條的規(guī)定，不作為液態(tài)廢物管理，同時也不應(yīng)作為固體廢物管理，含油污水應(yīng)按照廢水管理。

如果未經(jīng)預(yù)處理，含油污水轉(zhuǎn)移過程攜帶大量水，無形中增加了處置成本，為此，有必要允許接收船舶或港口配套設(shè)施設(shè)備對船舶含油污水進(jìn)行預(yù)處理。預(yù)處理后產(chǎn)生的危險廢物仍需通過船舶轉(zhuǎn)移的情形按照船舶水污染物實(shí)施管理。污染物轉(zhuǎn)移處置水陸街接點(diǎn)是港口，含油污水經(jīng)預(yù)處理產(chǎn)生的廢礦物油與含礦物油廢物到達(dá)港口收集上岸后，通過水路運(yùn)輸?shù)陌凑账\(yùn)污染危害性貨物實(shí)施管理，通過水路運(yùn)輸以外其他方式轉(zhuǎn)移處置的仍按照危險廢物實(shí)施管理。

殘油及含油污水經(jīng)預(yù)處理產(chǎn)生的含礦物油廢物仍按照《國家危險廢物名錄》的HW08（900-249-08）實(shí)施管理，殘油上岸應(yīng)交由船舶污染物接收單位貯存或利用處置，并納入危險廢物管理。

（二）殘油、含油污水的循環(huán)利用

廢礦物油利用處置方式主要有再生處理、焚燒處理和填埋處理。廢礦物油具有較大的回收利用價值，且為不可再生能源，故應(yīng)優(yōu)先考慮廢礦物油的再生利用，這符合“減量化、再使用、再循環(huán)”的循環(huán)經(jīng)濟(jì)行為準(zhǔn)則。如果廢除現(xiàn)有的循環(huán)處置利用模式，因其他方式的處置費(fèi)用增加，到港船舶需額外支付處置費(fèi)。一方面將使船舶掛靠港口的成本增加，另一方面船舶向水城違法排污的風(fēng)險進(jìn)一步增大。

（三）船舶化學(xué)品洗艙水在轉(zhuǎn)移處置過程中的屬性界定

部分化學(xué)品洗艙水可經(jīng)過物理處理、化學(xué)處理、物理化學(xué)處理和生物處理等廢水處理工藝處理，按照《固體廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn) 通則》，此類化學(xué)品洗艙水應(yīng)按照廢水管理。不能按照廢水實(shí)施管理的化學(xué)品洗艙水，根據(jù)所清洗的化學(xué)品屬性分別按照危險廢物 （HW49，900-042-49） 或其他固體廢物實(shí)施管理。

（四）船舶生活垃圾上岸對接

船舶垃圾分成塑料廢棄物、食品廢棄物、生活廢棄物、廢棄食用油、廢棄物焚燒爐灰渣、操作廢棄物、貨物殘留物、動物尸體、廢棄漁具、電子垃圾十大類。岸上將生活垃圾分為有害垃圾、易腐垃圾和可回收物三類，為此，有必要建立船舶垃圾與陸地垃圾分類的銜接關(guān)系。

（五）推進(jìn)船舶生活污水進(jìn)入城市污水管網(wǎng)

部分船舶未安裝生活污水處理裝置，無法合法排放船舶生活污水，只能通過生活污水儲存裝置收集。針對自2018年7月1日起實(shí)施的《船舶水污染物排放控制標(biāo)準(zhǔn)》，生活污水排入接收設(shè)施將是船舶生活污水處置的一個重要手段。但內(nèi)河部分船舶未安裝生活污水儲存裝置，無法收集船舶生活污水。目前大部分城市生活污水處理容量有限，根據(jù)《2016年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計公報》，城市污水處理率93.44%，沒有接收船舶生活污水處理的余量;其次大部分碼頭因位置相對偏遠(yuǎn)，周邊無配套市政管網(wǎng)，船舶生活污水無法進(jìn)入市政污水處理管網(wǎng)。以上問題單靠航運(yùn)企業(yè)、海事、港航、水務(wù)等部門都解決不了，需要城市規(guī)劃、投資等，且各地情況不盡相同，需要在當(dāng)?shù)卣臓款^組織下推進(jìn)船舶生活污水上岸接收處理。

（六）聯(lián)合監(jiān)管制度有效銜接

由于船舶水污染物經(jīng)船上存儲、接收、轉(zhuǎn)移、處置多個環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)由不同的部門監(jiān)管，目前尚未形成對船舶水污染物的閉環(huán)管理。為做好閉環(huán)管理，確保聯(lián)合監(jiān)管制度具有可操作性，需要各部門間加快推進(jìn)船舶水污染物接收處置設(shè)施建設(shè)的同時，做好水上、陸上聯(lián)合監(jiān)管方面的銜接，以及船舶水污染物接收處置設(shè)施與城市公共轉(zhuǎn)移、處理或處置設(shè)施的銜接。

三、主要內(nèi)容說明

《指導(dǎo)意見》分5個部分，共23條。

第一部分為總體要求，內(nèi)容包括指導(dǎo)思想和基本原則。

第二部分為分類管理。船舶水污染物從產(chǎn)生、接收、轉(zhuǎn)移到處置各環(huán)節(jié)按不同要求進(jìn)行管理。船舶水污染物在船上產(chǎn)生后應(yīng)依法合規(guī)地分類、儲存、排放或轉(zhuǎn)移處置。當(dāng)其處于接收船舶臨時儲存、轉(zhuǎn)移、船上或港口配套設(shè)施設(shè)備預(yù)處理環(huán)節(jié)，以及預(yù)處理后仍需通過船舶轉(zhuǎn)移的，應(yīng)按照海事部門的污染防治的相關(guān)要求實(shí)施監(jiān)督管理。當(dāng)其處于陸上轉(zhuǎn)移處置環(huán)節(jié)應(yīng)按照生態(tài)環(huán)境部門的污染防治的相關(guān)要求實(shí)施監(jiān)督管理。

第三部分為單證要求。船舶水污染物在接收、臨時儲存與預(yù)處理、轉(zhuǎn)移、多次運(yùn)輸?shù)?，均?yīng)當(dāng)通過單證實(shí)現(xiàn)前后端的銜接，建立記錄臺帳，處于鏈條后端的，要向前端出具相應(yīng)的接收、轉(zhuǎn)移、處置（處理）單證。鼓勵各地建立監(jiān)管信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)“電子單證”。

第四部分為監(jiān)管要求。要求建立并實(shí)施船舶水污染物轉(zhuǎn)移處置聯(lián)合監(jiān)管制度和部門間聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制;規(guī)定各部門在鏈條管理中的職責(zé)，包括信息公開、定期信息互通、數(shù)據(jù)比對、互相通報違法信息;適時開展專項(xiàng)行動，同時規(guī)定了對違法案件處理的要求。

第五部分為保障措施，主要規(guī)定了組織領(lǐng)導(dǎo)、岸上設(shè)施保障、地方公益、科技保障、宣教等內(nèi)容。