特朗普—文在寅治下的美韓同盟：分歧與協調

董向榮 安波

【內容提要】美韓同盟是典型的不對稱同盟，隨著國際國內局勢的變化，美韓同盟關系也會有所波動。2017年1月特朗普總統上臺，同年5月文在寅宣誓就任韓國總統，美韓同盟也隨之進入新一輪的調整期。主張“美國優先”的特朗普要求韓國在美韓《自由貿易協定》、駐韓美軍防衛費分擔上做出讓步，在對華政策上將中國界定為主要的競爭對手。作為韓國政壇進步派的代表人物，文在寅總統強調在韓美同盟內的“自立性”，主張盡早收回韓國軍隊的戰時作戰指揮權，爭取實現較平等的韓美雙邊關系，希望修復上屆政府時期受損的韓中關系。美韓之間在其他領域內也存在分歧。目前來看，韓國在盡力協調與美國之間的關系，分歧的存在暫不會從根本上撼動美韓同盟。從外部因素和外部威脅角度來看，韓國仍將堅持美韓同盟作為外交安全最重要的支柱。

【關鍵詞】美韓同盟;“美國優先”;美韓《自由貿易協定》;駐韓美軍防衛費;對華戰略

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.03.003

2017年1月20日，著名地產商唐納德·特朗普以“政治素人”的姿態，宣誓就任第45任美國總統，美國內政外交進入全新的特朗普時期。由于韓國自2016年10月開始陷入政治動蕩，直到2017年5月10日文在寅宣誓就任第19屆總統之際，特朗普才迎來了他的韓國對話伙伴。根據美國法律和慣例，總統一屆任期4年，可再選連任一次，即最長8年;根據韓國憲法，總統一屆任期是5年，不得連選連任。從時間上看，如果不出現總統被彈劾等意外情況，特朗普和文在寅會有3年8個月或5年的任期交集。本文將重點圍繞這一時期美韓在《自由貿易協定》、駐韓美軍防衛費分擔、對華戰略等問題上的分歧，研判美韓同盟的政策協調及未來走向。

美韓同盟的分歧與協調

精于商業談判和推銷的特朗普，在外交上也是一個十足的“議題設定者”。從參加美國總統競選伊始特朗普就提出一系列有爭議但很能吸引眼球的議題，引爆國際國內輿論，比如在美墨邊境“修墻”、退出應對氣候變化的《巴黎協定》、重新談判《北美自由貿易協定》等。特朗普當選美國總統后不顧國際國內壓力，展現出一副不懼壓力、絕不妥協的姿態。在美韓同盟之間，重新談判《自由貿易協定》、防衛費分擔、對華戰略等都曾是特朗普競選時和當選后的熱點話題。

一、關于美韓《自由貿易協定》

美國長期以來一直是韓國在經濟領域內的重要伙伴。韓國國內各黨派之間雖在個別領域的觀點有所差異，但在繼續鞏固和發展與美國的經濟合作大局上有高度共識。正因如此，即便是曾經高舉反美旗幟上臺的前總統盧武鉉，也在其任期內簽署了韓美《自由貿易協定》，向打造韓美全面戰略同盟邁進了堅實的一步。李明博政府時期積極推進韓美《自由貿易協定》在韓國國會的批準進程，一度因2008年進口美國牛肉的議題引起國內爭議和社會動蕩。韓美《自由貿易協定》最終于2012年3月正式生效。

多年來，韓國對美貿易中的貨物貿易一直處于順差狀態，雖然服務貿易呈現逆差，但是總體經常項目收支一直處于順差狀態。2012年韓美《自由貿易協定》生效后，韓國對美貨物出口一路高歌猛進。根據韓國統計廳發布的數據，韓國對美貨物出口從2011年的731.5億美元增加到2017年的947.9億美元。同期，雖然韓國從美國貨物進口額也從488.4億美元增加到了548.0億美元，但仍然保持了較高的貨物貿易順差，順差額從243.1億美元增加到399.9億美元。在服務貿易方面，美國對韓國多年來一直保持著100—150億美元左右的順差。所以，如果從經常項目收支來看，韓國對美順差從2011年的197.7億美元增加到了2017年的256.2億美元，2014年曾高達409.9億美元。[1]特朗普曾在2016年共和黨總統候選人競選和美國總統大選期間稱美韓《自由貿易協定》是“可怕的交易”，認為其“扼殺工作崗位”，對美韓之間的貿易不平衡表示不滿，甚至威脅退出協定。[2]文在寅在上任百日記者會上回應，韓美《自由貿易協定》對雙方來說是一個互惠的協定，雖然韓國在貨物貿易上取得順差，但在服務貿易上卻出現逆差，在此基礎上可以與美國堂堂正正進行維護國家利益的協商。[3]然而，特朗普不是從提升美國產品的競爭力出發來考慮貿易平衡問題，而是認為雙方的貿易協定“不公平”，要求重新協商。在特朗普的概念里，即便是雙贏，也應該我贏的比你多，何況是面對比美國實力弱小的韓國，當然應該美國獲益多。

自2017年10月起，美韓兩國經過多次《自由貿易協定》修正案磋商，最終于2018年3月28日就雙邊《自由貿易協定》一般性條款修訂原則達成共識。2018年9月26日，特朗普和文在寅在紐約簽署了該協定的修正案文件。2018年12月7日，韓國國會通過《自由貿易協定》修正案，2019年1月1日起正式生效。新的《自由貿易協定》內容主要包括：韓國降低了美國汽車準入韓國市場的門檻，維持美國進口卡車25%的關稅，到2021年將降至零;于2021年到期的美國對韓國皮卡征收25%的關稅延長20年，至2041年;韓國放棄對美國進口汽車執行本國安全標準，并將美國汽車生產商的進口配額擴大一倍，每家美國車企每年向韓國出口汽車上限由2.5萬輛增至5萬輛。韓國對美國的鋼鐵出口每年不得超過270萬噸，這相當于韓國2015—2017年出口美國鋼鐵平均出口量的70%。[4]韓國產業通商資源部方面強調，韓方在美國關注領域做出讓步，而在韓國敏感領域成功保護了本國利益，例如韓方沒有接受進一步開放農畜產品市場、使用美國汽車零部件等美方提出的要求。韓國總統府方面表示，在韓美《自由貿易協定》修訂與鋼鐵關稅談判中，韓國農業得到了保護，同時“實現了韓美兩國利益平衡”。美國總統特朗普在簽署儀式上也表示，“這次美韓《自由貿易協定》修正案在雙方經貿領域具有歷史性的里程碑意義，將增加美國商品向韓國出口的機會”。[5]然而相較于政府，韓國政界和輿論的態度有所保留。自由韓國黨稱，“隨著皮卡車征收25%關稅的時間延長至2041年，搶占市場先機面臨著失敗”，“通過此次協商，每家美國車企每年向韓國出口車輛的上限提高至5萬輛，這將導致國內汽車行業的銷售明顯萎縮”。[6]《韓國日報》發表社論指出，作為美國第三大鋼鐵進口國，雖然韓國將免于交納高額關稅，但是鋼鐵對美出口量限額將減少約四分之一，這使得完全依賴對美出口的鋼管企業將不可避免地遭受巨大打擊。[7]

二、關于駐韓美軍防衛費分擔

作為冷戰的前沿，韓國對于美國的戰略價值相當突出。這也是為什么長期以來美國在韓國屯有重兵。自1945年開始，美國長期對韓國進行經濟和軍事援助。經過長期的經濟增長，韓國具備了較強的經濟實力。1988年美國正式向韓國等盟國提出防衛費分擔要求。1991年，美韓兩國簽訂《防衛費分擔特別協定》。2014年簽署的第9次特別協定于2018年年末到期。從2019年開始，美韓進入第10次防衛費分擔周期。2018年韓國承擔駐韓美軍費用約為9602億韓元，約合8.6億美元（見表1）。

特朗普執政后表現出以商人眼光看待美韓同盟的傾向，指責韓國作為盟友長期以來“搭便車”，要求韓國大幅提高防衛費的分擔比例，否則將撤走駐韓美軍。[8]2017年7月1日，第一次美韓首腦會談在華盛頓舉行，特朗普稱“美國的目標是維護區域內的和平與安全、實現繁榮，然而美國不僅自主防御，還會為同盟提供防御，在駐韓美軍支援方面，美韓應為公平分擔防衛費進行合作，分擔駐軍費用是非常重要的要素，并且未來會越來越重要，特別是對于本屆政府而言”。[9] 2018年12月7日，《華爾街日報》報道稱，美國總統特朗普的立場是，韓國防衛費分擔金額應增加到現在的兩倍。[10]韓方則堅持，韓國政府對駐韓美軍提供的直接和間接經費不少，應當盡可能控制韓方負擔的防衛費增長，同時應制定制度標準，明確錢花費的地方。[11]圍繞《防衛費分擔特別協定》，2018年3月以來韓美共舉行了10輪會議，雙方在分攤金額與協定有效期等問題上存在明顯分歧。韓美雙方談判代表最終于2019年2月10日草簽了第10次《防衛費分擔特別協定》。根據該協定，韓方承擔駐韓美軍的分擔費為10389億韓元，比2018年上漲8.2%，首次突破了萬億韓元大關（見圖1）。此外，應美方的要求，協定有效期由5年更改為1年。[12]

從韓國外交部的官方表述來看，韓方認為，韓美兩國作為同盟，本著相互尊重和信任的精神，經過10次正式會議以及通過多種外交渠道的緊密協商和協調，就《防衛費分擔特別協定》及《履行約定》草案達成了共識，并努力實現了雙贏。然而，一年的有效期表明，這個協議可能只是過渡性的。協議并未滿足特朗普政府的要求，美國在2019年的新一輪協商中仍可能迫使韓國進一步提高防衛費分擔額。

三、關于對華戰略

特朗普政府上臺之后，根據國際和國內的形勢變化，將中國鎖定為主要的競爭對手。特朗普雖然在2017年11月訪華，也與中國就貿易問題達成某些共識，但這并未影響美國在2017年12月公布的《美國國家安全戰略報告》中將中國定義為競爭對手。該報告認為，“中國和俄羅斯開始在地區和全球范圍內重振其影響力。兩國目前在發展軍事力量，從而在危機時刻拒絕美國進入，并挑戰美國和平時期在關鍵貿易區自由行動的能力。簡而言之，兩國在挑戰美國的地緣政治優勢，并試圖令國際秩序向對其有利的方向轉變”。報告還提出，為應對與中俄等戰略對手的競爭，美國將加強與盟友及合作伙伴的長期軍事關系，發展一個強大的防御網絡，推進與日韓在導彈防御方面的合作，以增強區域防御能力。[13]2018年10月4日，美國副總統彭斯在哈德遜研究所就美國政府的中國政策發表長篇演說，對中國進行了全面抨擊。[14]持續緊張的中美關系不可避免地引發了世界各國特別是韓國的擔憂。

韓國長期以來把美國和中國作為重要的外交對象國，希望與美國和中國發展良好的關系以增進韓國的國家利益，避免在中美之間“選邊站”。文在寅上任以來，韓國政府十分重視對華外交，竭力恢復在樸槿惠時期因“薩德”問題而陷入僵局的中韓關系。上任伊始文在寅便派樸炳錫議員率代表團參加了中國舉辦的“一帶一路”國際合作高峰論壇，積極尋求“半島新經濟地圖”與“一帶一路”倡議的對接;派出前國務總理、現任共同民主黨代表李海瓚作為特使訪華;任命被韓媒稱為“最信任的親信”三選國會議員盧英敏擔任駐華大使（現已調任青瓦臺秘書室長）。此外，根據韓國《中央日報》2018年12月11日報道，韓國外交部消息人士透露，隨著對華外交重要性增加與對華事務擴大，韓國外交部已決定在內部新設一個專門處理對華事務的局級部門。[15]針對“薩德”問題，文在寅政府進行“冷處理”。2017年10月31日，中韓就妥善處理“薩德”問題達成共識，韓方作出“三不”承諾，即韓國不追加“薩德”系統、不加入美國反導體系、不發展美韓日三方軍事同盟。然而，文在寅政府的一系列舉動，也引起了美國的不滿和擔憂，以及對文在寅政府認同感的疑問。[16]

美國推進連接美日澳印的“印太戰略”，目標直指中國。有韓國學者認為，印度洋—太平洋地區是世界上最大的市場，正成為全球增長的新引擎，文在寅政府應積極參與“印太戰略”，并通過“新南方政策”強化與東盟國家的合作。[17]然而，文在寅政府對“印太戰略”并沒有表明明確立場。韓國國立外交院田奉根教授認為，美國的地區安全和同盟戰略將受到在印度洋和太平洋地區與中國展開競爭的日本、印度等國家的歡迎，但是韓國和東盟的中小國家則在強國競爭中處于十分尷尬的地位。[18]

可見，在對華政策上，美韓也存在著明顯的分歧。美韓雖是同盟關系，但是韓國的國家利益與美國的國家利益并不完全重合。對韓國來說，如何在維護美韓同盟的同時，保持與中國的戰略合作伙伴關系，是文在寅政府的一個重要議題。

美韓同盟的未來走向

1953年7月《朝鮮戰爭停戰協定》簽署后，同年10月美韓簽署《相互防衛條約》，次年11月該條約生效，美韓正式確立軍事同盟關系，韓國成為美國冷戰前沿的一顆重要棋子。美國履行其保衛韓國的安全義務，美韓同盟成為韓國的安全支柱。60多年間，世界和地區局勢都發生了巨大變化，美韓同盟也因之調整，出現了三個長期的趨勢性變化。

第一，韓國力圖爭取韓美同盟內更大的自主性，與之密切相關的是戰時作戰指揮權移交問題。自1950年朝鮮戰爭爆發后，時任韓國總統李承晚將作戰指揮權移交給美國主導的聯合國軍。1978年，美韓聯合軍司令部成立，韓國軍隊的作戰指揮權被移交給美韓作戰司令。1987年，盧泰愚在競選綱領中首次提出“收回作戰指揮權與龍山基地搬遷”的競選綱領。1994年12月，時任韓國總統金泳三正式從駐韓美軍手中收回了平時作戰指揮權，但沒有收回戰時作戰指揮權。2005年9月，盧武鉉政府向美國正式提出收回戰時作戰指揮權。2007年2月23日，美韓達成協議，雙方同意在2012年4月17日將韓軍戰時作戰指揮權移交韓國。2010年“天安艦事件”和“延坪島炮擊事件”之后，李明博政府與美商定將戰時作戰指揮權的移交時間推遲到2015年12月1日。2014年10月23日，樸槿惠政府與美國政府舉行的第46次美韓安全協商會議決定，“推進基于條件的作戰指揮權移交方案，不具體規定作戰指揮權移交的具體日期”。文在寅政府在統籌推進100項施政課題時中明確提出，“在牢固的韓美同盟基礎上提前移交作戰指揮權，構建并推進韓國軍隊主導的新的韓美聯合防衛體系”。[19]美韓軍方經過多次協商，最終在2018年10月31日舉行的美韓安全磋商會議上決定共同合作推動作戰指揮權移交，雙方防長在會后簽署了“作戰指揮權移交后的聯合防衛方針”，內容包括繼續在韓國駐扎美軍、保留美韓聯合軍司令部和聯合國軍司令部以及由一名韓國上將領導美韓聯合軍司令部。兩國將在2019年對韓國的作戰能力和領導指揮部的能力進行驗證，以確定美向韓移交戰時作戰指揮權的具體時間。

第二，駐韓美軍的數量呈現下降趨勢。1945年第二次世界大戰接近尾聲時，美蘇協商以“三八線”為界分區占領朝鮮半島，接受日本軍隊投降。自此，美國軍隊開始進入朝鮮半島。1945年，陸續進入“三八線”以南的美軍約7萬人，隨后逐年下降，至1947年為4萬人，1948年為2萬人。蘇聯撤軍之后，駐韓美軍于1949年6月撤出朝鮮半島，只留下了約500人的軍事顧問團。1950年6月朝鮮戰爭爆發，美國當即決定軍事介入。1950—1953年間，美軍在半島維持約20—30萬兵力。1953年《朝鮮戰爭停戰協定》簽署之后，美國陸續撤出大部分兵力，從20世紀50年代末到60年代末，駐守韓國的美軍兵力維持在5—6萬人的規模。1970—1971年，美國將駐韓美軍兵力減少到4萬人，此后又有一些小規模裁軍。截至2018年底，駐韓美軍維持在2.85萬人。[20]

考慮到朝鮮半島局勢的緩和、美韓聯合軍演頻度和規模的下降、特朗普政府要求盟國負擔更多的防衛預算等因素，駐韓美軍數量進一步下降的可能性比較大。與此同時，美國將增強軍隊的機動性，將分散駐扎在韓國各地的美軍向平澤基地適度集中，充分發揮平澤作為美軍最大海外基地的優勢，彌補因人員下降造成的安全需求空缺。從韓方的角度講，韓國政府還是希望盡可能維持當前駐韓美軍的規模。韓方發布的最新版防衛費分擔草案上寫明：“韓美兩國在談判過程中重申了在劇變的半島局勢下鞏固韓美同盟的重要性和駐韓美軍穩定駐扎的必要性;特別是美國明確表示，在確定對韓防衛條約的基礎上，不會考慮駐韓美軍規模的任何變化”。這或許就是韓國所說的談判“雙贏”里韓國的“贏”之所在。顯然，韓國有這樣的一層擔心：如果韓國不提高駐韓美軍防衛費的分擔額，駐韓美軍可能會更快地縮減規模。再深一層講，經過10輪談判后韓國2019年的防衛費分擔額增加了787億韓元，約合0.7億美元。如果區區0.7億美元就能決定駐韓美軍的去留或增減，這樣的同盟價值幾何？

第三，美韓同盟的性質發生重要變化。隨著朝鮮半島南北局勢的緩和以及韓國自主防衛能力的提升，把美韓同盟從單純針對朝鮮、保衛韓國安全的定位，轉向實現美國“新亞洲戰略”的重要支撐，是美國的戰略意圖所在。韓國圣公會大學李南周教授提到，在簽訂朝鮮半島和平協定的同時，即使駐韓美軍沒有大幅縮減或撤出，在朝鮮威脅大幅降低的情況下，駐韓美軍的作用和地位也必然會發生變化，韓美軍事同盟也是如此。[21]2018年4月30日，文在寅總統的統一外交安全特別顧問文正仁教授在《外交事務》刊文稱，如果簽訂朝鮮半島和平協定，駐韓美軍繼續留在韓國將很難正當化，但是如果要縮減或撤出駐韓美軍，將遭到保守陣營的強烈反對，文在寅總統也將面臨巨大的政治困境。[22]韓國國家安全戰略研究院資深研究員趙成烈則表示，特朗普治下的美韓同盟從性質來看，基于共同價值觀的價值同盟漸漸轉向利益共享的互惠同盟。[23]

結 ??語

在特朗普任期內，包括美韓同盟在內的美歐、美日等美國的同盟體系，都面臨著特朗普政府“美國優先”理念主導下“親盟友、明算賬”的轉向。由于美韓同盟的嚴重不對稱性，在美國與韓國爭取自身利益最大化的博弈中，在防衛費分擔比例以及美韓《自由貿易協定》等利益分配問題上，韓國在姿態上讓步較大，美國要重談，韓國不得不答應重新協商。從美韓新版《自由貿易協定》和新版防衛費分擔草案的文本來看，美國可能“雷聲大、雨點小”，高聲嚷嚷重談，但獲益不見得很明顯。特朗普政府不從美國產品的競爭力上下功夫，就很難有效地利用美韓《自由貿易協定》提供的新機遇，美韓之間貿易不平衡的狀態可能不會明顯改變。在防衛費分擔的問題上，美國居高臨下的態度也會引發韓國民眾的反感。

雖然美韓之間有上述關于《自由貿易協定》、防衛費分擔、對華戰略等方面的分歧，但這些分歧仍然不會從根本上撼動美韓同盟。共同安全是軍事同盟成員最大的訴求。在安全領域，韓國仍舊需要美國的核保護傘作為最后的安全保障。因此從外部因素和外部威脅角度來看，韓國仍會將美韓同盟作為外交安全最重要的支柱。

（第一作者系中國社會科學院亞太與全球戰略研究院

研究員;第二作者單位：韓國成均館大學社會科學學院）

（責任編輯：魏丹丹）

[1] 韓國統計廳，http：//kosis.kr/statisticsList/statisticsListIndex.do？menuId=M_01_01&vwcd=MT_ZTITLE&parmTabId=M_01_01#SelectStatsBoxDiv。

[2] Michelle Ye Hee Lee， “Trump wants to end ‘horrible South Korea-U.S. trade deal. Koreans disagree”， The Washington Post， https：//www.washingtonpost.com/world/trump-wants-to-end-horrible-south-korea-us-trade-deal-koreans-disagree/2017/09/13/fb528b3e-9627-11e7-a527-3573bd073e02_story.html？utm_term=.1b64e4b0080b.

[3]《韓美自貿協定對兩國互惠互利，將堂堂正正地進行談判》，http：//www.hankookilbo.com/News/Read/201708171293177929。

[4] 美國駐韓國大使館，https：//kr.usembassy.gov/ko/090318-new-u-s-trade-policy-and-national-security-outcomes-with-the-republic-of-korea-ko/。

[5]《韓美FTA修訂案，文在寅“韓美同盟擴張”，特朗普“歷史性的里程碑”》，http：//www.hani.co.kr/arti/politics/polibar/863335.html。

[6] 《韓美FTA再協商，朝“守護國家利益的成果VS失敗的協商”》，http：//news1.kr/articles/？3272380。

[7]《韓美FTA修改協商找到克服貿易戰爭的方法》，http：//www.hankookilbo.com/News/Read/201803261972193322。

[8] [韓]趙成烈，《韓半島形勢與韓美關系》，載《2017年朝鮮半島年度報告》，首爾：茶山出版社，第118頁。

[9]《美韓首腦會談結果共同輿論發表》，https：//news.sbs.co.kr/news/endPage.do？news_id=N1004273573。

[10] “Trump Wants South Korea to Pay More for U.S. Troop Presence”， The Wall Street Journal， https：//www.wsj.com/articles/trump-wants-south-korea-to-pay-more-for-u-s-troop-presence-1544221727.

[11]《防衛費分擔協商進入最后階段》，http：//imnews.imbc.com/replay/2018/nw930/article/5053131_22649.html？xtr_cate=LK&xtr_ref=r11&xtr_kw=N&xtr_area=k21&xtr_cp=c4。

[12] 韓國外交部，http：//www.mofa.go.kr/www/brd/m_4080/view.do？seq=368990。

[13] “National Security Strategy of the United States of America （December， 2017）”， https：//www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.

[14]《美國副總統彭斯就美國政府的中國政策問題發表演說》，https：//chineseradioseattle.com/2018/10/04/us_vp_pence_china_talk/amp/。

[15]《外交中心大轉移，開設“中國局”》，https：//news.joins.com/article/23197340。

[16] [韓]崔剛等，《2018年韓美關系展望：飛躍為偉大的同盟還是同盟出現裂痕？ 》http：//www.asaninst.org/contents/2018?-????-??-???-????-??-??-??/。

[17] [韓]李大宇，《上升為新戰略空間的印太地區》，載《形勢與政策》，2017年12月刊，第13-16頁。

[18] [韓]田奉根，《特朗普國家安全戰略與對韓國的含義》，http：//www.ifans.go.kr/knda/ifans/kor/pblct/PblctView.do？pblctDtaSn=13085&clCode=P07&menuCl=P07。

[19]《百大國政課題》，http：//www.evaluation.go.kr/psec/np/np_212.jsp。

[20]《駐韓美軍保持28500人的規模》，http：//news.kbs.co.kr/news/view.do？ncd=3634640。

[21] [韓]李南周，《朝鮮半島和平體制與中國》，載《成均中國摘要》，2018年第50期，第70頁。

[22] “A Real Path to Peace on the Korean Peninsula”， Foreign Affairs， https：//www.foreignaffairs.com/articles/north-korea/2018-04-30/real-path-peace-korean-peninsula.

[23] 同[8]。