我國城鄉基本公共文化服務均等化包容性發展路徑研究

摘要：我國現存的公共文化服務體制城鄉不均等的現實產生了許多的社會問題，制約著我國社會主義現代化的進程。建立健全系統化城鄉基本公共文化服務體制，通過增強城市基本公共文化服務包容度，積極協同社會組織包容性治理城鄉公共文化服務，擴大農民參與度，是實現我國城鄉基本公共文化服務均等化的新路徑。

關鍵詞：公共文化服務 均等化 包容性發展 城鄉一體化

一直以來，我國致力于控制城鄉發展二元化的不均衡態勢，但其重心一直放在經濟領域，我國城鄉公共文化服務不均等問題嚴重，形成了“重城市，輕農村”的二元結構，這成為統籌城鄉發展，發展繁榮社會主義文化，構建和諧社會，實現社會主義現代化的阻礙。創新文化發展機制，探尋一條縮小城鄉基本公共文化服務差距的路徑，是建設服務型政府、實現社會公平、全面建成小康社會的迫切要求。

一、我國城鄉基本公共文化服務非均等化現狀分析

（一）城鄉基本公共文化服務現狀比較

“十一五”以來，我國公共文化服務體系建設投入不斷加大，設施體系逐步完善，公共文化產品日益豐富，服務方式和手段不斷創新，整體呈現出蓬勃發展、整體推進、重點突破的良好勢頭。直至2012年，我國公共文化服務體系基本建成。但目前我國公共文化服務領域仍存在許多問題，其中城鄉之間基本公共文化服務不均等問題尤其突出，農村的基本公共文化服務已經無法滿足群眾日益增長的文化需求。我國城鄉基本公共文化服務不均等主要體現在三個方面：

一方面，我國城鄉基本公共文化的財政投入失調。受城鄉二元體制影響，我國公共文化投入一直偏向城市。近年來我國文化投入結構有所改善，文化事業費進一步向基層、群眾傾斜。據文化部統計，2010年群眾文化機構文化事業費80.39億元，占24.9%，比重比2005年提高了4.1個百分點。但由于我國基層公共文化服務一直處于弱勢地位，城鄉間基本公共文化服務不均等狀態的消除不可能一蹴而就。

從表一可以看出，我國農村文化事業費在逐年增長，增長速度也一直保持較快的狀態，說明我國正不斷加大農村文化投入。但從農村文化事業費的總量來說，卻遠遠低于城市，而且農村投入占全國的比重更是和城市相差甚遠。從第六次人口普查的數據來看，我國城鄉人口比例幾乎是一比一，那么農村居民文化事業的人均投入就大大少于城市居民。享有同等文化權益的人民，就因為城鄉戶籍制度的約束，而享受不同水平的公共文化服務，這嚴重阻礙了社會的公平正義，成為城鄉統籌發展的絆腳石。

另一方面，我國城鄉基本公共文化設施分配不均衡，農村文化資源匱乏。隨著城市工商業的發展，城市文化設施不斷完善，城市居民相對農村居民享受更優越、豐富的文化設施。以圖書館為例，據文化部資料顯示，2009年，全國共有公共圖書館2850個，比2000年增加175個。其中，國家圖書館1個，省級公共圖書館37個，地市級公共圖書館321個，縣級公共圖書館2491個。地市級公共圖書館覆蓋率為79.3%，縣級公共圖書館覆蓋率為85.1%。縣級公共圖書館是我國最基層的獨立建制的公共圖書館，承擔著為本轄區內包括農村人口在內的全部人口提供直接服務的任務。由于受服務人口眾多、服務范圍較大、服務條件有限等因素制約，實際服務效果受到影響。雖然有些省、地公共圖書館在市轄區外建立了基層分館或服務點，但大多屬于示范性的，數量十分有限。有些鄉村甚至只是形式地建一些圖書室、文化站，書籍資源十分有限，根本沒有達到應有的服務效果。還有一些其他的文化設施，如博物館，電影院，體育館，科技館，文化廣場等設施更是極少在農村發現。總之，我國極大部分的公共文化設施都集中在城市地區，農村居民的基本文化需求得不到基礎設施的保障。

（二）城市對農村的排斥性分析

城市居民對農村居民的排斥性也體現著城鄉基本公共文化服務的不均等。城鄉分治和戶籍制度的政策阻隔，使我國城市社區治理的內容限定在以城市市民為本位、為城市市民服務等方面，將包括農民工在內的外來人口排斥在治理系統之外。生活在城市的農民工無法享受到均等的公共文化服務，他們無法融入到城市社區文明之中，只能生活在狹小的以血緣、地緣為關系的農民工文化圈內。他們的文化權力得不到平等的保證，這不僅不利于農民工思想道德素質、心理素質和科學文化素質的提高，而且可能會因其被排斥在城市社區治理邊界之外對社會和諧產生消極影響。

二、城鄉基本公共文化服務非均等化的弊端

城鄉基本公共服務不均等會產生許多不良的社會影響。其一，農村居民文化需求無法滿足，基本文化權益得不到保障。我國農村人口數量大，但基本公共服務資源卻很有限，農村基本公共文化服務水平無法滿足農民日益增長的文化需求。而且城鄉間不均衡的公共文化服務嚴重損害了公民享受平等的公共文化服務的權利，這違背了社會主義的價值理念，不利于和諧社會的構建、不利于實現社會主義現代化。其二，城鄉發展不均衡，阻礙社會公平。城鄉基本公共文化服務不均等加劇了城鄉二元結構，擴大城鄉差距。農村居民無法平等的享受經濟發展帶來的成果，這和社會主義公平正義背道而馳。其三，制約鄉村經濟可持續發展，城鄉經濟發展不協調。隨著我國對文化事業的重視度增強，政府加大了對文化產業發展的鼓勵和支持。2012年我國文化產業產值突破4萬億元，但我國文化產業的繁榮景象基本局限在東部沿海地區和中心大城市，欠發達城市及農村文化產業發展微乎其微。尤其農村經濟發展模式單一，經濟生產投入大、產出小，科技含量低，資源利用率和轉化率不高，這不利于我國經濟的可持續發展。城市和農村間經濟發展較為封閉，且長期以來我國優先發展城市，農村經濟一直處于為城市服務的地位，導致農村經濟發展跟不上時代發展的步伐。而且根據文化反作用于經濟的理論，城鄉文化發展不協調必然制約農村經濟發展并最終對城市經濟也產生不利影響。其四，擴大社會矛盾，城鄉一體化難以實現。城鄉基本公共文化服務的不均等必將引起農村居民的不滿，這種不滿情緒長期積累會引發一系列社會矛盾。農民可能會對政府失去信任，對國家建設失去信心，甚至可能對社會產生危害。社會矛盾的加劇將阻礙城鄉一體化進程，形成一個惡性循環。

三、我國城鄉公共文化服務非均等化的原因

我國公共文化服務不均等的原因主要有：第一，我國公共文化服務制度不夠完善。政府是我國公共服務的主要供給方，健全、合理的制度是公民享受公平公共文化服務的保障。我國目前的公共文化服務制度存在很多不足，城鄉供給標準有待均衡，農村居民實際需求無法得到，城鄉公共文化服務供給失調，公共文化服務績效考核制度不健全等等。第二，政策傾斜、重視程度差異。我國長期以來優先發展城市，先富帶后富的政策在公共文化服務領域發揮作用，公共政策的偏向對城市公共文化服務發展有直接的促進。相反，農村公共文化服務就處于一個相對次要的位置，公共政策的傾斜使農村公共服務落后于城市。第三，公共資源分配不均等。公共資源是公共文化服務關鍵的一部分，公共資源是公共文化服務的物質載體。城市占有全國大部分的公共資源，如圖書館，體育館，學校，劇院，文化產品等，而農村的公共文化資源遠遠少于城市，這造成了城鄉公共文化服務在硬件設施上的不均衡。第四，農村文化消費能力弱。農村經濟相對城市不發達，農民的消費水平和城市相比低下，農民對文化產品、服務的消費能力弱。城鄉消費市場的差異對文化產業的發展有很大影響，形成城鄉公共文化服務不均等的態勢。第五，城鄉之間公共文化服務的封閉性。我國城鄉二元結構使城市和農村間發展較為封閉，戶籍制度將城市居民和農民劃分開，兩者享受著不同公共文化服務。農民被排除在城市公共文化服務體系之外，尤其是農民工群體，他們身在城市卻無法享有和城市居民同等的公共文化服務。

四、探索城鄉基本公共文化服務均等化包容性發展路徑

近年來我國政府已經意識到城鄉基本公共文化服務不均等的問題，開始加強對農村公共文化服務的重視，各地方政府也采取了諸多措施，這使得農村基本公共文化服務水平有所提升，但仍然存在很多問題，如有地方政府走形式主義，搞些“面子工程”，實際上并沒有滿足農民的文化需求，農民參與度不高。最典型的案例表現在圖書館強調總藏書量而忽視藏書本身的大眾需求程度、藝術館強調開放的次數而忽視展覽內容本身的豐富性、藝術團隊強調文化演出的場次而忽視演出本身的價值性和多樣化程度等。還有的政府敷衍中央政策，扭曲政策本義，出一些花招應付人民群眾。眾多公共文化服務重基礎設施建設而忽視精神價值塑造，雖然公共文化基礎設施為滿足民眾公共文化服務需求提供了硬件支撐基礎，但其本身只是構成公共文化服務體系的一個基礎方面，并不能代表公共文化服務本身，也不構成衡量公共文化服務質量與效率的核心標準。完整的公民文化權利的實現，一方面要以公共文化基礎設施為物質依托，另一方面還需要有相應的文化價值體系塑造為根本。事實告訴我們，實現城鄉基本公共文化服務均等化依照傳統封閉的方式是行不通的，加入包容性發展新理念，創新我國基本公共文化服務發展模式。

結合包容性發展的理論內核，實現我國城鄉基本公共文化服務均等化首先必須堅持公平理念，把公平性提升到政府公共文化服務體系建設的戰略層面，從源頭切斷城鄉公共文化服務差距的態勢。其次，公共文化服務的真正受益者是人民群眾，政府應重視民眾需求，傾聽農村居民的心聲并使其參與到公共文化體系建設中來，形成“政府搭臺，群眾唱戲”的公共文化發展模式。包容性發展還要求城鄉之間公共文化服務實現發展內容的全面協調及發展成果共享，這打破了傳統的城鄉隔離的公共文化服務體系，使城鄉公共文化服務一體化，有利于全面可持續發展。

（一）政府主導，完善公共文化服務制度

政府作為公共文化服務建設中不可或缺的一部分，承擔著重要的公共文化服務職能。政府應致力于建立一套健全的公共文化服務體系，使公共文化服務法制化規范化。公共文化服務體系應包含：一，政府要完善基本公共文化服務領域的政策法規，使城鄉公共文化服務均等化有法律保障。二，公共文化資源的合理的配置方式，打破傳統的城市偏向的分配方式，均衡化供給公共文化資源。三，建立公共文化服務的績效管理，明確公共文化服務考核指標，以滿足人們的文化訴求為準則。四，建立政府間公共文化服務幫助扶持制度，分享公共文化服務先進經驗，發達帶落后，城鄉共享成果，打破政府封閉性治理。構建良好的公共文化服務體系，是實現城鄉基本公共文化服務包容性發展的必經之路，制度的合理能夠有效地保障均等化。

（二）增強城市公共文化服務包容度，城鄉協調發展

我國傳統的公共文化服務體系可以被視為一種相對封閉式的模式，地域界限和主體資格具體而清晰。封閉性主要表現在兩方面，一是農村的公共文化服務體系遠落后于城市，農村居民無法享受到城市良好的公共文化服務。二是農民工進入城市被區別對待，被排除在城市的公共文化體系之外，農民工無法真正融入城市文化圈，文化上得不到城市主流社會的認可，農民工實際上在城市文化中處于邊緣狀態。據國家統計局公布的數據，2009年全國農民工總量為2.3億人，這是一個龐大的群體，農民工對城市經濟建設起著十分重要的作用，城市市民在經濟上接納他們，但在文化上對他們缺乏認同。農民工在城市精神文化需求得不到滿足，基本文化權利得不到保障。增強城市公共文化的包容度能夠有效改善城鄉基本公共文化服務封閉的狀態，首先應該從根本上打破城鄉相對獨立、區別的供給模式，實現城鄉公共文化資源的共享，實行城市政府和基層管理組織的合作，形成一個靈活、雙向的城鄉間公共文化服務模式。將農村地區公共文化服務納入城市之內，從點到面，由淺入深，最終形成一個系統化的協調城鄉的公共文化服務模式。其次，重視農民工的基本文化權利，增強城市社區的包容度。社區可以設置一個專門的組織及吸納社會組織來負責農民工的基本公共文化服務，按照各社區的管轄范圍來負責該范圍內的農民工基本公共文化服務的供給，收集范圍內農民工信息及其文化需求，共享公共文化資源，把農民工的基本公共文化服務納入整個社區的事務中。

（三）引入民間資本，協同社會組織

影響城鄉基本公共文化服務均等化的很大一個因素就是資金問題，目前我國正處于社會主義初級階段，改革的攻堅階段，需要強大的經濟后盾。我國文化投入不足夠能滿足人民的需求，單純依賴政府的財政經費根本無法建成完善的公共文化服務體系。在我國，實現城鄉包容性公共文化服務的主體除了政府與準行政組織外，還包括大量社會草根組織。如，慈善機構，文化協會，藝術團體等等。這些社會組織可以彌補政府和市場的不足，為公共文化服務添加新活力。社會組織的加入會降低政府公共文化服務的成本，加入社會資金利于公共基礎設施的建設。另外，還可以借助社會組織為農村居民提供志愿者服務，鼓勵民辦教育機構，舉辦一些送文化下鄉活動等等。社會組織的加入可以彌補政府的不足，促進城鄉基本公共文化服務協調發展。

（四）圍繞農民主體，擴大農民參與度

促進我國城鄉基本公共文化服務均等化，全面提升我國農村基本公共文化服務水平，政府和社會組織都必須堅持以農民為主體，深入挖掘農民的文化需求，根據實際需求提供服務，這樣才能讓農民對公共文化服務滿意。還要建立一個反饋機制，調查農民對公共文化服務的意見及建議，政府再根據反饋做出相應調整，從而形成一個充滿活力的雙向的公共文化服務體系。除此之外，還要注重公共文化建設過程中的農民參與度，讓農民自己參與其中，為自己的文化建設出力。

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（作者簡介：肖雷，四川省綿陽南山實驗學校。）