論防控地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的原則與對(duì)策

汪道林

【摘要】在最近的十來(lái)年里，市場(chǎng)上出現(xiàn)了一種新興的投融資風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)，叫做地方政府投融資平臺(tái)。這個(gè)平臺(tái)具有的特征多種多樣，包括社會(huì)性，不確定性，客觀性，隱含性以及政府性。同時(shí)這個(gè)平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)也是多種多樣，不同的風(fēng)險(xiǎn)造成不同的后果。牢記一系列原則，可以幫助相關(guān)人士化解和防控投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)：“總量壓縮，盤(pán)活存量”，“量力而行，逐步推進(jìn)”，“有保有壓，求優(yōu)去劣”，“管理科學(xué)，風(fēng)險(xiǎn)可控”。除了牢記這些原則之外，還要把風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度，信息披漏制度，績(jī)效評(píng)估制度給建立健全好，把平臺(tái)債務(wù)管理制度和平臺(tái)法人制度完善和強(qiáng)化好。

【關(guān)鍵詞】風(fēng)險(xiǎn) 赤字 地方政府 信用

引言

地方政府投融資平臺(tái)，指的是一種由各級(jí)地方政府成立的帶有政府性質(zhì)的公司，公司成立和經(jīng)營(yíng)的目的大多都是幫助政府進(jìn)行相關(guān)的融資，而不是靠經(jīng)營(yíng)去盈利;公司融資的目的，是為了支撐發(fā)展政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)造成的大量支出。政府的這種融資方式已經(jīng)出現(xiàn)了較長(zhǎng)的一段時(shí)間了，但是發(fā)揮主導(dǎo)作用的時(shí)間是在2008年金融危機(jī)的時(shí)期。那時(shí)候國(guó)家政府將這個(gè)方法視為渡過(guò)危機(jī)的一種方式，通過(guò)融資拉動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)而拉動(dòng)社會(huì)生產(chǎn)，使整個(gè)社會(huì)的齒輪跟著運(yùn)轉(zhuǎn)，從而渡過(guò)危機(jī)。

一、平臺(tái)的實(shí)踐含義以及其風(fēng)險(xiǎn)的種類(lèi)

1.含義

實(shí)踐含義指的是地方政府投融資平臺(tái)因?yàn)楦鞣N各樣的原因，在平時(shí)經(jīng)營(yíng)或者進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，所遭受或?qū)е碌纳鐣?huì)穩(wěn)定，金融和投資等風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)包括狹義和廣義兩類(lèi)。

地方政府投融資平臺(tái)在廣義上的風(fēng)險(xiǎn)主要由兩種情況組成：地方政府風(fēng)險(xiǎn)與地方政府投融資平臺(tái)自身風(fēng)險(xiǎn)。狹義的地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)包括的范圍就要小很多了，它僅僅只包括廣義上兩種風(fēng)險(xiǎn)的后面那種。而這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)結(jié)構(gòu)主要由三個(gè)方面組成：社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，金融風(fēng)險(xiǎn)以及投資風(fēng)險(xiǎn)。投資風(fēng)險(xiǎn)指的是單位或者個(gè)人在投資時(shí)，由于不確定性是投資的一個(gè)特點(diǎn)，造成投資結(jié)果和設(shè)想兩者相背離的情況。金融風(fēng)險(xiǎn)指的是在將來(lái)的一段時(shí)間里，因?yàn)榻鹑谑袌?chǎng)行情的變動(dòng)導(dǎo)致金融投資者們的預(yù)期收入縮水的情況。這些變動(dòng)情況有很多，常見(jiàn)的可能性有貨幣之間的匯率變動(dòng)，股票價(jià)格變動(dòng)，銀行利率變動(dòng)等等。

社會(huì)h生，不確定性，損失性，客觀性，隱含性，政府性等6大特征是地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)通常情況下所具備的。這些特征在投資融資過(guò)程中化為風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象時(shí)的具體表現(xiàn)就是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，金融風(fēng)險(xiǎn)以及投資風(fēng)險(xiǎn)。

2.風(fēng)險(xiǎn)包含的種類(lèi)

在筆者看來(lái)，從不同的角度切入，可以對(duì)平臺(tái)的具體風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行不同視角的劃分。

（1）從經(jīng)濟(jì)管理的視角來(lái)看，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)可以劃分為三類(lèi)，第一類(lèi)是政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)，它主要由市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，利率風(fēng)險(xiǎn)，資金信貸風(fēng)險(xiǎn)，行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，政策調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)組成;而第二類(lèi)是金融風(fēng)險(xiǎn)，它主要包括自然災(zāi)害，人事風(fēng)險(xiǎn)，政策或者法律法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，信用風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)以及其他突發(fā)事件，第三類(lèi)是投資風(fēng)險(xiǎn)，他主要包括事件風(fēng)險(xiǎn)，變現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，利率風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，購(gòu)買(mǎi)力風(fēng)險(xiǎn)。

（2）從社會(huì)管理視角來(lái)看，可以把地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)劃分為三大類(lèi)，分別是社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，腐敗風(fēng)險(xiǎn)以及政府信用風(fēng)險(xiǎn)。政府進(jìn)行社會(huì)管理的基本任務(wù)主要包括保持社會(huì)穩(wěn)定，應(yīng)對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)公正，化解社會(huì)矛盾，解決社會(huì)問(wèn)題，規(guī)范社會(huì)行為，協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系等等。目前而言，政府融資平臺(tái)社會(huì)管理視角的風(fēng)險(xiǎn)主要包括：社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)，領(lǐng)導(dǎo)更替風(fēng)險(xiǎn)，腐敗風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)信用風(fēng)險(xiǎn)。

二、形成風(fēng)險(xiǎn)的原因與危險(xiǎn)所造成的后果

產(chǎn)生地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的原因主要是這幾個(gè)：變相舉債和過(guò)度舉債，投融資平臺(tái)治理結(jié)構(gòu)不健全，地方政府彩禮增速有限，商業(yè)銀行相對(duì)處于弱勢(shì)地位，地方政府違規(guī)擔(dān)保，投融資平臺(tái)融資狀況不透明，責(zé)任主體模棱兩可。這里主要從政府變相和過(guò)度舉債來(lái)進(jìn)行說(shuō)明。

地方政府過(guò)度舉債和變相舉債，地方政府很多都比較喜歡舉債來(lái)進(jìn)行城市發(fā)展，甚至是為了發(fā)展進(jìn)行無(wú)限舉債。所以有的地方政府為了保證能夠融到資真是想破了腦袋。他們過(guò)度的舉債讓地方政府的財(cái)政赤字問(wèn)題越來(lái)越大，累積的金融風(fēng)險(xiǎn)和投資風(fēng)險(xiǎn)也越來(lái)越大，這些政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)也成為了經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步改革的一個(gè)重大障礙，成為了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)絆腳石。產(chǎn)生的嚴(yán)重后果主要體現(xiàn)在這幾個(gè)方面：直接影響了國(guó)家宏觀政策的實(shí)施效果，擠壓貨幣政策的操作空間，積壓了民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展空間，抬高了人民的生活成本，嚴(yán)重影響了利率市場(chǎng)化進(jìn)程，拉高了社會(huì)融資成本。這里重點(diǎn)對(duì)影響利率市場(chǎng)化進(jìn)行說(shuō)明。

利率市場(chǎng)化改革正在中國(guó)展開(kāi)，而利率市場(chǎng)化包括資金借入方市場(chǎng)化和資金貸出方市場(chǎng)化兩個(gè)方面的內(nèi)容，但是地方政府的投融資平臺(tái)作為資金借貸的交易方，代表了國(guó)家信用，在嚴(yán)重赤字無(wú)法正常還清借貸款項(xiàng)的情況下，無(wú)法獲得人民的信任，也就無(wú)法有效運(yùn)行利率市場(chǎng)化機(jī)制。

三、風(fēng)險(xiǎn)的防控原則和具體對(duì)策

1.基本思路和原則

首先，“風(fēng)險(xiǎn)可控，監(jiān)督有力，動(dòng)作透明，責(zé)任明確，管理科學(xué)”是全國(guó)范圍內(nèi)應(yīng)該遵守的原則，在推進(jìn)地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展時(shí)要一直規(guī)范謹(jǐn)慎。

然后，對(duì)于東部地區(qū)而言，“有保有壓，求優(yōu)去劣”是地方政府投融資平臺(tái)應(yīng)該要嚴(yán)格遵守的原則。對(duì)資質(zhì)優(yōu)良的平臺(tái)項(xiàng)目要堅(jiān)持投資，特別是一些中小城鎮(zhèn)化建設(shè)的項(xiàng)目是投資傾向的主要目標(biāo)。

接下來(lái)，對(duì)于不發(fā)達(dá)縣市的中西部地區(qū)，地方投融資平臺(tái)需遵守“逐步推進(jìn)，量力而行”的原則，建造時(shí)按照現(xiàn)有資金來(lái)規(guī)劃，而不是貪大求多般的盲目進(jìn)行建設(shè)，增加不必要的經(jīng)濟(jì)壓力，產(chǎn)生無(wú)謂的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

最后，對(duì)一些存在較大問(wèn)題的地方政府融資平臺(tái)，要按照“盤(pán)活存量，壓縮總量”的原則，將“總量控制”朝著“總量壓縮”更進(jìn)一步的過(guò)渡，有效的從地方政府投融資平臺(tái)的手中擠出過(guò)渡金融資源。

2.防控與化解對(duì)策

對(duì)策方面，第一，地方政府的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度要設(shè)立和完善好，這樣可以對(duì)防控風(fēng)險(xiǎn)的能力提高有幫助。

促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，保持政府投融資規(guī)模的合理增長(zhǎng)，以及有效控制區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn)，保障上述這一系列順利展開(kāi)的都是信用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。這個(gè)制度由兩部分組成，一個(gè)是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，另一個(gè)是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)通過(guò)數(shù)據(jù)分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，結(jié)合數(shù)據(jù)庫(kù)的統(tǒng)計(jì)和分析功能，能把地方投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)度系數(shù)及時(shí)有效的計(jì)算得出，動(dòng)態(tài)檢測(cè)投融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并一直保持風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)就這樣就形成了。而保障風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)良好運(yùn)轉(zhuǎn)，則需要風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的參與，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)制度是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制的核心。這個(gè)核心制度的內(nèi)容包括幾個(gè)方面：為了數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無(wú)誤，對(duì)投融資平臺(tái)準(zhǔn)備提交的數(shù)據(jù)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，分析入庫(kù)數(shù)據(jù)和定量定性，按照投融資平臺(tái)企業(yè)的地區(qū)，職能以及所屬的行業(yè)劃分出預(yù)警模型，預(yù)警參數(shù)，預(yù)警指標(biāo)，對(duì)這些預(yù)警結(jié)果劃分不同等級(jí)，方便企業(yè)根據(jù)不同等級(jí)采取不同措施。

第二，信息披漏制度要設(shè)立和完善好，讓投融資的透明度進(jìn)一步提高。

信息披露制度是指，在法律法規(guī)的規(guī)定下，地方融資平臺(tái)在將有關(guān)的融資，投資等重大信息進(jìn)行公開(kāi)的一種制度。在當(dāng)今國(guó)內(nèi)信息化設(shè)備已經(jīng)普及的時(shí)代，購(gòu)買(mǎi)者和經(jīng)營(yíng)者在政府嚴(yán)格執(zhí)行信息披露制度的情況下，可以得到充分的信息，進(jìn)而做出更加正確的決策。對(duì)資本市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)效率的提高以及金融資源配置的優(yōu)化有著巨大幫助。縣級(jí)投融資平臺(tái)信息披露制度需要盡快建立健全，這個(gè)制度的設(shè)立和完善可以幫助國(guó)家用金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)控動(dòng)力來(lái)替換金融監(jiān)管的外控機(jī)制。努力讓信息披露制度朝著外控機(jī)制與地方投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控機(jī)制的結(jié)合點(diǎn)的方向去打造。在信息披露制度的基本要求之下，信息具有及時(shí)性，完整性，真實(shí)性。地方投融資平臺(tái)肯定會(huì)在這個(gè)制度面前感到壓力，透明度也會(huì)隨之增加，在大眾的視野之下，地方投融資機(jī)構(gòu)勢(shì)必會(huì)努力完善自身的經(jīng)營(yíng)狀況，努力避免做出錯(cuò)誤決策，將良好的經(jīng)營(yíng)狀態(tài)一直展示給廣大群眾。

結(jié)束語(yǔ)：

防控地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)是每個(gè)地方政府都值得花心思去做好，去盡快解決的一件大事，這件事處理好了，能夠減輕財(cái)政壓力，還可以對(duì)政府信用的提高有所幫助。這件事情處理不好，那就是后患無(wú)窮，需要各個(gè)政府部門(mén)盡早落實(shí)相關(guān)措施來(lái)解決這個(gè)問(wèn)題，盡快找回丟失的民心，及時(shí)止住越來(lái)越大的財(cái)政赤字。