江蘇省鹽業管理制度存在的問題及對策研究

張睿 王義保

摘要：在江蘇省響應國家號召，加快國有企業所有制改革和鹽業體制改革的背景下，為了保障食鹽供應、消除碘缺乏病的鹽業專營等制度，弊端日益顯著，與市場經濟發展方向不符，對江蘇省經濟發展起到消極的作用。在厘清江蘇省鹽業現行管理制度的基礎上，從國家、經濟和社會層面分析鹽業管理制度改革的形勢與意義，指出目前鹽業管理制度中存在的問題，提出鹽業政企分離、明確市場監管職責分工、放開鹽企的競爭與構建食鹽安全管理應急機制的建議，促進鹽業經濟健康繁榮發展。

關鍵詞：鹽業 管理 專營 市場

黨的十九大報告深刻揭示出黨和國家發展的歷史性變革及其對組織結構和管理體制的新要求，深化機構和行政體制改革深刻關系到國家治理體系的完善和治理能力的提升，對各領域改革發揮著體制支撐和保障作用。鹽自古以來就是關系國計民生的基礎型商品和戰略性資源，作為國家行政體制改革的重要組成部分和保障和改善民生的客觀要求，鹽業改革是大勢所趨。

江蘇省現行的《鹽業管理條例》實施辦法是在1991年10月4日根據國務院《鹽業管理條例》和國家有關法律法規，由江蘇省人民政府頒布，先后經過1997年、2004年、2008年和2012年幾次修正，其中對鹽業專營的規定一直被保留。在市場經濟背景下，鹽業的生產和銷售環節由此被割裂，上游生產企業對于鹽產品質量提升的積極性不高，下游銷售環節易滋生腐敗，對現行鹽業管理制度的改革刻不容緩。

一、鹽業管理制度改革的形勢與意義

經過多年的改革，鹽業管理制度改革的進展較小，國家行政系統歷次改革浪潮均沒有對其根基形成觸動，鹽業管理部門應充分認識到鹽業管理制度改革是推動國家進步的關鍵、促進經濟發展的必然要求和實現社會公平的必要舉措。。

（一）推動國家進步的關鍵

在管理鹽業過程中，只有兼顧鹽業自身的經濟利益和社會效益，促進鹽業的現代化流通，使人民群眾在日常生活中感受到切實的利益，才能形成可持續發展且具有市場活力的鹽業運營體制。政府管理職能和鹽企職責的有效結合，是鹽業提升自身競爭力和發展潛力的必由之路，是國家走向穩定與繁榮的關鍵一步。

（二）促進經濟發展的必然要求

經濟市場的競爭結構可分為四種：完全競爭市場、壟斷競爭市場、寡頭壟斷市場和完全壟斷市場。其中完全壟斷市場具有只存在一個供給者和眾多需求者、產品無可替代品和其他廠商進入該行業極為困難的特點，我國的鹽業市場目前就是一種完全壟斷市場，鹽業現行的管理制度本質上是把鹽產品作為一種公共產品來管理，既不符合食鹽是私人產品的本質屬性，也使管理部門對于鹽業市場的管控超出了必要限度，這和我們國家現行的社會主義市場經濟體制和未來經濟發展方向都存在著矛盾。黨的十九大報告中指出中國特色社會主義進入了新時代，并明確提出加快完善社會主義市場經濟體制的目標，鹽業專營制度改革必然是社會主義市場經濟體制發展的重要部分。

（三）實現社會公平的重要一步

鹽業專營制度損害了社會的公平性。體現在現行的鹽業專營制度使既得利益者在偏袒性保護下，既可以獲得壟斷性的利益，并同時對競爭者進行了嚴格的限制，對于鹽業公司上游的鹽產品生產企業來說，鹽業公司以低廉的價格收購其產品，再通過包裝等環節以高價賣出去，鹽產品生產企業在這個過程中只能獲得很少的收益，這極大地破壞了社會的公平性。

鹽業的專營制度不利于解決社會貧富差距過大的問題。貧富差距已經是我國目前一個嚴峻的社會問題，而專營制度本身的壟斷特性，必然會加劇社會貧富差距的加大。通過專營制度，鹽業公司一方面向生產企業壓低價格，攫取源頭利潤，另一方面，利用可以控制產品價格的優勢，與消費者爭奪社會財富。據估計，鹽業公司在生產企業的收購價格和最后銷售的價格差價在四倍左右，這種巨大價差在很大程度上增加了鹽業從業人員的收入，這樣一來，社會貧富差距必然會加大。

二、江蘇省鹽業管理制度存在的問題

經過長期的管理及改革探索，江蘇省目前的鹽業管理制度主要存在行政性壟斷經營損害市場經濟壞境、政企部分經營破壞行業生態和不同的監管標準造成資源浪費的問題。

（一）行政性壟斷不利于市場經濟深化改革

江蘇省鹽業目前的監管制度方面最為主要的特征和問題就是行政壟斷。在江蘇省《鹽業管理條例》第九條、第二十三條、第三十條以及第三十一條中明確規定，鹽的生產、分配、調運、銷售和價格都由政府統一規定，主管部門再借由行政強制手段來進行分配，有著濃厚的行政壟斷色彩。

行政性壟斷經營阻礙鹽業全國統一大市場的形成，不符合社會主義市場經濟體制的發展方向，而且江蘇省鹽業以本地區部門利益為出發，形成區域經濟封鎖及部門經濟封鎖，直接破壞了全國性統一、開放市場的形成，在這種情況下也更加容易滋生腐敗，敗壞社會的良好風氣。

（二）政企不分擾動了行業競爭的良好環境

政企不分是江蘇省鹽業管理都存在的突出問題，江蘇省鹽業方面的日常監督管理由江蘇省鹽務管理局和江蘇省鹽業集團共同負責，行政管理職能有相當一部分還掌握在江蘇省鹽業集團手中，在省內鹽產品流通中，從計劃安排的制定到生產和調運環節，以及最終的銷售環節，都在這種體制下運行，鹽業公司既是食鹽管理政策的制定者、鹽政執法者、生產企業的上級主管，又是鹽產品的經營者，使政府對鹽業管理的職能和鹽業公司的生產經營職能混淆在了一起，形成了管鹽的人在賣鹽，賣鹽的人在管鹽的局面。

在市場經濟條件下，各種鹽企與鹽業集團處在同一生存環境中，在鹽業集團制定的規則和標準下競爭，顯然不具備競爭優勢，也很難抵御企業外部環境的變化，政企不分經營嚴重破壞了鹽業行業的生存環境。

（三）僵化的監管手段不利于鹽業經濟可持續發展

江蘇省鹽業管理體制目前對于食鹽與工業鹽采取兩種截然不同的管理方式。對于工業用鹽，在一定程度上已經放開管理，有市場來進行調節，而對于食鹽的管理，江蘇省對其實行專營，以指令性計劃進行管理，首先從源頭上，食鹽的生產是由少數幾家指定的生產商按照政府即定的計劃執行，而到了銷售環節，依舊是由政府指定的經銷商來進行，食鹽生產商無法自由出售自己的產品，進行市場競爭，只能按照政府指定的價格把產品賣給特定的經銷商。

這種對于同一產業中兩種產品截然不同的僵化管理方式，導致我省現在多家食鹽生產企業存在產能過剩的情況，而由于政府生產計劃的限制，食鹽生產企業無法通過市場來決定企業生產情況，嚴重降低整個鹽業經濟的可持續發展活力。

三、江蘇省鹽業管理制度改革的對策建議

要想徹底修正目前鹽業管理方面的弊端，必須從鹽業管理制度的根基著手，進行實質性的改革，建立起新的管理體系，并采取多種能發揮鹽業創造力的管理方法，促進鹽業健康發展。

（一）加快取消鹽業政企合一體制

在鹽業現行管理制度下，鹽業公司擔任著兩種角色，一是作為行政主體，可以根據《鹽業管理條例》和其他法規對鹽業市場主體進行行政管理;二是鹽業公司本身作為市場主體，與其他鹽業經濟主體進行競爭。這樣的權力分配格局使得其他鹽業市場主體無法與鹽業公司進行平等的競爭。

因此，鹽業管理制度的改革應首先取消鹽業公司的行政主體地位。在法律層面上，《食鹽專營辦法》、《鹽業管理條例》等蘊含濃厚計劃經濟色彩，與市場經濟發展格格不入的法律應被廢除，在此基礎之上，為避免當下鹽業法律規范之間存在沖突的現象，應重新制定統一的鹽業法，江蘇省鹽業管理部門依據新的鹽業法頒布符合鹽業市場發展的管理條例，在新的法律及相關條例中，要收回鹽業公司的行政權力，明確其市場主體地位，從根本上取消鹽業政企合一的體制。

（二）明確鹽業行政管理體制中的監管職責分工

隨著鹽業市場化的持續推進，對于鹽業的管理將不再是鹽業管理部門的“線式”對應管理，而是應該形成涉及各行政部門的“面式”管理網，這其中需要協調各個部門，建立包含鹽業主管部門、公檢法以及市場監督局等部門的完備體系，從鹽業的生產、流通、銷售到與鹽業有關的違法犯罪行為，進行全方位的監管。

在傳統管理模式之外，在鹽業管理制度中應引用“互聯網+”管理思路，以明確的標準控制鹽產品質量，通過互聯網建立鹽企及其產品質量及誠信檔案，在此基礎之上形成鹽產品可溯源體系，當某種鹽產品出現問題時，通過互聯網可快速查詢到生產商、銷售商及鹽產品銷售所經各個渠道，以此加強鹽業企業誠信和產品信息體系的建設，使行業在公眾心中的形象及服務質量得到明顯改善，從而促進產業自身的發展。

（三）促進鹽企的競爭與合作

目前江蘇省的食鹽生產實行計劃分配、劃定區域銷售，生產企業無論產品質量的好壞都可以獲取穩定的收益，基本消除了市場競爭，使市場無法通過優勝劣汰篩選出質量高的企業。因此，在鹽業內應適當引入競爭，逐步放寬對產銷環節的管制，使生產和銷售環節由市場來決定，這樣可以反過來推動鹽企從自身質量和市場需要出發，提升企業品質與競爭力，最終使社會公眾和鹽業產業的長期發展受益。

隨著鹽業經營政企分離的推進，政府與鹽業企業之間更加需要行業協會作為交流的橋梁，應該管理制度中對于鹽業行業協會的角色給予明確定位，行業協會職能的有效發揮，不僅可以使政府管理職能發揮的更有效，也可以維護鹽業自身利益推，動鹽企與政府之間的協調合作，加強鹽企與市場之間的信息對接，使鹽業企業在市場的框架內進行良性競爭和互惠合作。

（四）構建食鹽安全管理的應急機制

隨著國家對于公共安全的愈發重視以及國家應急管理部的成立，應急管理成為當下國家戰略中重要的一部分，食鹽作為人民日常生活必需品，食鹽安全是公共安全中不可忽視的一部分，在鹽業管理制度中，應將保障人民生命安全作為管理核心，盡快建立食鹽安全管理的應急預案，以便對于食鹽安全事件進行快速響應，降低事故的后果及后續影響，切實保障人民群眾的生命安全，從而維護社會和諧和經濟穩定發展。

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（基金項目：中央高校基本科研業務費專項資金項目（2018WHCC02）;作者簡介：[1]張睿，中國礦業大學江蘇省公共安全創新研究中心研究生，研究方向：公共管理;[2]王義保，中國礦業大學江蘇省公共安全創新研究中心教授、博士生導師，研究方向：公共安全管理。）