保障性住房投資主體協同路徑構建研究

張元啟

【摘要】本文通過強調“整合”和“協同”的“整體政府”這一概念構建了保障性住房投資相關利益者的協同投資路徑，包括政府主導模式、合理定位、共同協商以及信息共享集體行動這四個方面。保障性住房投資相關利益者的協同發展機制能夠實現保障性住房供給主體的協同合作，并能形成保降性住房發展的持續性和常態化。

【關鍵詞】保降性住房 投資主體 協同合作

隨著我國城鎮化發展不斷加劇，商品房的價格也在不斷地攀升，房價與居民收入水平明顯不相適應。如果連基本的“住”都無法解決，大城市吸納人才的能力必將下降，中國的發展必然隨之放緩遲滯，因此住房問題已經成為一個嚴重的社會問題。黨的十九大報告更是指出：“堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居。”

一、我國保障性住房現狀

1998年，國務院發布了城鎮住房制度相關的文件，停止了住房實物分配方式，逐步建立了住房貨幣化分配方式，并針對不同收入水平的家庭實行不同的住房供應政策，以多層次的住房供應體系來保障居民的“住房權”。但伴隨著保障房建設工作的推進，出現了諸多問題：保障房投資建設資金來源渠道單一，資金規模不足，保障房供需失衡;由于制度的不完備，保障房市場化傾向顯著，保障化傾向不足，特別是經濟適用房與部分享受住房保障資源的人群的收入不匹配。1998年房改目標未能實現的根本原因在于保障性住房各投資主體沒有根據保障性住房的福利性質和房地產的市場機制對自身性質及內部結構進行清晰的職責定位，從而不能建立保障性住房各主體的協同發展機制。因此，明晰相關主體的本質及協作發展機制，構建保障性住房投資主體協同路徑是解決這一問題的關鍵。

二、保障性住房投資主體協同路徑構建

（一）以政府為主導

相較于保障性住房供給體系中其它利益相關方，由于政府對公共權力最大程度的掌握、對社會資源絕對的分配，因此在保障性住房投資主體的協同合作過程中，政府以全局性視角及時掌握不同參與者的狀態及它們之間的合作情況。為保證保障性住房的可持續發展，首先，政府需通過完善的法律法規明確非政府組織和其它投資主體在保障性住房建設、運營管理過程中的合法性以及應享受和承擔的權力義務，所獲得的利益，合理配置資源，推進各主體單位或社會力量積極參與保障性住房的發展建設;其次，政府應合理設置與市場之間的關系，保障性住房的發展最終通過市場來實施，市場和政府的關系是相輔相成的，政府需要市場資源和機制的支持，以此提高資源供給效率，市場需要政府為其創造有序的競爭環境，協調各方利益;最后，通過財稅、戶籍制度的改革建立正確的住房市場供給制度，杜絕利用保障性住房套利行為，形成不同住房供給渠道，去掉商品房的資本化特征，重建多層次的住房體系以及多層次的住房投資體系。

（二）合理定位

政府對保障性住房的合理定位是實現保障性住房多層次供給體系目標的關鍵所在。政府必須將保障性住房產業正確定位于準公共產品，而非帶來經濟效益的產業，并完善相應的責任機制，主要包括對立法、政策、資金、技術人才等層面的完善和支持。如果將保障性住房定位于能帶來財政收入及政府業績的產業，那么大部分政府工作部門仍將注意力放置于傳統的保障性住房開發建設方面，未能對保障性住房進行專項化、系統性地研究和總結，未能對保障性住房目前作為準公共產品的重要性和緊迫性予以充分認識，具體工作的開展缺乏力度和強度。在成本投入增加及利潤空間壓縮的背景下，地方政府缺乏積極性的情況下，只有將其定位為準公共產品，才能確保中低收入人群，特別是低收入人群的住房權。保障性住房屬于準公共產品，不可能完全依靠市場來發展，有些方面必須由政府來推動。

（三）多層次投資主體協同合作

（1）中央政府和地方政府之間的協同合作。在房地產市場的管理和調控方面，地方政府和中央政府的出發點和決策目標不盡相同。地方政府希望投資產業鏈長的房地產業帶動城市建設發展，中央政府考慮的是房地產市場發展要平穩、可持續，一方面高房價降低了全民的社會福利水平，另一方面高房價形成的資產泡沫嚴重影響國家金融的穩定。因此，這些年幾乎所有的限制房地產市場發展的政策都是中央政府至上而下強令地方政府執行的，絕大多數促進地方房地產市場發展的政策和規定都是地方政府自行制定并強力推行的。同時，也造成地方政府投資建設積極性難以調動，保障房建設質量不高，入住率低等現象，因此中央政府和地方政府的協同合作不可能依靠行政命令來強制實現。

（2）政府和保障性住房開發商之間的協同合作。政府和開發商的協同合作，充分發揮了市場機制的作用，保障性住房的建設規模和質量能夠得到保證，因此，政府和企業共同參與保障性住房的建設，并構建它們之間的均衡機制顯得尤為重要。政府以相關企業為紐帶所建設的投融資平臺就不失為一種良好的均衡發展機制。2009年江蘇常州設立了“常州公共住房投資公司”，這種政府通過國有企業參與保障性住房的發展模式，是政府利用市場化模式來轉變其公共職能的有效模式，是企業作為市場主體參與公共事業的積極性的保證，滿足了保障性住房項目大規模建設資金以及市場化運作的需求。

（四）信息共享并集體行動

加強保障性住房管理的信息化，建設保障性住房信息共享協同平臺。首先，該信息系統要設置接口與各部委的信息系統組建網狀信息系統，實現住建部、財政部、人民銀行、稅務總局、民政局等部門信息的共享，保證住房保障系統信息交流的充分性和流暢性，促進住房保障系統各部門“被動”的接受保障性住房政策及建設信息，推動各部委的協同發展;其次，通過網狀信息系統主動收集企業、非政府組織和民眾對保障性住房發展的反饋意見。系統在獲取相關信息后，進行分類整理，按系統各主體設置的條件進行判斷并篩選，各主體迅速獲得相應的信息，由此避免工作的重復交叉，并建立起主體之間的互動響應、良性循環機制及評價反饋和糾偏機制。

在建立保障性住房信息平臺的基礎上，各主體采取集體行動能更好地解決系統內部因反復協商、溝通、反饋等過程所產生的內部成本消耗問題，這種集體行動機制通過確立主次關系，解決“搭便車”的困境，更好地確立主體之間協同合作的關系，系統中的參與者同時兼任了“實施者”和“監督者”的角色，在執行行動流程的過程中，一旦出現信息不暢，行動偏差的問題，各投資主體積極通過協商進行糾偏。

三、結語

政府主導機制、合理的定位機制、共同協商機制、信息共享及集體行動機制所構建的保障性住房運行機制能夠實現保障性住房投資主體的協同合作，并能形成保障性住房發展的持續性和常態化。